II SA/Rz 75/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Magdalena Józefczyk Sędziowie WSA Maria Mikolik AWSA Jolanta Kłoda-Szeliga /spr./ Protokolant starszy specjalista Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 listopada 2024 r. sprawy ze skargi G. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnobrzegu z dnia 7 listopada 2023 r. nr SKO.401.ZP.2018.192.2023 w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego I. uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Wójta Gminy [...] z dnia 23 sierpnia 2023 r. nr GKM.VI.6733.5.2023; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnobrzegu na rzecz skarżącego G. Z. kwotę 980 zł /słownie: dziewięćset osiemdziesiąt złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skargi G. Z. (dalej: Skarżący) jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnobrzegu (dalej: SKO, Kolegium, organ odwoławczy) z 7 listopada 2023 r., znak SKO.401.ZP.2018.192.2023 utrzymująca w mocy decyzję Wójta Gminy [...] (dalej: organ I instancji) z 23 sierpnia 2023 r., nr [...] w przedmiocie lokalizacji inwestycji celu publicznego dla inwestycji polegającej na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej wraz z WLZ i kanalizacją kablową. Jak wynika z akt administracyjnych sprawy, wnioskiem z dnia 2 czerwca 2023 r. A. Sp. z.o.o. (dalej: Spółka), reprezentowana przez pełnomocnika, wystąpiła do organu I instancji o wszczęcie postępowania w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego dla zamierzenia inwestycyjnego polegającego na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej A. Sp. z.o.o. nr [...] wraz z WLZ i kanalizacją kablową na części działki o nr ewid. [...] obręb [...], gm. [...]. Postępowanie przed organem I instancji zakończyła decyzja z dnia 23 sierpnia 2023 r., w której Wójt Gminy [...] ustalił lokalizację inwestycji celu publicznego zgodnie z wolą wnioskodawcy. Od decyzji odwołanie wnieśli: M. K., W. K., A. Ł., K. Ł., G. Z., W. Z., M. N., W. H., J. M. podnosząc argumentację przemawiającą w ich ocenie, za odmową ustalenia planowanej lokalizacji ze względu na sąsiedztwo ich domostw jak również możliwością usytuowania przedmiotowej stacji w korzystniejszej dla inwestora lokalizacji. Odwołujący wyrazili obawę, że panujące powszechnie przekonanie o szkodliwym oddziaływaniu podobnych inwestycji na zdrowie ludzi, spowoduje spadek atrakcyjności terenu oraz zmniejszenie wartości nieruchomości położonych w obrębie stacji, które mają zamiar zabudować. Podniesiony został zarzut niezgodności planowanej inwestycji z ładem architektonicznym okolicy, zbyt bliskiej odległości do lokalnego lotniska szkoleniowego w [...], które ma w planach rozbudowę jak również zwrócono uwagę, że przedmiotowa inwestycja może powodować wzrost wyładowań atmosferycznych, co prowadzić może do zagrożenia życia okolicznych mieszkańców. Argumentacja zawarta w odwołaniu dotyczyła również naruszenie zasady dobrego sąsiedztwa, braku wszechstronnego zbadania materiału dowodowego poprzez: brak ekspertyz odziaływania pola elektromagnetycznego na zdrowie mieszkańców, nie przedstawienie danych producenta, typu anten sektorowych i radiolinii, częstotliwości pracy oraz ich mocy wyjściowej. Do odwołania dołączono petycję – sprzeciw mieszkańców wsi [...] wobec planowanej lokalizacji. W wyniku przeprowadzonego postępowania odwoławczego SKO utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. Uzasadniając swoją decyzję Kolegium wskazało, że Spółka we wniosku o wydanie decyzji ustalającej lokalizację inwestycji celu publicznego podała dane charakteryzujące inwestycję oraz wpływ inwestycji na środowisko, wskazując, że objęta nim stacja dla założonych parametrów pracy anten nie zalicza się do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Z kolei na gruncie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco wpływać na środowisko (Dz. U. z 2019 r. poz. 1839) stacje bazowe telefonii komórkowej nie są przedmiotem oceny z punktu widzenia ich oddziaływania na środowisko w ramach postępowania o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. SKO wskazało, że podnoszone kwestie związane z ochroną przed polem elektromagnetycznym emitowanym przez stacje bazowe, regulowane są przepisami ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (t.j. Dz. U. 2022. 2556 dalej: P.o.ś.), obejmują one m.in. takie obowiązki inwestora, jak wykonanie koniecznych pomiarów poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku bezpośrednio przed rozpoczęciem użytkowania instalacji (art. 122a ust. 1 pkt 1 P.o.