II SA/Rz 750/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Ewa Partyka Sędziowie WSA Zbigniew Czarnik WSA Joanna Zdrzałka /spr./ Protokolant Sylwia Pacześniak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 3 listopada 2011 r. sprawy ze skargi E. W. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2011 r., nr [...] w przedmiocie zamurowania otworów okiennych -skargę oddala- II SA/Rz 750/11 UZASADNIENIE Przedmiotem skargi E.W. w niniejszej sprawie jest decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia 15 czerwca 2011 r., nr [..], utrzymująca w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [..] z dnia 23 lutego 2011 r., nr [...] o umorzeniu postępowania w sprawie otworów okiennych w ścianie szczytowej budynku mieszkalnego zlokalizowanego na działce nr ewid. [x] w W. od strony działki nr [y]. W podstawie prawnej wskazano art. 138 § 1 pkt 1 oraz art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej k.p.a. Z uzasadnienia decyzji i akt administracyjnych sprawy wynika, że E.W. poinformował organy nadzoru budowlanego o wybudowaniu przez sąsiada M.G. gnojownika w granicy z jego działką, a także o umieszczeniu okien w ścianie szczytowej budynków mieszkalnego i gospodarczego, znajdujących się w odległości 0 – 2,5 m od granicy . W dniu 15.06.2010 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [..] wszczął postępowanie administracyjne w sprawie otworów okiennych w ścianie szczytowej budynku mieszkalnego na działce nr [x] w W. W jego toku ustalił, że przedmiotowy budynek (obecnie stanowiący własność M.G.) został wybudowany ok. 1946 r. (dokumenty budowy nie zachowały się), nadbudowany na podstawie pozwolenia na budowę z dnia 26.04.1994 r. W jego ścianie szczytowej znajdują się 2 okna – jedno o wymiarach 0,80 x 1,30 m na poddaszu oraz jedno o wym. 0,60 x 0,70 m na parterze. Okna istniały od początku, a ponadto zostały zatwierdzone pozwoleniem na nadbudowę budynku mieszkalnego. W trakcie oględzin organ nie stwierdził istnienia graniczników geodezyjnych mogących wyznaczyć granicę między działkami nr [y] i [x]. Decyzją z dnia 23 lutego 2011 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [..] umorzył postępowanie w oparciu o art. 105 § 1 k.p.a., uznając, iż w świetle zebranych dowodów dalsze jego prowadzenie jest bezprzedmiotowe. Odwołanie od tej decyzji złożył E. W., kwestionując brak możliwości ustalenia granicy między działkami nr [y] i [x], w sytuacji kiedy istnieje stare ogrodzenie na cokole betonowym, wykonane przez ojca M.G. Bezspornie okna znajdują się w odległości od 1,10 m do 2,50 m od ogrodzenia i nie jest prawdą, że przy wykonywanej nadbudowie domu okno już było, skoro znajduje się w nadbudowanej części. Odwołanie zostało również złożone przez pełnomocnika E.W. – radcę prawnego E.O., który kwestionuje umorzenie postępowania. Pozwolenie na nadbudowę nie może "sankcjonować" otworów jako "istniejące", bowiem istniał tylko jeden otwór –wentylacyjny na parterze, powiększony do wymiaru okna, natomiast okno na poddaszu – w części nadbudowanej – przewidziano dopiero w dokumentacji związanej z pozwoleniem na nadbudowę. Po rozpoznaniu tych odwołań, .[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] wymienioną na wstępie decyzją z dnia 15 czerwca 2011 r., utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy stwierdził, że stanowisko Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] co do umorzenia postępowania jest zasadne i należy pozostawić decyzję w obrocie prawnym, mimo, iż częściowo słuszne są uwagi pełnomocnika odwołującego dotyczące przejrzystości uzasadnienia faktycznego. Zgromadzony materiał dowodowy w ocenie organu jednoznacznie wskazuje, że kwestionowane otwory okienne są legalne i nie było podstaw do kontynuowania postępowania. Dokumentem potwierdzającym legalność otworów okiennych w ścianie szczytowej budynki mieszkalnego na działce nr [x] w W. jest decyzja