II SA/Rz 749/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Ewa Partyka Sędziowie WSA Zbigniew Czarnik WSA Joanna Zdrzałka /spr./ Protokolant Sylwia Pacześniak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 3 listopada 2011 r. sprawy ze skargi E. W. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2011 r., nr [...] w przedmiocie zamurowania otworów okiennych I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego E. W. kwotę 200 zł /słownie: dwieście złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. II SA/Rz 749/11 UZASADNIENIE Przedmiotem skargi E.W. w niniejszej sprawie jest decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia 9 czerwca 2011 r., nr [...], uchylająca w całości decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [..] z dnia 4 stycznia 2011 r., nr [...] o nakazie zamurowania otworu okiennego w ścianie szczytowej od strony północnej budynku gospodarczego na działce nr [x] w W. i umarzająca postępowanie pierwszej instancji. W podstawie prawnej wskazano art. 138 § 1 pkt 2 oraz art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej k.p.a. Z uzasadnienia decyzji i akt administracyjnych sprawy wynika, że E.W. poinformował organy nadzoru budowlanego o wybudowaniu przez sąsiada M.G. gnojownika w granicy z jego działką, a także o umieszczeniu okien w ścianie szczytowej budynków mieszkalnego i gospodarczego, znajdujących się w odległości 0 – 2,5 m od granicy . W dniu 15.06.2010 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] wszczął postępowanie administracyjne w sprawie otworu okiennego w budynku inwentarskim na działce nr [x] w W. W toku przeprowadzonej kontroli właściciel działki – M.G. oświadczył, że przedmiotowy budynek inwentarski został wybudowany ok. 1956 r., a dokumenty budowy zaginęły. Jednakże okienko w ścianie szczytowej istniało od początku, tj. od wybudowania budynku. Decyzją z dnia 4 stycznia 2011 r., wydaną w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] nakazał M.G. zamurowanie istniejącego w ścianie szczytowej budynku inwentarskiego od strony północnej, otworu okiennego o wymiarach 0,65 x 0,80 m pustakami typu luksfer w terminie do 31.05.2011 r. Podstawą wydania decyzji było ustalenie, że wymieniona w jej sentencji ściana szczytowa budynku inwentarskiego znajduje się w odległości ok. 1 m od ogrodzenia z działką nr [y]. Organ powołał się na przepisy rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 16 lutego 1928 r. o prawie budowlanym i zabudowaniu osiedli, obowiązujące w czasie budowy obiektu, które dopuszczały zastosowanie w murach ogniochronnych (w ścianach budynków przy granicy) cegieł szklanych. Także obowiązujące obecnie przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r. Nr 75, poz. 690, ze zm.) dopuszczają w ścianie oddzielenia przeciwpożarowego wypełnienie otworów materiałem przepuszczającym światło, takim jak luksfery, cegła szklana, itp., jeśli powierzchnia wypełnionych otworów nie przekracza 10 % powierzchni ściany, przy zachowaniu odpowiedniej klasy odporności ogniowej wypełnień. Od decyzji tej odwołali się M.G. oraz E.W. M.G. podniósł, że wykonanie otworu okiennego wówczas w paszarni (części budynku inwentarskiego) nastąpiło za zgodą wydającego pozwolenie i obu stron postępowania, w tym ówczesnego właściciela działek nr [q] i [y] – S.P. Na działkach nr [q] i [y] w 1952 r. również był wybudowany budynek mieszkalny w odległości ok. 20 m. od granicy działki M.G. i tym samym odległość pożarowa między budynkami została zachowana. Odwołujący stwierdził też, że obiekty istniejące na działce pozostawały bez zmiany przez prawie 40 lat i dopiero w latach 90-tych, na podstawie pozwoleń na budowę wybudował stodołę, garaż i nadbudował budynek mieszkalny. Obecnie w paszarni zamontowany jest piec c.o. i służy ona jako kotłownia. E.W. w swoim odwołaniu zarzucił brak zapewnienia mu czynnego udziału w postępowaniu jako stronie, m. in. nieuczestniczenie w czynnościach kontrolnych spowodowało, że błędnie przyjęto granicę między nieruchomościami jego i M. G. Odwołujący nie zgadza się też z nakazem wypełnienia otworu okiennego luksferami, bowiem sąsiad nadal będzie mógł złośliwie uruchamiać system ochronny na jego posesji poprzez wysyłanie impulsów lampą laserową. Wymienioną na wstępie decyzją z dnia 6 września 2011 r., [..] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [..] uchylił w całości decyzję organu I instancji i umorzył postępowanie pierwszej instancji. Uznał, że brak jest przesłanek do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy i wydania decyzji administracyjnej na podstawie przepisów ustawy Prawo budowlane. Do akt postępowania dołączona została kopia projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją Wójta Gminy [..] z dnia 26 kwietnia 1994 r. udzielająca pozwolenia na nadbudowę budynku mieszkalnego oraz budowę garażu, z której wynika, że otwór okienny będący przedmiotem postępowania, wykonany w ścianie północnej tej części budynku (funkcjonalnie powiązanej z budynkiem mieszkalnym w poziomie piwnic oraz jako komunikacja na poddasze, wcześniej – pomieszczenie paszarni) – jest jako istniejący uwzględniony w zatwierdzonym projekcie nadbudowy budynku mieszkalnego. Oprócz niego, w północnej ścianie szczytowej budynku mieszkalnego od strony działki nr [y] przewidziane są jeszcze inne otwory okienne. Uprawnienie do wykonania okien w ścianie północnej – w tym okna objętego wszczętym przez PINB w [..] postępowaniem wynikało z posiadanej decyzji o pozwoleniu na budowę i zatwierdzonego projektu, a w związku z tym, jak wywodzi organ II instancji, nie można mówić, że doszło do naruszenia prawa. Co prawda wykonany otwór okienny ma inne wymiary niż w projekcie, ale nie ma to znaczenia dla rozstrzygnięcia, skoro okno istnieje legalnie i organ nadzoru budowlanego nabytego w tym zakresie prawa nie może kwestionować. Z decyzją tą nie zgodził się E.W., składając na nią skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie. Skarżący zarzuca, że organ myli stany faktyczne z dwóch postępowań administracyjnych. Przedmiotem niniejszego postępowania jest sprawa okna istniejącego w budynku gospodarczym, podczas gdy sprawa okien w nadbudowanym budynku mieszkalnym jest przedmiotem innego postępowania administracyjnego. Nadbudowa ta wykonana została na podstawie decyzji administracyjnej z 1994 r., natomiast powoływanie w zaskarżonej decyzji argumentacji związanej z tą decyzją na uzasadnienie legalności okna w budynku gospodarczym, wybudowanym w 1956 r. jest nieporozumieniem. Skarżący uważa, że kwestia okna w budynku gospodarczym powinna być rozpatrywana w oparciu o przepisy obowiązujące w 1956 r., a więc rozporządzenie Prezydenta RP z 1928 r. Dodatkowo organy winny zastosować zasady współżycia społecznego, bowiem skarżący czuje się, wraz z żoną, dręczony przez sąsiada i pragnie odgrodzić się od przykrego sąsiedztwa. W odpowiedzi na skargę [..] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269, ze zm.). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) – zwanej dalej w skrócie P.p.s.a. Stosownie do tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Dokonując takiej kontroli w niniejszej sprawie, Sąd doszedł do przekonania, że zaskarżona decyzja narusza prawo w stopniu, który uzasadnia jej eliminację obrotu prawnego. Decyzja tą [..] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] umorzył jako bezprzedmiotowe postępowanie w sprawie legalności otworu okiennego w ścianie szczytowej budynku inwentarskiego na działce nr [x] w W., od strony działki nr [y], uchylając uprzednio decyzję organu I instancji nakazującą na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U./ z 2010 r., Nr 243, poz. 1623, ze zm.) zamurowanie tego otworu pustakami szklanymi Organ odwoławczy wskazał, że wymienione okno znajduje się w ścianie północnej części budynku "funkcjonalnie powiązanej z budynkiem mieszkalnym" w poziomie piwnic oraz jako komunikacja na poddasze (wcześniej – pomieszczenie paszarni) i zostało uwzględnione jako istniejące w zatwierdzonym projekcie budowlanym będącym częścią decyzji Wójta Gminy [..] z dnia 26 kwietnia 1994 r., nr [...] o pozwoleniu na nadbudowę budynku mieszkalnego i budowę garażu na działce nr [x] w W. W związku z tym [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] uznał, że uprawnienie do wykonania okien w ścianie północnej – w tym okna objętego wszczętym przez PINB w [...] postępowaniem wynikało z posiadanej decyzji administracyjnej w sprawie pozwolenia na budowę i zatwierdzonego projektu", a konkluzja ta skutkowała przyjęciem, że postępowanie w sprawie okna w budynku inwentarskim jest bezprzedmiotowe. W ocenie Sądu konkluzja ta jest co najmniej przedwczesna. W załączonym do akt niniejszej sprawy projekcie budowlanym, w części opisowej wskazano, że jego przedmiotem jest nadbudowa istniejącego budynku mająca na celu uzyskanie możliwości adaptacji strychu na cele mieszkalne (4 pokoje na poddaszu). Dalej wskazano, że "w części parteru budynku nie dokonano żadnych zmian" oraz że "od strony północnej zachowano okno, które było w budynku przed nadbudową". Opisowi temu odpowiada część graficzna, w której na rysunku przedstawiającym rzut parteru wykazano okno o wymiarach 63x110 cm. Rzut poddasza obejmujący część projektowaną