ś.). Na podstawie przeprowadzonych obliczeń stwierdzono, że pola elektromagnetyczne o wartościach gęstości mocy większych/równych zróżnicowanym wartościom określonych rozporządzeniem Ministra Zdrowia z dnia 17 grudnia 2019 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku (Dz. U. 2019 poz. 2448 – dalej: rozporządzenie Ministra Zdrowia), a pochodzące od anten sektorowych, wystąpią wyłącznie w miejscach niedostępnych dla ludności. Dodatkowo organ odwoławczy wskazał na fakt, że przed rozpoczęciem eksploatacji należy dokonać zgłoszenia instalacji radiokomunikacyjnej właściwemu organowi ochrony środowiska wraz z powiadomieniem państwowego wojewódzkiego inspektoratu sanitarnego, a bezpośrednio po uruchomieniu stacji należy przeprowadzić pomiary kontrolne rzeczywistego oddziaływania stacji. W konsekwencji ewentualna zmiana parametrów anteny, wykraczająca poza wskazane we wniosku inwestora parametry, będzie mogła być kontrolowana i kwestionowana w odrębnym postępowaniu pod kątem przestrzegania przez inwestora norm prawnych SKO zwróciło również uwagę, że to inwestor wskazuje miejsce lokalizacji inwestycji, zaś rolą organu jest tylko i wyłącznie ocena zgodności tej lokalizacji z przepisami prawa. Organy administracji nie są władne z urzędu bądź na wniosek zmienić lokalizacji inwestycji. Podnoszony zarzut utraty wartości okolicznych nieruchomości zdaniem organu odwoławczego nie może być przedmiotem postępowania administracyjnego ze względu na jego cywilnoprawny charakter. Na podstawie art. 36 i 37 ustawy z dnia 27 marca 2003 r . o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U.2023.977 t.j. z dnia 23 maja 2023 r. – dalej: u.p.z.p.), jeżeli realizacja inwestycji celu publicznego określona w przedmiotowej decyzji sprawi, że korzystanie z nieruchomości bądź jej części w dotychczasowy sposób lub zgodnie z dotychczasowym przeznaczeniem stanie się niemożliwe lub istotnie ograniczone, właściciel albo użytkownik wieczysty nieruchomości może w tych właśnie przypadkach dochodzić na drodze cywilnoprawnej odpowiedniego odszkodowania albo wykupienia nieruchomości lub jej części. Kolegium podało także, że organ I instancji w swej decyzji zawarł warunek, by przed uzyskaniem pozwolenia na budowę dokonać zgłoszenia do Szefostwa Służby Ruchu Lotniczego RP – Wydziału Lotniskowego, poprzez Wojewódzki Sztab Wojskowy w Warszawie, budowę obiektu o wysokości ponad 50 m.n.p.t. w celu uzgodnienia lokalizacji i ich oznakowania. Sama zaś decyzja została zaopiniowana przez Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego w Warszawie. SKO podkreśliło także, że w sprawach ustalania lokalizacji inwestycji celu publicznego nie ma też zastosowania wyrażona w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., tzw. zasada dobrego sąsiedztwa, polegająca na dostosowaniu nowej zabudowy do cech zabudowy już istniejącej na danym terenie. Odnosząc się do argumentacji podnoszonej w odwołaniu organ wyjaśnił, że należy uwzględnić, że oddziaływanie na środowisko, to także zgodnie z definicją zawartą w P.o.ś., oddziaływanie na ludzi. Zatem analiza oddziaływania dotyczy również oddziaływania pól elektromagnetycznych na ludzi. Budowa każdej stacji bazowej telefonii komórkowej, bez względu na rozmiar masztu czy rozmieszczenie, wymaga spełnienia restrykcyjnych norm oraz przejścia szeregu kontroli i ocen. Dopiero, gdy wszystkie organy kontrolne nie będą miały żadnych obaw co do bezpieczeństwa dla ludzi i środowiska, stacja bazowa może zostać uruchomiona, przy uwzględnieniu etapu kontroli środowiskowej, techniczno-projektowej i następczej instalacji radiokomunikacyjnych, radionawigacyjnych i radiolokacyjnych emitujących pola elektromagnetyczne. Te etapy kontroli opierają się na badaniu rzeczywistego oddziaływania stacji bazowej telefonii komórkowej, dla którego obowiązujące normy określa obecnie rozporządzenie Ministra Zdrowia. Rozporządzenie to, wyznacza bezwzględnie obowiązujący normatyw - dopuszczalne poziomy pól elektromagnetycznych i dopiero one mają charakter techniczny, w tym znaczeniu, że na etapie pozwolenia na budowę, organ administracji w oparciu o zgromadzoną dokumentację, w tym w szczególności projekt budowlany, dokonuje sprawdzenia, czy planowana inwestycja nie będzie emitowała pola elektromagnetycznego na poziomie przekraczającym obowiązujące normy. Dodać można, że wówczas bada się nie tylko poziom pól elektromagnetycznych anten, ale także wszystkie wszelako rozumiane nakładanie się tych pól, kumulację czy odbicia promieniowania (por. wyrok NSA z 11 października 2022 r., sygn. akt II OSK1464/21). Decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego nie jest decyzją uznaniową, lecz jej ustalenia są zależne od regulacji prawnych dotyczących projektowanego zamierzenia inwestycyjnego i obszaru, na którym takie zamierzenie ma być zlokalizowane. Decyzja ta stanowi w istocie prawnie określoną formę oceny dopuszczalności lokalizacji inwestycji w danym miejscu, w świetle powszechnie obowiązującego prawa. W skardze na powyższą decyzję Skarżący, wnosząc o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 138 § 1 pkt. 1 w zw. z art. 7, art. 8, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 80, art. 84 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r., Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775 - dalej: K.p.a.) poprzez utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji, mimo oczywistych uchybień w zakresie braku wyczerpującego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz braku wyczerpującego