II SA/Rz 750/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Paweł Zaborniak Sędziowie WSA Maciej Kobak /spr./ WSA Marcin Kamiński Protokolant specjalista Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 października 2018 r. sprawy ze skargi Gminy [...] na decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie w [...] z dnia [...] kwietnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie opłaty stałej za odprowadzanie wód opadowo - roztopowych do potoku P. I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Dyrektora Zarządu Zlewni Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie w [...] na rzecz strony skarżącej Gminy [...] kwotę 190 zł /słownie: sto dziewięćdziesiąt złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skargi Gminy [...] (skarżąca) jest decyzja Dyrektora Zarządu Zlewni Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie w [...] (organ) z dnia [...] kwietnia 2018 r. znak: [...], określająca dla skarżącej za okres od 1 stycznia 2018 r. do 31 grudnia 2018 r. opłatę stałą w wysokości 20 zł za odprowadzenie wód opadowo-roztopowych do potoku P. Kwestionowana decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym. Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie Zarząd Zlewni w [...] w informacji rocznej ustalającej wysokość opłaty stałej za usługi wodne Nr [...], [...], [...] z dnia [...] marca 2018 r. znak: [...] ustalił dla skarżącej za okres od 1 stycznia 2018 r. do 31 grudnia 2018 r. opłatę stałą w wysokości 20 zł za odprowadzenie wód opadowo-roztopowych do potoku P. W informacji rocznej wyjaśniono, że opłata stała została obliczona zgodnie z art. 271 ust. 4 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (u.p.w.) oraz § 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne. W szczególności opłata została obliczona jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, wynoszącej 2,50 zł na dobę za 1m3/s, czasu wyrażonego w dniach, wynoszącego 365 dni i maksymalnej ilości ścieków wprowadzonych do wód lub do ziemi określonych w pozwoleniu wodnoprawnym znak [...] w ilości 77,07 m3/h i wynoszących po przeliczeniu 0,021408333 m3/s. Skarżąca wniosła reklamację od powyższej informacji rocznej, w której wyjaśniła, że opłata stała została obliczona w oparciu o podaną w pozwoleniu wodnoprawnym wielkość przepływu Qmaxh = 77,07 m3/h, maksymalnego przepływu w ciągu godziny, a nie na podstawie określonego również w pozwoleniu wodnoprawnym maksymalnego przepływu rocznego Qmaxrocz = 3079,54 m3/rok. Skarżąca podniosła również, że skoro ustawodawca nie sprecyzował w ustawie, które przepływy podane w pozwoleniu wodnoprawnym należy brać pod uwagę przy przeliczaniu i ustalaniu wysokości opłaty rocznej, to nie sposób zgodzić się z przyjętą metodą, która zawyża wysokość opłat i jest niekorzystna dla odprowadzającego wody opadowe. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2018 r. znak: [...], organ określił dla skarżącej za okres od 1 stycznia 2018 r. do 31 grudnia 2018 r. opłatę stałą w wysokości 20 zł za odprowadzenie wód opadowo-roztopowych do potoku P. Jako podstawę prawną decyzji organ wskazał art. 273 ust. 6 w zw. z art. 271 ust. 4, art. 14 ust. 2 i 6 pkt 2 u.p.w. oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm., dalej w skrócie: "k.p.a.") Organ określił, że opłatę należy uiścić w kwartalnych ratach po 5 zł płatnych: 1) za I kwartał - w terminie do 30 kwietnia 2018 r.; 2) za II kwartał - w terminie do 31 lipca 2018 r.; 3) za III kwartał - w terminie do 31 października 2018 r.; 4) za IV kwartał - w terminie do 31 stycznia 2019 r. W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił, że zgodnie z art. 271 ust. 4 u.p.w., wysokość opłaty stałej za odprowadzenie wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo system kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast, ustala się jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, czasu wyrażonego w dniach i maksymalnej ilości wód wyrażonej w m3/s, odprowadzanej do wód. Dalej organ wyjaśnił, że skarżąca korzysta z usługi wodnej na podstawie pozwolenia wodnoprawnego [...] na odprowadzenie