II SA/Rz 751/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Robert Sawuła /spr./ Sędziowie WSA Magdalena Józefczyk WSA Joanna Zdrzałka Protokolant Anna Zięba po rozpoznaniu w Wydziale II Ogólnoadministracyjnym na rozprawie w dniu 9 grudnia 2009 r. sprawy ze skarg Z. C., T.C., M. P. i Ł. P. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] lipca 2009 r., nr [...] w przedmiocie wprowadzenia zmiany w operacie ewidencji gruntów i budynków I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Przedmiotem skarg M. P. i Ł. P. oraz Z. C. i T. C. jest decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego (dalej w skrócie: WINGiK) z [...].07.2009 r. nr [...] w przedmiocie wprowadzenia zmian w operacie ewidencji gruntów. Decyzja ta zapadła w następującym stanie faktycznym: K. R., współwłaścicielka działki nr 2202 położonej w B. pismem wniesionym w dn. 12.06.2008 r. skierowanym do Starostwa Powiatowego w B. zwróciła się o wyjaśnienie przyczyn rozbieżności w określeniu na mapach geodezyjnych granicy jej działki z działką nr 2200/1, domagając się przeprowadzenia pomiaru kontrolnego. Z podobnym żądaniem w dn. 18.06.2008 r. wystąpiła współwłaścicielka działki nr 2202 – H. R., podtrzymując treść pisma K. R., podnosząc że ujawniona na mapie geodezyjnej granica jest inna od granicy ujętej na starej mapie oraz dotychczasowym, wieloletnim stanem użytkowania. W sprawie przeprowadzono rozprawę administracyjną oraz zlecono wykonanie dokumentacji geodezyjnej. Starosta decyzją z [...].09.2008 r. nr [...] orzekł o wprowadzeniu zmian w operacie ewidencji gruntów zmieniając powierzchnie działek 2200/1 własności M. P. i Ł. P., działki nr 2200/2 własności Z. C. i T. C. oraz działki nr 2202 mającej stanowić współwłasność K. R. i A. R. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł Ł. P. oraz Z. C. i T. C. Rozpoznając te odwołania WINGiK decyzją z [...].11.2008 r. nr [...] orzekł o uchyleniu decyzji organu I instancji w całości oraz przekazał tę sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia. Podstawą do wydania decyzji kasacyjnej połączonej ze zwrotem sprawy do ponownego rozpatrzenia było to, że Starosta nie zapewnił prawa do czynnego udziału w postępowaniu następcom prawnym po zmarłym A. R., byłym współwłaścicielu działki nr 2200, a to: H. R., P. R. oraz A. R. Stwierdzono także niekompletność akt administracyjnych, zalecając przeanalizować wartość techniczną opracowania geodezyjnego sporządzonego w 1988 r. z podziału działki nr 2200 i możliwość wykorzystania go w toczącym się postępowaniu. Nakazano także rozważenie, czy decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego z [...].11.1996 r. zatwierdzająca modernizację ewidencji gruntów nie rozstrzygała kwestii spornej granicy między działkami nr 2202, 2200/1 i 2200/2, sugerując w razie pozytywnego ustalenia, konieczność podjęcia "działań prawnych objętych w stosunku do tej decyzji w części". W konkluzji stwierdzono, że w sprawie wymagane jest przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w znacznej części, tym uzasadniono zwrot sprawy staroście. Prowadząc ponownie postępowanie zlecono geodecie P. P. sporządzenie uzupełniającej dokumentacji geodezyjnej działek, stronom umożliwiono zapoznanie się z zebranymi w sprawie dokumentami oraz złożenie oświadczeń w sprawie. Starosta decyzją z [...].06.2009 r. nr [...] orzekł o wprowadzeniu zmian w części opisowej i kartograficznej operatu ewidencji gruntów obrębu B. w odniesieniu do działki nr 2200/1 własności M. P. i Ł. P. zmieniającej jej powierzchnię z 0.1522 na 0,1410 ha, działki nr 2200/2 własności Z. C. i T. C. zmieniającej jej powierzchnię z 0.0934 na 0,0859 ha, działki nr 2202 stanowiącej współwłasność K. R., H. R., A. R. i P. R. z 0,3896 na 0,4083 ha. W podstawie prawnej tej decyzji powołano się na dyspozycję art. 20 ustawy z 17.05.1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. nr 240 z 2005 r., poz. 2027, zwane dalej "Upgik") oraz ogólnie rozporządzenie Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z 29.03.2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. nr 38, poz. 454, zwane dalej "Regib") oraz art. 104 ustawy z 14.06.1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. nr 98 z 2000 r., poz. 1071 ze zm., zwana dalej k.p.a.). W uzasadnieniu wskazano, że zmiany dotyczące