II SA/Rz 748/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Małgorzata Wolska /spr./ Sędziowie WSA Paweł Zaborniak WSA Marcin Kamiński Protokolant sekretarz sądowy Filip Róg po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 stycznia 2017 r. sprawy ze skargi Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe Nadleśnictwo [...] na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki budynku letniskowego I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe Nadleśnictwo [...] kwotę 997 zł /słownie: dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skargi jest, wydana na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: WINB) z dnia [...] kwietnia 2016 r. Nr [...] uchylająca w całości decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2016 r. nr [...] o nakazie rozbiórki i przekazująca sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Z uzasadnienia decyzji i akt administracyjnych sprawy wynika, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego prowadził postępowanie w sprawie dokonania w 2002 roku samowolnej budowy budynku letniskowego na działce nr 33 w miejscowości T. przez K. W. Wskazana ziałka stanowi własność Skarbu Państwa i jest w zarządzie Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe, Nadleśnictwo [...]. Po przeprowadzeniu postępowania PINB ustalił, że ww. budynek letniskowy usytuowany jest w odległości 5,70m powyżej linii wywłaszczenia zalewu. Jest to obiekt parterowy, niepodpiwniczony z poddaszem użytkowym, posadowiony na 12-tu betonowych stopach, wkopanych w ziemię na głębokość ok. 0,50m. Wybudowany w konstrukcji drewnianej (typu "As"). Do obiektu dobudowany jest taras z dachem jednospadowym. Obiekt wyposażony jest w instalację elektryczną i ogrzewanie na paliwo stałe typu "koza". Na wybudowanie domku letniskowego K. W. nie posiada wymaganego prawem pozwolenia na budowę. W tej sytuacji Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego (kolejną w sprawie) decyzją z dnia [...] stycznia 2016 r. nr [...] nakazał K. W. rozbiórkę budynku letniskowego o wymiarach 4,30m x 7,75m wraz z tarasem o wymiarach 2,10m x 4,30m wybudowanego bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę na działce nr 33 stanowiącej własność Skarbu Państwa, w zarządzie Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe, Nadleśnictwo [...]. Organ wyjaśnił, że usytuowanie obiektu jest niezgodne z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w okresie budowy ww. obiektu, a inwestor nie uzyskał stosownej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, co wykluczyło podjęcie kroków mających na celu zalegalizowanie samowoli budowlanej. Podjęta decyzja znajduje oparcie w art. 48 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409). Odwołanie od tej decyzji złożyła K. W. wskazując, że wydana decyzja jest przedwczesna. Organ dokonał niewłaściwej oceny stanu faktycznego i w efekcie wydał nieprawidłowe rozstrzygnięcie. Wyjaśnił, że tereny na których zlokalizowany jest obiekt, to w rzeczywistości tereny przeznaczone pod turystykę i rekreację a nie tereny leśne, jak błędnie zakwalifikowano działki w nieobowiązującym planie zagospodarowania przestrzennego gminy U. W jej ocenie posiadaczom domków winno umożliwić się ich zalegalizowanie w celu zgodnego z prawem użytkowania. Końcowo zwróciła uwagę na złożony do Burmistrza [...] wniosek o wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Wskazaną na wstępie decyzją z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...] WINB uchylił w całości zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu powołując się na art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz niektórych innych ustawy (Dz. U. z 27 marca 2015 r.), wyjaśnił, że w sprawie zastosowanie znajdują dotychczasowe przepisy Prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym przed 28 czerwca 2015 r. Dodatkowo powierzchnia zabudowy przedmiotowego budynku wraz z tarasem przekracza 35m2 (w znowelizowanych przepisach przewidziano zniesienie obowiązku uzyskiwania pozwolenia na budowę wolno stojących parterowych budynków rekreacji indywidualnej o powierzchni zabudowy do 35m2). WINB wyjaśnił, że budowa przedmiotowego budynku wymagała uzyskania pozwolenia na budowę, którego inwestor nie posiada. Zachodzi zatem przypadek