wód opadowo roztopowych w ilości 77,07 m3/h i wynoszących po przeliczeniu 0,021408333 m3/s, co oznacza, że zgodnie z art. 298 pkt 1 u.p.w. jest obowiązana ponosić opłatę za wodę. Określenia wysokości opłaty organ dokonał w oparciu o art. 271 ust. 4 u.p.w. oraz § 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie na powyższą decyzję, skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, tj. art. 6, art. 7 , art. 11 i art. 107 § 3 k.p.a, a w razie nieuwzględnienia naruszenia powyższych przepisów, również naruszenie art. 271 ust. 4 u.p.w., które miało wpływ na wynik sprawy. W związku z powyższym wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi skarżąca przytoczyła treść przepisów stanowiących materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji, tj. art. 271 ust. 4 pkt 1 u.p.w. oraz § 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne. Następnie wskazała, że kolejnym czynnikiem od którego zależy wysokość opłaty, jest maksymalna ilość wód, wyrażona w m3/s, odprowadzanych do wód, która powinna wynikać z treści pozwolenia wodnoprawnego. Skarżąca w tym miejscu zaznaczyła, że pozwolenie wodnoprawne wydane przez Starostę [...] z dnia [...] lutego 2014 r. znak: [...] nie zawiera tych danych. W pozwoleniu tym zostały natomiast określone następujące dane: 1) Qmax.h= 77,07 m3/h; 2) Qmax.rocz= 3079,54 m3/rok; 3) Qśr.d= 17,09 m3/d. Skarżąca wskazała, że Qmaxh, Qmaxrocz. i Qśr.d są to różne wielkości i wyliczane w inny sposób. Tymczasem organ określając opłatę stałą przyjął do jej ustalenia maksymalną godzinową ilość wód opadowych Qmax.h = 77,07 m3/h , którą przeliczył na jednostkę m3/s, co dało wynik 0,021408333 m3/s. Skarżąca podniosła, że nie jest wiadomym, na jakiej podstawie organ przyjął Qmaxh do określenia opłaty stałej i dokonał przeliczenia maksymalnej godzinowej ilości wód opadowych liczonej w m3/h na m3/s, skoro przepływ maksymalny godzinowy określa maksymalną godzinową ilość wód opadowych [m3/h] dla opadu o prawdopodobieństwie pojawienia się raz na rok. W ocenie skarżącej, organ dowolnie przyjął Qmax.h do wyliczenia opłaty, prawdopodobnie dlatego, że wyliczona opłata w oparciu o te dane będzie najwyższa i najkorzystniejsza dla organu, będącego beneficjentem wpływów z tytułu opłat za usługi wodne. Skarżąca podniosła, że wolą ustawodawcy jest ponoszenie przez podmioty opłaty za rzeczywistą ilość odprowadzanych wód, co znajduje odzwierciedlenie w przepisach ustawy. Jej zdaniem, najbardziej wiarygodną wielkością co do rzeczywistej ilości wód odprowadzanych jest wielkość Qmaxrocz. Dalej skarżąca zarzuciła, że w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ nie odniósł się do zarzutów co do przyjęcia do ustalenia opłaty, maksymalnej godzinowej ilości wód opadowych liczonej w m3/h, a nie maksymalnego przepływu rocznego, czym naruszył zasadę przekonywania, określoną w art. 11 k.p.a., a także art. 107 § 3 k.p.a. Niezależnie od powyższego skarżąca zarzuciła, że organ wydając decyzję naruszył zasadę praworządności określoną w art. 6 i 7 k.p.a. Przepisy u.p.w. narzuciły określenie opłaty stałej za usługi wodne w oparciu o dane zawarte w pozwoleniach wodnoprawnych. Tymczasem pozwolenie wodnoprawne z dnia [...] lutego 2014 r. znak: [...] nie zawiera danych w postaci maksymalnej ilość wód, wyrażonej w m3/s, odprowadzanych do wód, określonych w art. 403 ust. 2 pkt 2 u.p.w. Określono w nim natomiast wyrażoną w m3 wielkość zrzutu opadów: 1) maksymalnych godzinowych; 2) średnich dobowych; 3) maksymalnego rocznego - wymaganych przez art. 132 ust. 5 nieobowiązującej już ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne. Jednocześnie ustawodawca nie uregulował w przepisach przejściowych u.p.w., którą wielkość przepływu podaną w pozwoleniu wodnoprawnym wydanym przed wejściem w życie tej ustawy, należy przyjąć do obliczenia opłaty rocznej określanej na podstawie nowej ustawy Prawo wodne. Brak jest także uregulowań dotyczących przeliczania określonych danych z pozwoleń wodnoprawnych wydanych przed wejściem w życie tej ustawy, na potrzeby określania wysokości opłaty stałej, wynikającej z tej ustawy. Skarżąca