zgromadzenia i rozpatrzenia materiału dowodowego w części dotyczącej: - faktu, że analiza obszaru oddziaływania pól elektromagnetycznych planowanej inwestycji jest niezgodna z rzeczywistym stanem rzeczy, ponieważ wadliwie wskazuje, że w tym obszarze nie występują miejsca dostępne dla ludności, podczas gdy na działce nr ewid. [...] znajdującej się w bezpośrednim sąsiedztwie planowanej inwestycji, ustalano warunki zabudowy mieszkaniowej dla budynku mieszkalnego jednorodzinnego, budynku gospodarczego, hali oraz silosu; - tego, że teren objęty planowaną inwestycją znajduje się na obszarze NATURA 2000, co winno determinować konieczność przeanalizowania dokumentów planistycznych PZO - Plany Zadań Ochronnych lub Plany Ochrony, których stan należało zweryfikować z uwzględnieniem danych i zasobów Generalnej Dyrekcji Ochrony Środowiska. W treści skargi zarzucono również naruszenie art. 138 § 1 pkt. 1 w zw. z art. 9 i art. 10 K.p.a., poprzez utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji, podczas gdy organ odwoławczy nie dostrzegł oczywistych uchybień przeprowadzonego postępowania w zakresie zapewnienia stronie wymaganych gwarancji procesowych, poprzez zaniechanie powinności organu administracji poinformowania strony w sposób szczegółowy o tym, od jakich okoliczności zależy rozstrzygnięcie sprawy i jakie dowody powinny być przedstawione przez stronę, aby zostało wydane rozstrzygnięcie o treści żądanej przez stronę. Skarżący zarzucił naruszenie art. 138 § 1 pkt. 1 w zw. z art. 107 § 1 pkt. 6 i art. 107 § 3 K.p.a., poprzez wadliwe uzasadnienie zaskarżonej decyzji z której nie wynika jakie są dokładne parametry techniczne planowanej stacji bazowej telefonii komórkowej oraz dlaczego nie wzięto pod uwagę argumentów strony, co do ustalenia strefy oddziaływania inwestycji, w sposób wszechstronny z uwzględnieniem wiadomości specjalnych, jak również przy analizie dokumentów planistycznych PZO - Plany Zadań Ochronnych lub Plany Ochrony w związku z pozostawianiem [...] na terenie objętym obszarem Natura 2000. Skarżący zarzucił też naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy: a.) art. 50 ust. 1 u.p.z.p., w zw. z art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2023 r. poz. 344 dalej: u.g.n.) poprzez uznanie, że inwestycja polegająca na budowie stacji bazowej telefonii jest inwestycją celu publicznego, podczas gdy inwestycja ta nie realizuje celu publicznego (lokalnego lub ponadlokalnego) ale wyłącznie interes prywatny wnioskodawcy; b.) art. 6 ust. 3 i 4 dyrektywy RADY 92/43/EWG z dnia 21 maja 1992 r. w sprawie ochrony siedlisk przyrodniczych oraz dzikiej fauny i flory (Dyrektywy Siedliskowej) w zw. z art. 34 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 o ochronie przyrody r. (Dz. U. z 2023 r. poz. 1336 dalej: u.o.p.) poprzez ich niewłaściwe niezastosowanie przez Wójta i pominięcie przez niego oraz przez SKO problematyki zastosowania koniecznych wymogów nadrzędnego interesu publicznego z uwagi na pozostawanie [...] w obszarze Natura 2000, objętym szczególną ochroną; c.) art. 33 ust. 1 u.o.p. poprzez jego niewłaściwe niezastosowanie i zlekceważenie zakazu podejmowania działań mogących pogorszyć stan siedlisk przyrodniczych oraz siedlisk gatunków roślin i zwierząt, a także w znaczący sposób wpłynąć na gatunki, dla których ochrony został wyznaczony obszar Natura 2000; d.) art. 191 ust. 2 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (dawniej art. 174 pkt 2 Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską) w zw. z art. 6 ust. 1 i 2 P.o.ś., poprzez ich niezastosowanie i pominięcie tego, iż polityka Unii Europejskiej w dziedzinie środowiska stawia sobie za cel wysoki poziom ochrony z uwzględnieniem różnorodności sytuacji w różnych regionach, opiera się na zasadzie ostrożności oraz na zasadach działania zapobiegawczego, naprawiania szkody w pierwszym rzędzie u źródła. e.) art. 54 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p., poprzez nieuwzględnienie w treści decyzji typu i mocy anteny wraz z podaniem ich konkretnej charakterystyki, w tym wskaźnika emitowanych pól elektromagnetycznych, ich częstotliwości i równoważnej mocy promieniowanej izotropowo wyznaczonej dla pojedynczej anteny, a także sposobu skierowania anten; f.) art. 54 pkt ust. 1 pkt 3 u.p.z.p., poprzez nieuwzględnienie, iż decyzja organu I Instancji, doręczona Skarżącemu, nie zawierała załącznika graficznego obrazującego linie rozgraniczające teren inwestycji, wyznaczone na mapie w odpowiedniej skali. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie z przyczyn podanych w uzasadnieniu kwestionowanej zaskarżonej decyzji. Uczestniczka postępowania R. K. w piśmie procesowym z dnia 28 czerwca 2024 r. wniosła oddalenie skargi podkreślając, że zaskarżona decyzja została wydana w wyniku prawidłowo przeprowadzonego postępowania, zawiera wszelkie elementy prawem wymagane. Podkreśliła, że planowana inwestycja ma być zlokalizowana poza obszarem ochrony Natura 2000, wobec czego zarzuty skargi w kwestii naruszenia szeroko pojętych zasad ochrony środowiska uznać należy za bezzasadne. Na potwierdzenie przedłożyła zrzut z ekranu geoserwisu prowadzonego przez Generalną Dyrekcję Ochrony Środowiska z zaznaczonym obszarem ochrony Natura 2000 oraz miejscem lokalizacji przedmiotowej inwestycji. Za nieuzasadnione uczestniczka postępowania uznała kwestionowanie celu publicznego planowanej inwestycji, podkreślając że zapewnienie łączności jest niewątpliwie celem publicznym, a niechęć mieszkańców do planowanej inwestycji nie zmienia oceny w tej kwestii. Wskazała, że przy inwestycjach tego rodzaju nie obowiązuje zasada dobrego sąsiedztwa, nie ma konieczności wydawanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach ani szczegółowego przenoszenia do treści decyzji danych zawartych we wniosku inwestora dotyczących mocy poszczególnych anten. W kwestii ochrony przed promieniowaniem elektromagnetycznym, uczestniczka postępowania wskazała na obowiązujące przepisy ustawy – Prawo ochrony środowiska, które nakładają na inwestorów szereg obowiązków związanych z uruchomieniem planowanej inwestycji, co powoduje, że na etapie lokalizacji takiej inwestycji obowiązek badania potencjalnego oddziaływania elektromagnetycznego jest ograniczony do weryfikacji wniosku. Odnosząc się do podniesionej w skardze planowanej zabudowy działki Skarżącego podkreśliła, że działka ta nie graniczy nawet z terenem planowanej inwestycji, a nadto potencjalna jej zabudowa może być rozpatrywana tylko w kontekście stanu prawnego, który wynika bądź z planu miejscowego, bądź istniejącej w obrocie prawnym decyzji administracyjnej. W odpowiedzi na pismo uczestniczki postępowania Skarżący przedłożył decyzję z 27 września 2023 r. w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy zagrodowej na działce o nr ewid. [...] obręb [...], gm. [...]. Wniosek o dopuszczenie do udziału w przedmiotowym postępowaniu wniosło [...] z siedzibą w [...], powołując się na zakres statutowej działalności Stowarzyszenia. Popierając skargę, wskazało na możliwy negatywny wpływ planowanej inwestycji na zdrowie ludzi poprzez oddziaływanie silnego pola elektromagnetycznego i podkreśliło konieczność wykonania szczegółowych pomiarów poziomów pól elektromagnetycznych z uwzględnieniem zwłaszcza w przestrzeni mieszkalnych. Na rozprawie w dniu 20 listopada 2024r. pełnomocnik Skarżącego oraz przedstawiciel Stowarzyszenia uwypuklili, że z treści decyzji lokalizacyjnej nie wynika jakie są dokładne parametry techniczne planowanej stacji bazowej telefonii komórkowej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: skarga jest zasadna Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej, a wyłącznym jej kryterium jest legalność czyli zgodność z prawem, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2024r., poz. 1267). W ramach tej kontroli sąd bierze pod uwagę naruszenia prawa i przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze - w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu, stosownie do art.134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 935 dalej: P.p.s.a.). Z istoty kontroli wynika również, że zgodność z prawem zaskarżonej decyzji lub postanowienia podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania zaskarżonego aktu. Na mocy art.145 § 1 P.p.s.a. uwzględnienie skargi na decyzję następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (pkt 1 lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (pkt 1 lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 1 lit. c); a także w przypadku stwierdzenia przyczyn powodujących nieważność aktu lub wydanie go z naruszeniem prawa (pkt 2 i pkt 3). Zgodnie z art. 4 ust. 1 u.p.z.p. ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Stosownie do art. 4 ust. 2 u.p.z.p. w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, przy czym: 1) lokalizację inwestycji celu publicznego ustala się w drodze decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego; 2) sposób zagospodarowania terenu i warunki zabudowy dla innych inwestycji ustala się w drodze decyzji o warunkach zabudowy. Definicję inwestycji celu publicznego określa art. 2 pkt 5 u.p.z.p., stanowiąc, że należy przez nią rozumieć działania o znaczeniu lokalnym (gminnym) i ponadlokalnym (powiatowym, wojewódzkim i krajowym), a także krajowym (obejmującym również inwestycje międzynarodowe i ponadregionalne), oraz metropolitalnym (obejmującym obszar metropolitalny) bez względu na status podmiotu podejmującego te działania oraz źródła ich finansowania, stanowiące realizację celów, o których mowa w art. 6 u.g.n. W świetle przywołanych wyżej regulacji dla przypisania inwestycji cech "inwestycji celu publicznego" istotne są dwa elementy. Po pierwsze, inwestycja ma stanowić działanie o znaczeniu lokalnym (gminnym), ponadlokalnym (powiatowym, wojewódzkim i krajowym), krajowym (obejmującym również inwestycje międzynarodowe i ponadregionalne), albo metropolitalnym (obejmującym obszar metropolitalny). Po drugie, inwestycja musi realizować cel publiczny w rozumieniu art. 6 u.g.n. Przywołana norma