samowoli budowlanej o jakiej mowa w art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Cytując treść tego przepisu organ zwrócił uwagę, na możliwość wdrożenia procedury legalizacji samowolnie wybudowanego obiektu przy spełnieniu określonych tym przepisem uwarunkowań, o czy stanowi ust. 2 i 3 tego przepisu. Dopiero w sytuacji, gdy zostanie udowodnione, że nie zachodzą przesłanki umożliwiające legalizację wydaje się decyzję rozbiórkową. Organ odwoławczy stwierdził, że w rozpatrywanej sprawie PINB nie wykazał, że brak jest podstaw do legalizacji przedmiotowego budynku oraz nie wydał postanowienia w trybie art. 48 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Z tych przyczyn koniecznym jest uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Skargę na powyższą decyzję złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie Skarb Państwa Państwowe Gospodarstwo Leśne Lasy Państwowe Nadleśnictwo [...] – reprezentowany przez pełnomocnika r. pr. T. F., wnosząc o jej uchylenie w całości i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm prawem przepisanych. Kwestionowanej decyzji zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie art. 48 Prawa budowlanego. Zdaniem strony skarżącej w okolicznościach sprawy niemożliwym będzie zalegalizowanie samowoli budowlanej na podstawie wskazanego wyżej przepisu. W ust. 3 art. 48 ustawy Prawo budowlane mowa jest o konieczności przedłożenia zaświadczenia o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku planu zagospodarowania. Nałożenie na inwestorkę obowiązku przedłożenia ww. dokumentów będzie bezprzedmiotowe, bowiem decyzja o warunkach zabudowy nie została w ogóle wydana wskutek nieuzupełnienia przez inwestorkę braków formalnych wniosku. W ocenie strony skarżącej, organ I instancji podjął wystarczające działania umożliwiające inwestorce zalegalizowanie samowoli budowlanej, czym uczynił zadość art. 48 ust. 2 i 3 ustawy Prawo budowlane. Nie można mu zatem czynić zarzutu niezastosowania tzw. procedury legalizacyjnej. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał w całości stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Stosownie do przepisów art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2016 r., poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z kolei po myśli art. 133 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2016 r., poz. 718), zwanej dalej "P.p.s.a." sąd rozpoznający skargę na akt administracyjny (tu decyzja) dokonuje jego oceny mając na uwadze wyłącznie stan prawny obowiązujący w dniu podjęcia aktu (wydania decyzji), jak i stan sprawy istniejący na ten dzień, a wynikający z akt administracyjnych. Wspomniane kryterium legalności umożliwia sądowi administracyjnemu usunięcie z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji, jeżeli m.in. stwierdzi on naruszenie prawa materialnego o wpływie na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a.). Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji w omówionym zakresie Sąd doszedł do przekonania, że nie może ona pozostać w obrocie prawnym, chociaż z innych przyczyn niż wskazane w skardze, a które Sąd – nie będąc związany jej zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną – uwzględnił z urzędu (art. 134 § 1 P.p.s.a.). Zaskarżoną decyzją z dnia [...] kwietnia 2016 r. na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., została uchylona decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] stycznia 2016 r., którą wymieniony ostatnio organ nakazał K. W. rozbiórkę budynku letniskowego o wymiarach 4,30 m x 7,75 m wraz z tarasem o wymiarach 2,10 x 4,30, wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę na działce nr 33 w miejscowości T., z jednoczesnym przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W ocenie Sądu, zastosowanie przez organ odwoławczy art. 138 § 2 K.p.a. nie było prawidłowe. Stosownie do treści tej regulacji organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Rozstrzygnięcie to nosi nazwę "kasacyjnego" połączonego z przekazaniem sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. Jak z powyższego wynika wydanie decyzji kasacyjnej połączonej z przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji uzależnione jest od wystąpienia dwóch przesłanek, które powinny znaleźć potwierdzenie