wskazała, że po przeliczeniu wielkości określonych w pozwoleniu wodnoprawnym na jednostkę m3/s okazuje się, że nie są one jednakowe i przeliczone wielkości znacznie się różnią. Pomimo tego organ określając opłatę, nie mając ku temu podstaw prawnych, wybrał w sposób dowolny takie dane aby po przeliczeniu opłata była najwyższa. Powyższe argumenty są zdaniem skarżącej uzasadnieniem także do zarzutu naruszenia przez organ art. 271 ust. 4 pkt 1 u.p.w. Z ostrożności skarżąca podniosła ponadto, iż na dzień dzisiejszy organ nie może określić opłaty stałej, ponieważ w pozwoleniu wodnoprawnym brak jest danych wymaganych przez u.p.w. Określenie opłaty stałej, nie w oparciu o dane wynikające z pozwolenia wodnoprawnego, ale przeliczenie danych, wynikających z pozwolenia aby uzyskać takie dane, o których stanowi ww. przepis, nie znajduje w ocenie skarżącej podstawy prawnej. W odpowiedzi na skargę, organ podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. W ocenie Sądu, zaskarżona decyzja podlega uchyleniu, gdyż organ naruszył art. 7a § 1 i § 2 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 11 k.p.a. i w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak rozważań prawnych w zakresie wyjaśnienia podstawy prawnej decyzji i prawidłowego uzasadnienia rozstrzygnięcia w tym przedmiocie, a naruszenie to w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie organ wskazał, że to z art. 271 ust. 4 pkt 1 P.w. wynika, że wysokość opłaty stałej za odprowadzanie wód opadowych i roztopowych do wód ustala się jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, czasu wyrażonego w dniach i określonej w pozwoleniu wodnoprawnym albo w pozwoleniu zintegrowanym maksymalnej ilości wód wyrażonej w m3/s, odprowadzanych do wód. Kierując się więc powyższą regulacją organ stanął na stanowisku, że skoro w pozwoleniu wodnoprawnym z dnia [...] lutego 2014 roku maksymalny zrzut godzinowy określono na 77,07 m3/h, to ta wartość – po przeliczeniu na m3/s - winna być przyjęta do obliczeń, gdyż to ona po przeliczeniu wyraża maksymalną ilość odprowadzanych wód opadowych i roztopowych, o której mowa w art. 271 ust. 4 pkt 1 P.w. W ocenie Sądu przedstawiona w zaskarżonej decyzji argumentacja jest niewystarczająca do uznania, że uzasadnienie rozstrzygnięcia odpowiada wymogom przewidzianym w art. 107 § 3 k.p.a. Zauważenia bowiem wymaga, że wprawdzie w sprawie niniejszej pozwolenie wodnoprawne z 2014 r. zawiera trzy parametry określające dopuszczalne wartości odprowadzanych wód w różnych jednostkach czasu, t.j. Qmax.h - m3/h, Qmax.rocz. - m3/rok i Qśr.d. m3/d. Problem sprowadza się do tego, który parametr ze wskazanych w pozwoleniu wodnoprawnym należy przyjąć do wyliczeń. Organ, jak już wskazano, przyjął parametr m3/h wyrażonego w m3/s, zaś skarżący stoi na stanowisku, że winien być przyjęty parametr m3/rok wyrażony w m3/s, który jest niewątpliwie parametrem niższym. Zdaniem Sądu orzekającego w składzie niniejszym, kwestia ta wymaga wyjaśnienia, ale winien to zrobić organ, a nie sąd. Pamiętać bowiem trzeba, że orzeczenia sądów administracyjnych mają charakter kasacyjny. Stąd sąd nie może dokonywać ustaleń, które mogłyby służyć merytorycznemu załatwieniu sprawy rozstrzygniętej zaskarżonym aktem. Inaczej mówiąc - nie może w tym zakresie wyręczać organu administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 20 lutego 2013 r., sygn. akt II GSK 150/11). Organ winien zatem rozważyć przede wszystkim, że ustawa Prawo wodne z 2017 r. w art. 271 ust. 4 pkt 1, wskazując parametr "maksymalnej ilości wód, wyrażonej w m3/s, odprowadzanych do wód" nawiązuje do tego parametru wyrażonego w pozwoleniu wodnoprawnym. Z art. 403 ust. 2 pkt 2 P.w. wynika zaś, że w pozwoleniu wodnoprawnym ustala się w szczególności ilość wód opadowych lub roztopowych, odprowadzanych do wód lub do ziemi, w tym maksymalną ilość m3 na sekundę i średnią ilość m3 na rok. Ze wskazanego ostatnio przepisu wynika, że nie ma wątpliwości, który z dwóch parametrów z pozwolenia wodnoprawnego winien być wzięty na potrzeby wyliczenia opłaty stałej, o której mowa w art. 271 ust. 4 pkt 1 P.w., gdyż