wykazuje okno o wymiarach 90x135 cm w tej części. W opisie technicznym do planu zagospodarowania działki stwierdzono również, że "planowany do nadbudowy budynek mieszkalny jest połączony z budynkiem inwentarskim". Na planie zagospodarowania działki nr ewid. [x] budynek mieszkalny objęty projektem nadbudowy został oznaczony nr 1, przylegający do niego od strony wschodniej budynek inwentarski - nr 4 (k.18). Z rysunku tego wynika, że ściana północna budynku mieszkalnego w części obejmującej klatkę schodową nie jest ścianą zewnętrzną, ale przylega do niej od tej również strony (północnej) część budynku inwentarskiego. Nieco inaczej ściany te przedstawione zostały w części graficznej projektu budowlanego – na rysunku rzut parteru w skali 1:100 ściana północna w części obejmującej klatkę schodową jest ścianą zewnętrzną i znajduje się w niej otwór okienny (k.14). W ocenie Sądu kwestia ta wymaga wyjaśnienia. W rozpoznawanej sprawie mamy bowiem do czynienia z 2 budynkami – mieszkalnym i inwentarskim – wybudowanymi w różnym czasie i połączonymi ze sobą. Pierwszy z nich powstał wcześniej – ok. 1946 r., a drugi ok. 1956 r. Dla oceny legalności istniejącego okna, znajdującego się w obecnym pomieszczeniu kotłowni nie jest obojętne czy znajduje się ono w obrębie budynku mieszkalnego czy inwentarskiego. Sąd podkreśla przy tym, że decyzja Wójta Gminy [...] z dnia 26 kwietnia 1994 r. o pozwoleniu na nadbudowę dotyczyła wyłącznie budynku mieszkalnego, stąd też wszelkie jej konsekwencje mogą obejmować wyłącznie ten budynek. Sąd podziela przy tym pogląd wyrażony przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w wyroku z dnia 11 lipca 2007 r. , II SA/Rz 1019/06, że ostateczne pozwolenie na budowę stwarza po stronie podmiotu, któremu go udzielono, uprawnienie do wykonywania robót budowlanych, korzystając z domniemania legalności, które może być obalone drogą postępowań nadzwyczajnych, przewidzianych przepisami k.p.a. Z tych też przyczyn, Sąd, orzekając w sprawie o sygn. II SA/Rz 750/11, mając na względzie ten sam projekt budowlany z 1994 r., zaakceptował stanowisko organów co do bezprzedmiotowości postępowania w zakresie legalności okien w budynku mieszkalnym. W niniejszej jednak sprawie nie wykazano, że zachodzą przesłanki do umorzenia postępowania. Należy przypomnieć, że postępowanie to prowadzone było przez organy nadzoru budowlanego z urzędu, w oparciu o art. 50 i 51 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (dz. U. z 2010 r., Nr 243, poz. 1623, ze zm.), które to przepisy uprawniają organ do wydania określonego rodzaju nakazu lub nałożenia obowiązków w przypadkach innych niż przewidziane w art. 48 ust. 1 i 49 b ust. 1 (obiekt wybudowany bez wymaganego pozwolenia na budowę lub zgłoszenia), gdy roboty budowlane prowadzone są: 1) bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia lub 2) w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska, lub 3) na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 30 ust. 1, lub 4) w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź w przepisach. Brak wykazania, że nie zaistniały przesłanki z art. 50 i art. 51 ustawy Prawo budowlane do prowadzenia postępowania, czyni zaskarżoną decyzję wadliwą, bo naruszającą art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Wymienione przepisy k.p.a. obligują organy do podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego oraz oceny na podstawie jego całokształtu czy dana okoliczność została udowodniona. Zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. ocena ta powinna znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji, które pełni funkcje wyjaśniającą. Uzasadnienie zaskarżonego rozstrzygnięcia powołuje się na decyzję o pozwoleniu na nadbudowę budynku mieszkalnego i nie wyjaśnia z jakich przyczyn skutki prawne tej decyzji rozciąga także na budynek inwentarski, co słusznie podnosi skarżący. Sąd uznał, że stwierdzone naruszenia przepisów postępowania - art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. obliguje do uchylenia decyzji. Na podstawie art. 152 P.p.s.a. Sąd określił, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku. O kosztach obejmujących wpis od skargi orzeczono w oparciu o art. 200 P.p.s.a. w zw. z art. 205 § 1 P.p.s.a., uwzględniając w tym zakresie wniosek skarżącego. W postępowaniu ponownym organ wyjaśni jednoznacznie, w którym z budynków znajduje się sporne okno – inwentarskim czy mieszkalnym, ustali datę jego powstania, w razie potrzeby dokona stosownych pomiarów, a następnie oceni czy zachodzą przesłanki do zastosowania art. 51 ustawy Prawo budowlane i wyda decyzję odpowiadającą prawu.