Wójta Gminy I. z dnia 26 kwietnia 1994 r. udzielająca pozwolenia na nadbudowę budynku mieszkalnego oraz budowę garażu, wraz z załączonym do niej projektem budowlanym. W rysunku, będącym częścią tego projektu przewidziane są okna okienne – na parterze o wym. 63 x 110 cm i na poddaszu o wym. 90 x 135 cm. Ostateczna decyzja administracyjna stwarza po stronie podmiotu prawo do korzystania z jej skutków, a kwestionowanie przyznanych na tej podstawie praw godzi w konstytucyjną zasadę ochrony praw nabytych. Niezależnie od tego, obowiązujące w dacie wydanego pozwolenia na budowę – rozporządzenie Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. – przewidywało możliwość zmniejszenia odległości od granicy działki, jeśli odległość miedzy budynkami wynosi co najmniej 8 m, co w rozpatrywanej sprawie jest zachowane. Ponadto aspekt faktycznego przebiegu granicy nie ma znaczenia, bowiem ustalił ten przebieg w oparciu o kopię mapy zasadniczej obrazującej usytuowanie obiektów i granicy. Ustosunkowując się do zarzutów odwołania, organ odwoławczy stwierdził również, że usytuowanie północno-zachodniego narożnika budynku w odległości 4 m od granicy, uwidocznione na planie zagospodarowania działki, jest zbieżne ze stanem ujawnionym na mapie zasadniczej. Z decyzją tą nie zgodził się E.W., składając na nią skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie. Skarżący zarzuca, że organ myli stany faktyczne z dwóch postępowań administracyjnych. Przyjmując, że okna były od samego początku, czyli od 1946 r. organy nie wskazują na jakiej podstawie stwierdzają ich legalność, skoro brak jest dokumentacji z tego okresu dotyczącej budynku. Skarżący uważa, że kwestia okien w budynku mieszkalnym powinna być rozpatrywana w oparciu o przepisy obowiązujące w dacie jego budowy – czyli 1946 r.. Tymczasem organ II instancji przyjmując legalność okien powołuje się na decyzję udzielającą pozwolenia na nadbudowę. Ponadto z uzasadnień rozstrzygnięć organów nie wiadomo czy tą decyzją zalegalizowano już istniejące okna czy wykonano nowe na podstawie projektu. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.) wojewódzki sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji, obejmującą badanie zaskarżonych aktów pod względem ich zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) – zwanej dalej w skrócie P.p.s.a., stanowiący, że Sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Uwzględnienie skargi następuje jedynie wówczas, gdy zaskarżony akt narusza prawo w sposób określony w ostatnio cytowanej ustawie. W przypadku zaskarżenia decyzji Sąd zobowiązany jest zgodnie z art. 145 § 1 P.p.s.a. do jej uchylenia - jeśli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania, inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy – lub do stwierdzenia nieważności takiej decyzji, jeśli zachodzą przesłanki przewidziane w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. Dokonując takiej kontroli w niniejszej sprawie Sąd wskazanych wyżej wad i uchybień nie stwierdził, co przesądziło o oddaleniu skargi. Jej przedmiotem jest decyzja umarzająca postępowanie w sprawie legalności otworów okiennych w ścianie szczytowej budynku mieszkalnego zlokalizowanego na działce nr [x] w W., od strony działki nr [y]. Przed wydaniem decyzji zebrano w sprawie kompletny materiał dowodowy, zaś w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wykazano, z jakich powodów uznano postępowanie nadzorcze za bezprzedmiotowe. Postępowanie to prowadzone było przez organy nadzoru budowlanego z urzędu, w oparciu o art. 50 i 51 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (dz. U. z 2010 r., Nr 243, poz. 1623, ze zm.), które to przepisy uprawniają organ do wydania określonego rodzaju nakazu lub nałożenia obowiązków w przypadkach innych niż przewidziane w art. 48 ust. 1 i 49 b ust. 1 (obiekt wybudowany bez wymaganego pozwolenia na budowę lub zgłoszenia), gdy roboty