działek nr 2200/1, 2200/2 i 2202 zostały wprowadzone w operacie ewidencji gruntów na podstawie operatu z jej aktualizacji przyjętej do Powiatowego Zasobu Geodezyjno-Kartograficznego pod numerem [...] w dn. [...].04.2009 r. Postępowanie to wszczęto na wniosek K. R. oraz H. R. zwracających się o sprostowanie przebiegu granicy na mapach geodezyjnych do stanu sprzed modernizacji oraz zgodnie z wieloletnim spokojnym stanem użytkowania tych działek. Zdaniem organu przeprowadzona w 1996 r. modernizacja geodezyjna działek wykonana przez Przedsiębiorstwo Geodezyjne nie uwzględniła materiałów źródłowych, na podstawie których zostały ustalone granice przedmiotowych działek względem siebie. Materiałem tym jest operat geodezyjny z podziału działki nr 2200 na działki 2200/1 i 2200/2 wykonanego w 1988 r. W trakcie modernizacji nie uwzględniono punktów granicznych ujętych jako 1,2,3,4,7 na szkicu polowym z 1988 r., a w skutkach na numerycznej mapie po modernizacji na styku działek pojawił się uskok, na istnienie którego nie ma poparcia w żadnej dokumentacji dostępnej dla "tut. Urzędu". W ocenie starosty strony podczas wyłożenia przyjęły powierzchnie swoich działek różne od powierzchni wykazanych w zmodernizowanym operacie ewidencyjnym, a w konsekwencji ze względu na tę rozbieżność nie przyjęły stanu powstałego podczas modernizacji. Starosta wskazał ponadto, że modernizacja ewidencji zgodnie z § 55 Regib nie może obejmować zmian danych ewidencyjnych wykraczających poza wskazany w tym przepisie zakres, nadto zgodnie z Upgik ewidencja gruntów i budynków nie może decydować o prawie własności, a poprzez zmianę w niej zapisów nie może ustanawiać, ograniczać czy likwidować praw rzeczowych. Organy ewidencyjne rejestrują wyłącznie stany prawne ustalone w innych postępowaniach. Dane w ewidencji zgodnie z § 46 ust. 1 i 2 Regib podlegają aktualizacji z urzędu lub na wniosek właścicieli gruntów względnie władających gruntem. Zgodnie z tymi zasadami sporządzono opracowanie dokumentacji geodezyjno-prawnej, która posłużyła do usunięcia niezgodności występujących w operacie ewidencji gruntów i budynków błędów powstałych podczas modernizacji w 1996 r. Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli Z. C. i T. C., odwołanie to nie zostało podpisane przez T. C. W odwołaniu tym wskazano, że zmiany granic i powierzchni działek mają się nie pokrywać z dokumentacją, a także z księgami wieczystymi oraz stanem użytkowania na gruncie. Granica między działkami winna przebiegać dołem skarpy, dowodem na to jest fakt urządzenia drogi dojazdowej do swojej działki kosztem skarpy. Działania Starostwa noszą znamiona pozbawienia własności, przesuwają granicę oraz wprowadzają taką powierzchnię działki, której nigdy nie posiadała. Odwołanie wniósł także Ł. P. zarzucający, że wprowadzone zmiany w powierzchni i granicach działek są bezprawne, bezpodstawne i nieuzasadnione. Odwołujący się wskazuje, że granica miedzy dawnymi działkami nr 25 i 24 wykazana na mapie z 1970 r. biegnie dołem skarpy. Odwołujący się przytaczając szczegółowo powierzchnie działek o nr 2202, 2200 oraz powstałych z jej podziału działek nr 2200/1 i 2200/2 wywodzi, że zaskarżoną decyzją zwiększono powierzchnię działki nr 2202 do wartości 0,3784 ha, której nigdy nie posiadała. Odwołujący się twierdzi, że granica między działkami biegnie dołem skarpy, zarzuca ponadto działanie na korzyść "pana R.", który jest pracownikiem Starostwa. Zdaniem odwołującego się, a wbrew uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, wszystkie punkty szkicu polowego zostały wzięte pod uwagę przy modernizacji operatu ewidencji gruntów, nadto zmiany nie pokrywać się mają z wnioskiem K. R. Odwołujący się zarzucił naruszenie szeregu przepisów k.p.a., a to zasad ogólnych oraz szybkości załatwiania sprawy. Ł. P. w ślad za odwołaniem wniósł pismo do Wojewody, w którym szczegółowo opisał swoje zastrzeżenia względem wydanej decyzji, pismo to nosi znamiona skargi na działanie pracowników starostwa powiatowego. Pismo takie skierował także do WINGiK. WINGiK opisaną na wstępie decyzją rozpoznając odwołania "Państwa Z. i T. C." oraz Ł. P. orzekł o utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji, powołując się w podstawie prawnej na dyspozycję art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. W uzasadnieniu tej