stanowi, że o kwalifikacji inwestycji jako inwestycji celu publicznego nie może przesądzać ani status podmiotu podejmującego działanie, ani źródła ich finansowania. Zgodnie z art. 6 pkt 1 u.g.n. celem publicznym jest wydzielanie gruntów pod drogi publiczne, drogi rowerowe i drogi wodne, budowa, utrzymywanie oraz wykonywanie robót budowlanych tych dróg, obiektów i urządzeń transportu publicznego, a także łączności publicznej i sygnalizacji. Przez łączność publiczną art. 4 pkt 18 u.g.n. nakazuje rozumieć infrastrukturę telekomunikacyjną służącą zapewnieniu publicznie dostępnych usług telekomunikacyjnych w rozumieniu przepisów prawa telekomunikacyjnego. Znowu art. 2 pkt 8 ustawy z dnia 16 lipca 2004r. Prawo telekomunikacyjne stanowi, że infrastrukturą telekomunikacyjną są urządzenia telekomunikacyjne, oprócz telekomunikacyjnych urządzeń końcowych, oraz w szczególności linie, kanalizacje kablowe, słupy, wieże, maszty, kable, przewody oraz osprzęt, wykorzystywane do zapewnienia telekomunikacji. W ocenie Sądu w sprawie wykazano, że planowana inwestycja z zakresu łączności publicznej ma charakter inwestycji celu publicznego, a zarzuty skargi w tym zakresie nie zasługują na uwzględnienie. Odnosząc się do argumentów stron kwestionujących realizowanie celu publicznego przez przedmiotową inwestycję należy podkreślić, że sposób wykorzystania urządzeń telekomunikacyjnych, a ściślej społeczna popularność poszczególnych treści dostępnych dzięki usłudze telekomunikacyjnej, a także intensywność korzystania z poszczególnych usług telekomunikacyjnych, nie mają wpływu na ocenę przedmiotowej inwestycji, jako inwestycji celu publicznego. Inwestycja ta służyć ma zapewnieniu łączności, uznawanej bezspornie za cel publiczny. Fakt, że stacje bazowe służą do realizacji również innych celów z zakresu telekomunikacji, a także fakt, że lokalna społeczność sprzeciwia się realizacji przedmiotowej inwestycji, nie widząc w niej inwestycji na rzecz lokalnej społeczności, nie odbierają przedmiotowej inwestycji charakteru inwestycji celu publicznego. Celem inwestycji jest bowiem zapewnienie łączności. To, w jakim celu łączność ta zostanie wykorzystana przez przyszłych użytkowników urządzeń telekomunikacyjnych, pozostaje poza zakresem oceny w sprawie, tak samo jak to, że lokalna społeczność dostrzega możliwość realizacji przedmiotowej inwestycji w innej lokalizacji, aniżeli zaplanowana przez inwestora. Okoliczności te nie mają znaczenia w kontekście oceny planowanej inwestycji, jako inwestycji celu publicznego i nie były powodem uwzględnienia skargi w przedmiotowej sprawie. Sąd uwzględnił skargę, podzielając argumenty Skarżącego w kwestii zbyt lakonicznego określenia rodzaju planowanej inwestycji w decyzji organu I instancji, zaaprobowanej przez organ odwoławczy. Zgodnie z art. 53 ust. 3 u.p.z.p. właściwy organ w postępowaniu związanym z wydaniem decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dokonuje analizy: 1) warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych, 2) stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji. Analiza taka musi zostać poprzedzona precyzyjnym ustaleniem rodzaju i charakterystyki zamierzenia inwestycyjnego i jego konkretnych charakterystycznych parametrów. Zgodnie z art. 54 u.p.z.p. decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego określa: 1) rodzaj inwestycji; 2) warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych, a w szczególności w zakresie: a) warunków i wymagań ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, b) ochrony środowiska i zdrowia ludzi oraz dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej, c) obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji, d) wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich, e) ochrony obiektów budowlanych na terenach górniczych; 3) linie rozgraniczające teren inwestycji, wyznaczone na mapie w odpowiedniej skali, z zastrzeżeniem art. 52 ust. 2 pkt 1. Stosownie do art. 7 K.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Stosownie do art. 77 § 1 K.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Z kolei w myśl art. 107 § 3 K.p.a. uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Prawidłowo przeprowadzone postępowanie wyjaśniające, w toku którego organ ustala istotne dla sprawy okoliczności, warunkuje prawidłową subsumpcję stanu faktycznego pod normę prawa materialnego. Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, że wydana w sprawie decyzja lokalizacyjna nie spełnia tych wymogów. Sąd podzielił w tym zakresie ocenę prawną Naczelnego Sądu Administracyjnego zawartą w wyroku z 30 stycznia 2024r. II OSK 1122/21, co do tego że decyzja ustalająca lokalizację inwestycji celu publicznego w zakresie łączności publicznej, polegającej na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej, aby stanowić decyzję lokalizacyjną odpowiadającą wymogom art. 54 u.p.z.p., powinna zawierać konkretne wyszczególnienie parametrów inwestycji, w tym typu anten, z jakich składać ma się planowana wieża telekomunikacyjna, ich mocy oraz ilości. Tylko bowiem takie określenie zamierzenia inwestycyjnego stanowi o realizacji celu publicznego polegającego na budowie obiektu łączności publicznej i tym samym może być objęte decyzją lokalizacyjną. Wobec jednoznacznej treści art. 54 u.p.z.p. zobowiązującej organy administracyjne do wskazania określonych warunków (m in. w zakresie ochrony środowiska i zdrowia ludzi, co jest szczególnie podnoszone w sprawach dotyczących budowy stacji bazowych telefonii komórkowej), należy podkreślić, że warunki te nie mogą być opisane ogólnikowo, bez nawiązania do konkretnych parametrów technicznych, tym bardziej, że parametry techniczne przedsięwzięć determinują i uzasadniają warunki wymagania ochrony środowiska i zdrowia ludzi. Niewystarczające jest zatem sprawdzenie zupełności wniosku złożonego przez inwestora, wraz z dokumentacją załączoną do wniosku. Wniosek taki jest wiążący dla organu prowadzącego postępowanie w sprawie, jednakże nie jest elementem wydanej decyzji. Określenie parametrów anten we wniosku o wydanie decyzji nie jest wiążące dla organów administracji dokonujących kolejnych rozstrzygnięć w oparciu o decyzję lokalizacyjną - takie związanie nie wynika z żadnego przepisu prawa. Zgodnie z art. 55 u.p.z.p. organ wydający decyzję o pozwoleniu na budowę wiąże decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, a nie treść wniosku o wydanie takiej decyzji. Możliwość przeciwdziałania realizacji inwestycji - stacji bazowej telefonii komórkowej w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę jest zatem warunkowane wpisaniem parametrów anten stacji (ich liczby, charakterystyki, w tym emitowanych pól elektromagnetycznych, kierunku usytuowania tj. azymutu) - czego w decyzji organu I instancji zabrakło. Istotnym zagadnieniem prawnym powstającym w niniejszej sprawie rzutującym na ocenę legalności zaskarżonej decyzji jest ocena zmiany stanu prawnego w kwestii wyłączenia radiolinii, emitującej pola elektromagnetyczne z katalogu przedsięwzięć mogących zawsze znacząco lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko na mocy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 5 maja 2022 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2022 r. poz. 1071) w ten sposób, że w § 2 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2019 r. poz. 1839) uchylono pkt 7 (§ 1 pkt 1 lit. b rozporządzenia zmieniającego) oraz w § 3 ust. 1 rozporządzenia uchylono pkt 8 (§ 1 pkt 2 lit. b rozporządzenia zmieniającego). W konsekwencji, dla realizacji tego rodzaju przedsięwzięć nie ma aktualnie obowiązku uzyskania, przed wydaniem decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Zgodnie bowiem z art. 71 ust. 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2023 r. poz. 1094) uzyskanie tej decyzji jest wymagane dla planowanych przedsięwzięć mogących zawsze znacząco lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Wspomniany § 2 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia z 2019 r. przewidywał, że do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się instalacje radiokomunikacyjne, radionawigacyjne i radiolokacyjne, z wyłączeniem radiolinii, emitujące pola elektromagnetyczne o częstotliwościach od 0,03 MHz do 300 000 MHz, w których równoważna moc promieniowana izotropowo wyznaczona dla pojedynczej anteny wynosi nie mniej niż: a) 2000 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 100 m od środka elektrycznego w osi głównej wiązki promieniowania tej anteny, b) 5000 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 150 m od środka elektrycznego w osi głównej wiązki promieniowania tej anteny, c) 10 000 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 200 m od środka elektrycznego w osi głównej wiązki promieniowania tej anteny, d) 20 000 W - przy czym równoważną moc promieniowaną izotropowo wyznacza się dla pojedynczej anteny także w przypadku, gdy na terenie tego samego zakładu lub obiektu jest realizowana lub została zrealizowana inna instalacja radiokomunikacyjna, radionawigacyjna lub radiolokacyjna. Z powyższego przepisu można wysnuć wniosek, że parametry takie jak częstotliwość oraz moc promieniowana izotropowo wyznaczona dla pojedynczej anteny determinują oddziaływanie instalacji na środowisko. W ocenie Sądu brak wymogu legitymowania się przez inwestora decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach nie oznacza, że zlikwidowano obowiązek uwzględniania w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego wymogów ochrony środowiska i zdrowia ludzi. Jak wynika z przytoczonego art. 54 pkt 2 lit. b u.p.z.p. wymogi w tym zakresie, co do przedmiotowej decyzji pozostały, a tym samym pozostał obowiązek organu właściwego do wydania decyzji lokalizacyjnej zbadania sprawy w tym zakresie. Sytuacja prawna zmieniła się więc o tyle, że organ wydający decyzję w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego nie może oprzeć się w zakresie wymogów ochrony środowiska i zdrowia ludzi na decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, ale musi dokonać stosownych