budowlane prowadzone są: 1) bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia lub 2) w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska, lub 3) na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 30 ust. 1, lub 4) w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź w przepisach. Sąd podziela stanowisko organu, że otwory okienne w budynku mieszkalnym na działce nr [x] przewidziane zostały w decyzji Wójta Gminy I. z dnia 26 kwietnia 1994 r., nr [..] o pozwoleniu na nadbudowę ww. budynku, wydanej na rzecz M.G. Integralną częścią tej decyzji jest projekt budowlany zawierający opis techniczny oraz część graficzną. W opisie projektu wskazano, że jego przedmiotem jest nadbudowa istniejącego budynku mająca na celu uzyskanie możliwości adaptacji strychu na cele mieszkalne. Dalej wskazano, że "w części parteru budynku nie dokonano żadnych zmian" oraz że "od strony północnej zachowano okno, które było w budynku przed nadbudową". Opisowi temu odpowiada część graficzna, w której na rysunku przedstawiającym rzut parteru wykazano okno o wymiarach 63x110 cm. Rzut poddasza obejmujący część projektowaną wykazuje okno o wymiarach 90x135 cm w tej części. Słusznie więc przyjął organ, że w projekcie będącym częścią decyzji z 26.04.1994 r. wskazano 2 okna – jedno istniejące przed nadbudową – na parterze i drugie – w nadbudowanej części – na poddaszu. Zapisy te i rysunki odpowiadają oknom istniejącym faktycznie, a stwierdzonym w toku oględzin. W tej sytuacji organ prawidłowo przyjął, że w.w. decyzja określa zakres nabytych uprawnień. W powołanym przez organ wyroku z dnia 11 lipca 2007 r. , II SA/Rz 1019/06 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie stwierdził, że ostateczne pozwolenie na budowę stwarza po stronie podmiotu, któremu go udzielono, uprawnienie do wykonywania robót budowlanych. Ostateczna decyzja w postępowaniu administracyjnym korzysta z domniemania legalności, które może być obalone drogą postępowań nadzwyczajnych, przewidzianych przepisami k.p.a. (stwierdzenie nieważności, wznowienie postępowania). Odnosząc się do podnoszonych w skardze wątpliwości czy okno wykonane niewątpliwie wcześniej i wykazane w decyzji o nadbudowie (okno na parterze budynku mieszkalnego) może zostać tą decyzją "zalegalizowane", należy udzielić odpowiedzi twierdzącej, zwłaszcza, że obowiązujące w dacie tej decyzji przepisy techniczne - rozporządzenie Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki (Dz. U. Nr 17, poz. 62, ze zm.) - przewidywały możliwość zmniejszenia poniżej 4 m odległości ściany z oknami od granicy działki. Legalność również tego okna mogłaby zostać zakwestionowana w wyniku wzruszenia decyzji z dnia 26 kwietnia 1994 r. o pozwoleniu na nadbudowę. Tymczasem decyzja ta stała się ostateczna i prawomocna, wskutek niewniesienia od niej odwołania i do tej pory nie została też zakwestionowana w żadnym z trybów nadzwyczajnych. Jednocześnie przyznać należy rację organowi II instancji, że kwestia sporu co do przebiegu granicy pomiędzy działkami nr [x] i [y] oraz oznaczenie tej granicy w terenie nie miała znaczenia w przedmiotowej sprawie, jako że organy przyjęły przebieg tej granicy w oparciu o kopię mapy zasadniczej, którą dysponowały. Reasumując stwierdzić należy, że w sytuacji, kiedy ustalono, że otwory okienne przewidziane zostały w niewadliwym pozwoleniu i wykonane bez naruszeń określonych w art. 50 ustawy Prawo budowlane, brak było podstaw do wydania jednego z nakazów określonych w art. 51 tej ustawy, w tym także nakazu obejmującego rozbiórkę czy likwidację okien, bowiem tego rodzaju nakaz godziłby w zasadę ochrony praw nabytych wywodzącą się z klauzuli demokratycznego państwa prawnego, zapisanej w art. 2 Konstytucji RP (por. powoływany wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 11.07.2007 r., II SA/Rz 1019/06). Z wszystkich tych przyczyn Sąd, w oparciu o art. 151 P.p.s.a. oddalił skargę.