w zebranym w sprawie materiale dowodowym. Po pierwsze więc organ odwoławczy jest obowiązany wykazać, że postępowanie przed organem I instancji, w którym została wydana decyzja, było prowadzone z naruszeniem przepisów postępowania (i tu należy wskazać, jakie konkretnie przepisy i w jaki sposób zostały naruszone), a po drugie – niezbędnym jest wykazanie istnienia niewyjaśnionego przez organ I instancji zakresu sprawy, który ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Należy więc podkreślić, że ten rodzaj rozstrzygnięcia jest dopuszczalny wyjątkowo (z woli ustawodawcy), stanowiąc wyłom od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy. Nie jest więc dopuszczalna wykładnia rozszerzająca (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 września 1981 r., sygn. akt II SA 400/81). Niedopuszczalność wykładni rozszerzającej powoduje zatem, że organ odwoławczy może powołać się na przepis art. 138 § 2 K.p.a. tylko wówczas, gdy wykaże, że przeprowadzenie przez niego dodatkowego postępowania wyjaśniającego w granicach art. 136 K.p.a. nie jest wystarczające do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy. Organ ten, w razie uchylenia decyzji wydanej w pierwszej instancji, obowiązany jest do wykazania przyczyn, które uniemożliwiły mu skorzystanie z art. 136 K.p.a. Wspomniany ostatnio przepis pozwala bowiem organowi odwoławczemu przeprowadzić na żądanie lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić w danym zakresie podjęcie czynności wyjaśniających organowi pierwszej instancji. Lektura uzasadnienia zaskarżonej decyzji w żadnym stopniu nie przekonuje do skasowania decyzji organu pierwszej instancji, w szczególności nie wskazuje przyczyn warunkujących skasowanie. W uzasadnieniu tym przytoczono treść art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.), akcentując możliwość na tej podstawie legalizacji samowolnie wybudowanego obiektu budowlanego lub jego części (ust. 2), jak również dopuszczalność nakazania rozbiórki (ust. 1). Natomiast organ odwoławczy nie wykazał, że postępowanie przed organem I instancji przeprowadzone zostało wadliwie, a w szczególności nie wskazał, jakie w tym postępowaniu konkretnie przepisy postępowania i w jaki sposób zostały naruszone, ani też nie określił w uzasadnieniu zakresu postępowania dowodowego, który wymaga wyjaśnienia (dla prawidłowego zastosowania normy prawa materialnego). Spełnienie tych uwarunkowań, przy aktualnym brzmieniu art. 138 § 2 K.p.a., jest – jak wcześniej wyjaśniono – niezbędne. Nie czyni zadość tym obowiązkom stwierdzenie organu odwoławczego, jednym zdaniem, że organ I instancji nie wykazał, iż brak jest podstaw do legalizacji przedmiotowego budynku. Zauważyć przy tym należy, że wymieniony ostatnio organ, mając na względzie stanowisko wyrażone w decyzji z dnia [...] maja 2010 r. (wydanej wcześniej również w trybie art. 138 § 2 K.p.a.), umożliwił inwestorowi uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy; postępowanie zawieszone podjął dopiero po nadesłaniu przez Burmistrza [...] informacji, że wniosek inwestora o wydanie decyzji o warunkach zabudowy pozostał bez rozpoznania (mimo wezwania braki formalne wniosku nie zostały uzupełnione), tym samym inwestor nie uzyskał takiej decyzji, ani też nie wystąpił z nowym wnioskiem o jej wydanie. Nie budzi też jakichkolwiek wątpliwości Sądu, że organ odwoławczy, uchylając decyzję wydaną w pierwszej instancji, nie wykazał przyczyn zaniechania zastosowania art. 136 K.p.a. (dającego mu możliwość uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie). Reasumując, w sprawie niniejszej organ odwoławczy nieprawidłowo wskazał na konieczność postępowania w trybie instancji i tym samym skorzystanie przez niego z kompetencji przewidzianych w art. 138 § 2 K.p.a. nie odpowiada prawu. Konieczne jest zatem usunięcie zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego celem ponownego rozpoznania sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z regułami K.p.a., co powinno znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji (spełniającym warunki określone przepisami art. 107 § 3 K.p.a.). Z powyższych względów i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie orzekł jak w sentencji. O kosztach Sąd orzekł zgodnie z art. 200, art. 205 § 2 P.p.s.a.