ustaleń. W konsekwencji, w stosunku do inwestycji stanowiących stacje bazowe telefonii komórkowej, organ nadal powinien ustalać wszystkie aspekty zamierzenia inwestycyjnego, które wiążą się z wpływem na środowisko i zdrowie ludzi, w szczególności, takie jak: ilość anten, ich moc, częstotliwość, umiejscowienie, ukierunkowanie każdej anteny, tj. jej azymut i kąt nachylenia (tilt). Organ powinien ustalić przy tym, czy oddziaływanie zamierzenia inwestycyjnego obejmie miejsca dostępne dla ludności, o których stanowi art. 124 ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (zob. wyrok WSA w Krakowie z dnia 8 września 2023 r., sygn. II SA/Kr 505/23) W przedmiotowej sprawie inwestor załączył do wniosku charakterystykę inwestycji zawierającą m.in. planowane anteny sektorowe, ich moc, rysunki obrazujące planowany obiekt oraz kopię mapy zasadniczej, na której przedstawiono granice terenu objętego wniosku, zasięg oddziaływania inwestycji, a nadto umiejscowienie instalacji. W aktach sprawy znajduje się analiza występowania obszaru pól elekromagnetycznych o poziomach gęstości mocy większych lub równych wartościom określonym w rozporządzeniu Ministra Zdrowia z dnia 17 grudnia 2019 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych. Organy dysponowały zatem materiałem dowodowym, który pozwalał na przeprowadzenie stosownych ocen w kontekście przepisów szczególnych i określenie parametrów inwestycji. Tymczasem w decyzji ustalającej lokalizację inwestycji celu publicznego, wbrew art. 54 pkt 1 u.p.z.p., pomimo określenia zamierzenia inwestycyjnego jako budowa stacji bazowej telefonii komórkowej nr [....] wraz z WLZ i kanalizacją kablową, która to inwestycja obejmować będzie: 1. wieżę telefonii komórkowej o przekroju 12,00 x 12,00 i wysokości 55,95 m n.p.t. ( wraz z instalacją odgromową); 2. anteny sektorowe 6 sztuk 3. anteny radiolinii 6 sztuk organ ograniczył się do podania ogólnego rodzaju zamierzenia, bez określenia szczegółowych parametrów tej konkretnej inwestycji. Takie określenie zakresu planowanej inwestycji nie jest wystarczająco precyzyjnym określeniem rodzaju inwestycji, stosownie do wymogów art. 54 ust 1 u.p.z.p. Treść wniosku inwestora zawierała znacznie więcej elementów, niż wydana decyzja, zaś treść wniosku nie jest przecież elementem rozstrzygnięcia. To rolą organu jest ustalenie - oczywiście na podstawie wniosku inwestora - zakresu inwestycji i precyzyjne określenie go w treści decyzji lokalizacyjnej, która jak słusznie wskazano, będzie wiązać organ na kolejnych etapach postępowania. Zauważyć także należy, że analiza warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, o której mowa w art. 53 ust. 3 u.p.z.p. została w przedmiotowej sprawie sporządzona dość pobieżnie. Nie zawiera ona danych dotyczących sposobu zagospodarowania terenu ani danych dotyczących terenów sąsiadujących, w szczególności informacji o tym, co znajduje się w okolicy, w jakiej odległości znajdują się miejsca dostępne dla ludności i jaki jest zasięg pól elektromagnetycznych w tych miejscach. W sposób ogólny i blankietowy dokonano analizy warunków i zasad zagospodarowania, nie odnosząc się do rodzaju inwestycji, jej cech i parametrów, ani nie precyzując jakie otoczenie planowanej inwestycji wzięto pod uwagę stwierdzając za inwestorem, że ponadnormatywne oddziaływanie elektromagnetyczne planowanej inwestycji nie wystąpi w miejscach dostępnych dla ludności. Tymczasem obowiązkiem organu, zgodnie z art. 53 ust. 3 u.p.z.p. było dokonuje analizy zarówno warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych, jak i stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji. W ocenie Sądu, szczegółowość ustaleń dokonywanych przez organy administracyjne, zwłaszcza w sprawach, w których interesy stron postępowania są rozbieżne, ma bezpośrednie przełożenie na poziom realizacji zasad postępowania administracyjnego ujętych w art. 8 i art. 11 K.p.a. tj. zasady przekonywania i zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa. Sama prawidłowość postępowania przeprowadzanego przez organ administracyjny, ani sama kontrola prawidłowości wniosku inwestora nie będzie przekonująca dla stron postępowania, jeśli w doręczonych im decyzjach administracyjnych nie zostanie uwypuklone, jakie okoliczności faktyczne organ ten wziął pod uwagę przy wydaniu decyzji. Dlatego wskazanie wszystkich istotnych z punktu odziaływania inwestycji parametrów jest wymagane także w świetle zasad ogólnych postępowania administracyjnego. Pozostałe zarzuty skargi Sąd uznał za bezzasadne. Dotyczy to zwłaszcza zarzutu naruszenia norm środowiskowych, w tym zasady przezorności wynikającej z art. 3 i art. 4 Dyrektywy Siedliskowej w odniesieniu do ochrony siedlisk na obszarach chronionych Natura 2000. W stanie faktycznym przedmiotowej sprawy niewątpliwym jest, że na terenie miejscowości [...] istnieją obszary chronione Natura 2000 – Dolina Dolnego Sanu. Działka, na której planowana jest przedmiotowa inwestycja leży jednak poza obszarem objętym ochroną. Rodzaj planowanej inwestycji – jak wyżej wskazano stacje bazowe telefonii komórkowej nie są inwestycjami zaliczanymi do przedsięwzięć znacząco oddziałujących na środowisko – nie uzasadnia twierdzenia, że inwestycja ta może zagrozić obszarom chronionym. Tym samym podniesione w skardze zarzuty dotyczące braku szczegółowego, specjalistycznego badania oddziaływania przedmiotowej inwestycji na środowisko nie są zasadne. W odniesieniu do zarzuconej w treści skargi kolizji planowanej inwestycji z istniejącymi planami rozbudowy pobliskiego lotniska, należy wskazać na dokonane w tej kwestii uzgodnienia z Urzędem Lotnictwa Cywilnego, a także uwypuklone w treści decyzji organu I instancji wymagane zgłoszenie budowy obiektu do Szefostwa Służby Ruchu Lotniczego RP – Wydziału Lotniskowego. Warunki wydania decyzji lokalizacyjnej zostały zatem spełnione. Reasumując, należy stwierdzić, że choć rozwijanie urządzeń łączności publicznej, z której obywatele powszechnie korzystają, jest zgodne z szeroko pojęty interesem społecznym to jednak, mając na uwadze wpływ tych inwestycji na ład przestrzenny, środowisko, zdrowie ludzi, ochronę zabytków, organy powinny dołożyć wszelkich starań, aby zweryfikować, czy dopuszczana inwestycja celu publicznego nie narusza przepisów szczególnych, do czego niezbędne jest określenie istotnych parametrów takiej inwestycji warunkujących jej wpływ na środowisko, takich jak ilość anten, ich moc, częstotliwość, umiejscowienie, ukierunkowanie każdej anteny, tj. jej azymut i nachylenia (tilt). Tak jak parametrami charakterystycznymi inwestycji kubaturowych określanych w decyzjach o warunkach zabudowy jest linia zabudowy, wysokość, szerokość elewacji frontowej czy wskaźnik powierzchni zabudowy, tak w/w parametry techniczne są istotnymi parametrami inwestycji celu publicznego w postaci stacji bazowej telefonii komórkowej. Podkreślenia wymaga, że w decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego bada się nie tylko uwarunkowania planistyczne, zatem czy z punktu widzenia ładu przestrzennego taka inwestycja może powstać, skoro ustawodawca wyraźnie w art. 53 ust. 3 u.p.z.p. nakazuje badać m.in. warunki i zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikające z przepisów odrębnych oraz w art. 54 u.p.z.p. nakazuje w treści decyzji lokalizacyjnej określić warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych, a w szczególności w zakresie: warunków i wymagań ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, ochrony środowiska i zdrowia ludzi oraz dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej, obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji, wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich, ochrony obiektów budowlanych na terenach górniczych. Wymagają tego także zasada zaufania do władzy publicznej (art. 8 K.p.a), zasada informowania stron o istotnych okolicznościach faktycznych i prawnych determinujących rozstrzygnięcie (art. 9 K.p.a.) oraz zasada przekonywania, o której mowa w art. 11 k.p.a. W związku z powyższym Sąd uznał, że w przedmiotowej sprawie doszło do istotnego uchybienia normom wynikającym z art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 K.p.a. w zw. z art. 53 ust. 3 u.p.z.p., a nadto art. 54 pkt 1 i pkt 2 lit. b i d u.p.z.p., w stopniu uzasadniającym uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. W ponownie prowadzonym postępowaniu obowiązkiem organu będzie przeanalizowanie wniosku inwestora pod katem oddziaływania planowanej inwestycji na tereny dostępne dla ludności tj. uzupełnienie analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu o dane świadczące o sposobie zagospodarowania nieruchomości sąsiadujących oraz ustalenie istotnych elementów i cech zamierzenia inwestycyjnego oraz przeanalizowanie. Dokonana przez organ analiza winna znaleźć odzwierciedlenie w treści wydanej decyzji. W postępowaniu tym organ powinien kierować się w szczególności zasadą wyrażoną w art. 7 k.p.a., który stanowi, że w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Organ powinien zatem podjąć wszelkie starania, by okoliczności sprawy zostały wnikliwie i wszechstronnie wyjaśnione, a następnie rzetelnie przedstawione w uzasadnieniu decyzji, sporządzonym według wytycznych art. 107 § 3 K.p.a. Jednocześnie zwrócić należy uwagę, że w przypadku ustalenia, że zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi, organ nie będzie mógł odmówić ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, o czym stanowi art. 56 zd. 1 u.p.z.p. Mając powyższe na względzie Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c. P.p.s.a. orzekł jak sentencji wyroku. O kosztach postępowania Sąd orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 §2 P.p.s.a. Zasądzone do zwrotu koszty postępowania sądowego obejmują wynagrodzenie pełnomocnika wynikające z §14 ust.1 pkt 1 lit c Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U.2023 poz. 1964) w kwocie 480 zł. oraz uiszczony wpis od skargi w kwocie 500 zł. W aktach sprawy nie ma dowodów na poniesienie przez Skarżącego innych kosztów postępowania.