tylko jeden z nich dotyczy maksymalnej ilości odprowadzanej wody (drugi parametr dotyczy ilości średniej). Problem jest jednak w tym, że dotyczy to pozwoleń wodnoprawnych uzyskanych pod rządami ustawy Prawo wodne z 2017 r. W sprawie niniejszej mamy do czynienia z pozwoleniem wodnoprawnym wydanym pod rządami ustawy Prawo wodne z 2001 r., w którym są dwa parametry maksymalnej ilości odprowadzanej wody: godzinowy i roczny (trzeci, dobowy jest średni). Każdy z nich może być więc po przeliczeniu sprowadzony do wartości wyrażonej w m3/s. Rzeczą organu pozostaje więc wyjaśnienie, w oparciu o przepisy obu ustaw, w jaki sposób przepisy nowej ustawy w zakresie opłat stałych dotyczących odprowadzania wód opadowych i roztopowych do wód, należy stosować do pozwoleń wodnoprawnych uzyskanych pod rządami ustawy starej. Organ winien się przy tym kierować interpretacją wszystkich przepisów obu ustaw, a nie tylko wykładnią art. 271 ust. 4 pkt 1 nowej ustawy Prawo wodne. Pamiętać także powinien, że pod rządami starej ustawy nie było przedmiotowych opłat stałych, a zatem wysokość parametrów maksymalnych określanych w pozwoleniu wodnoprawnym była zapewne ustalana bez odniesienia do konieczności ponoszenia takich opłat i stąd mogła być w jakiś sposób zawyżana. Oprócz dokonanej wykładni literalnej przedmiotowego przepisu, organ winien więc zastosować także jego wykładnię funkcjonalną, systemową i celowościową. Zacząć powinien już od analizy uzasadnienia projektu nowej ustawy Prawo wodne, w którym wskazano dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady, realizację których ma zapewnić uchwalenie nowej ustawy (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 10 września 2018 r., sygn. akt II SA/Gd 298/18). Rozważyć winien także, jaki jest cel ustawy (art. 1 P.w.), jakie są instrumenty ekonomiczne służące gospodarowaniu wodami stanowią (art. 267 P.w.), za co są opłaty stałe i opłaty zmienne (art. 270 pkt 11 P.w.), jak wreszcie ustala się wysokość opłat stałych (art. 271 ust. 4 pkt 1 P.w.). Dodatkowo na uwadze winien mieć okoliczność, jakie znaczenie dla omawianego zagadnienia ma kwestia podobnego uregulowania opłat stałych w przypadku pobieranej wody (art. 403 ust. 2 pkt 1 P.w.) i jednocześnie odmiennego zakresu uregulowania wysokości górnych jednostkowych stawek opłat za pobór wód w formie opłaty stałej do dnia 31 grudnia 2019 r. (art. 561 pkt 1 i 2 P.w.) oraz możliwości występowania w tym czasie o dokonanie zmiany pozwoleń wodnoprawnych na pobór wód powierzchniowych lub wód podziemnych lub pozwoleń zintegrowanych w zakresie poboru wód powierzchniowych lub wód podziemnych, ustalając w tych pozwoleniach rzeczywiste maksymalne ilości pobieranej wody przez te zakłady (art. 562 P.w.). Bez tych wszystkich ustaleń i analiz, zasadność i trafność rozstrzygnięcia w oparciu o dokonaną przez organ wykładnię omawianych przepisów, równoważna jest stanowisku skarżącego, który twierdzi, że do wyliczeń opłaty winien być wzięty przepływ maksymalny roczny. Rolą zaś organu jest nie tylko wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji z przytoczeniem przepisów prawa, ale też zadośćuczynienie m.in. zasadzie przekonywania wyrażonej w art. 11 k.p.a. W tym przypadku to nie strona ma przekonać organ do nietrafności rozstrzygnięcia, tylko organ stronę odnośnie zasadności przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy. Także z perspektywy art. 7a § 1 i § 2 pkt 1 k.p.a., organ winien rozważyć, czy w przypadku niewątpliwego nałożenia na stronę obowiązku w postaci konieczności uiszczenia opłaty, nie zachodzi przypadek wątpliwości co do treści normy prawnej, które winny (lub nie) być rozstrzygnięte na korzyść strony. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy, organ weźmie pod uwagę argumentację przedstawioną przez Sąd w niniejszym wyroku, a przy wydawaniu rozstrzygnięcia zobowiązany będzie uwzględnić dokonaną wykładnię omawianych przepisów. Mając powyższe na uwadze, na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., należało orzec jak w sentencji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 i 205 § 2 P.p.s.a.