decyzji organ odwoławczy przytoczył ujawniony w sprawie w ślad za I instancją stan faktyczny sprawy. Wskazano, że brak zgodności stron co do przebiegu granicy między działkami spowodował, że wyznaczony na dzień 7.08.2008 r. pomiar kontrolny działek nie został przeprowadzony, a uprawniony geodeta wykonał aktualizację operatu ewidencji gruntów dochodząc od przekonania na podstawie dokumentów źródłowych, że nie było podstaw zmiany przebiegu granicy pomiędzy działką nr 2202 z działkami nr 2200/1 i 2200/2 podczas modernizacji w 1996 r. Uwzględniając zalecenia zawarte w decyzji kasacyjnej z [...].11.2008 r. organ I instancji przeprowadził ponowną analizę materiału dowodowego, uwzględniając dokumentację z podziału działki nr 2200, a następnie zlecił jednostce wykonawstwa geodezyjnego sporządzenie aktualizacji operatu ewidencji gruntów, która została przyjęta do zasobu geodezyjnego. Przytoczono treść § 46 Regib w aspekcie aktualizacji danych operatu ewidencji gruntów, stwierdzając że słusznie starosta uznał o doprowadzeniu tych danych do stanu zgodności, istniejący zaś między stronami spór co do przebiegu granic jest zagadnieniem odrębnym. Uznano również, że geodeta dokonujący wznowienia granic działki nr 2200/2 w 2005 r. przeprowadził te czynności z naruszeniem art. 39 Upgik, bowiem wydane dokumenty z Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej nie pozwalały na określenie ich pierwotnego położenia. Czynności wyznaczenia punktów granicznych uznano ponadto błędnie jako wznowienie granic. Stwierdzono ponadto, że operaty geodezyjne [...] oraz [...] posiadają jedynie "wartość techniczną i nie wywierają żadnych skutków prawnych, co do przebiegu granic pomiędzy działką nr 2202 a działkami nr nr 2200/1 i 2200/2". Skargę na powyższą decyzję wnieśli Ł. P. i M. P. oraz Z. C. i T. C. Ł. P. i M. P. wnieśli o uchylenie decyzji organu odwoławczego zarzucając bezprawność w zmianie przebiegu granicy ich działki, poprzez brak uwzględnienia powierzchni z ksiąg wieczystych, wieloletnim stanem użytkowania oraz ukształtowania terenu. Zmiany te oparto na sporządzonym operacie, wobec którego skarżący nie mogli wnieść zastrzeżeń zanim został przyjęty do zasobu geodezyjnego. Organ odwoławczy jest niekonsekwentny skoro aprobuje dokumentację geodezyjną sporządzoną w 1988 r. oraz w 2009 r. a odmawia wiarygodności dokumentacji sporządzonej w 2005 r. i w 2008 r. W wyniku zmiany granic powierzchnia działek nr 2200/1 i 2200/ 2 zmniejszyła się prawie o 2 ary, droga dojazdowa do tych działek nigdy nie była we władaniu właścicieli działki 2202. Zarzucono także niekorzystne zmiany dla skarżących w decyzji organu I instancji. Z. C. i T. C. wnieśli o uchylenie decyzji organu odwoławczego zarzucając wydanie jej z naruszeniem przepisów prawa, podnosząc że obowiązek aktualizacji ewidencji nie może służyć do przeprowadzenia postępowania zastrzeżonego do innego trybu. Skarżący wskazują w tym zakresie na postępowanie rozgraniczeniowe. Zarzucono bezpodstawne wykorzystanie operatu sporządzonego w 1988 r. na cele podziału działki nr 2200 na działki 2200/1 i 2200/2 w taki sposób, aby z niego wynikały granice tych działek względem działki 2202. Dokonane zmiany ignorują stan użytkowania działek, urządzenia drogi dojazdowej do działek 2200/1 i 2200/2. Skarżący przywołali także te same argumenty, które znalazły się w skardze Ł. P. i M. P. w aspekcie zakresu zmian oraz niekonsekwencji w ocenie materiału dowodowego. W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie, obszernie przytaczając raz jeszcze argumentację powołaną w zaskarżonej decyzji, a przywołane w skargach zarzuty uznano za nie znajdujące uzasadnienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny, zważył, co następuje: Kontrola sądowoadministracyjna prowadzona jest, pomijając wyjątki od tej reguły, wyłącznie z punktu widzenia zgodności z prawem (por. art. 1 § 2 ustawy z 25.07.2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych, Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.), przy czym rozumie się, iż chodzi tu zarówno o przepisy prawa materialnego, jak i procesowego. W niniejszej sprawie skarga podlega rozpatrzeniu przez właściwy wojewódzki sąd administracyjny na podstawie przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (ustawa z dn. 30.08.2002 r., Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm., zwana dalej Ppsa). Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania; c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. Zgodnie z art. 134 § 1 Ppsa sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, zaś w myśl art. 135 Ppsa sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Zdaniem Sądu zaskarżona decyzja dotknięta jest uchybieniem procesowym, które Sąd uwzględnił z urzędu, nie będąc związany zarzutami skarg. Zaskarżona decyzja zapadła na skutek wniesienia odwołań przez M. P. i Ł. P. oraz Z. C. i T. C. Jak wynika z osnowy decyzji WINGiK (k. 36 akt II instancji) odwołania tych wszystkich osób rozpoznał organ odwoławczy. Nie ulega jednak wątpliwości, że odwołanie sygnowane przez Z. i T. C. opatrzone jest wyłącznie podpisem Z. C. (k. 25 akt II instancji). Oryginał odwołania zawierający wyłącznie podpis Z. C. zalegający w aktach administracyjnych okazano w trakcie postępowania sądowoadministracyjnego. Odwołanie w świetle przepisów k.p.a. jest podaniem (art. 63 § 1 k.p.a.), z mocy art. 63 § 3 tego kodeksu podanie wniesione pisemnie albo ustnie do protokołu powinno być podpisane przez wnoszącego, a protokół ponadto przez pracownika, który go sporządził. Gdy podanie wnosi osoba, która nie może lub nie umie złożyć podpisu, podanie lub protokół podpisuje za nią inna osoba przez nią upoważniona, czyniąc o tym wzmiankę obok podpisu. Przepis art. 63 § 3 k.p.a. ma odpowiednie zastosowanie w postępowaniu odwoławczym (art. 140 k.p.a.). Rolą organu odwoławczego było zatem, zgodnie z art. 64 § 2 k.p.a. wezwanie wnoszącego odwołanie – T. C. do uzupełnienia braku podania poprzez podpisanie go. W myśl cyt. przepisu, jeżeli podanie nie czyni zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w terminie siedmiu dni. Art. 64 § 2 k.p.a. nakazuje, aby do takiego wezwania dołączyć pouczenie, że nie usunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. Zdaniem Sądu uwzględniając regułę z art. 140 k.p.a. o odpowiednim stosowaniu przepisów o postępowaniu przed organami pierwszej instancji w przypadku, gdy zostało wniesione odwołanie, które nie zostało opatrzone podpisem, a podpis ten na wezwanie organu nie zostałby uzupełniony, to takie odwołanie należałoby uznać za niedopuszczalne (art. 134 k.p.a.). Skoro WINGiK rozpoznał odwołanie T. C., który odwołania nie podpisał, a organ nie wzywał do uzupełnienia tego braku, to w sprawie doszło do naruszenia przepisów o postępowaniu administracyjnym, innych niż dające podstawę do wznowienia postępowania, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa w zw. z art. 134 i art. 63 § 3 k.p.a.). Prowadząc ponownie postępowanie organ odwoławczy wezwie T. C. do podpisania wniesionego odwołania. Uchylając zaskarżoną decyzję wyłącznie z przyczyn formalnych Sąd nie może odnieść się do zarzutów zawartych w skardze, a dotyczących chociażby podnoszonych zastrzeżeń odnośnie treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji, wybiórczego uwzględniania opracowań geodezyjnych włączanych do zasobu ewidencji gruntów, jak również sprowadzenia wydanych rozstrzygnięć do antycypowania rozstrzygnięcia w zasadzie istniejącego miedzy skarżącymi a uczestnikami sporu granicznego. Wszystkie te kwestie winien organ odwoławczy uwzględnić przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. WINGiK powinien także rozważyć z urzędu, czy powołana w podstawie prawnej decyzji organu I instancji podstawa prawna jest prawidłowa. W szczególności dotyczy to powołanego przez starostę Regib (rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z 29.03.2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków). Cyt. rozporządzenie zostało wydane na podstawie art. 26 ust. 2 Upgik, który został zmieniony z dniem 24.02.2007 r. przez art. 6 pkt 3 ustawy z 12.01.2007 r. o zmianie ustawy o działach administracji rządowej oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. nr 21, poz. 125) w ten sposób, że zmianie uległ organ, któremu udzielono upoważnienia do wydania rozporządzenia wykonawczego. Cyt. ustawa zmieniająca Upgik w przepisach przejściowych (art. 17) wymieniając dotychczasowe przepisy wykonawcze wydane na podstawie zmienianej Upgik, które zachowują moc, nie wymieniła przepisów Regib. Uwzględnienie wniesionych skarg uzasadniało opatrzenie wyroku klauzulą ochrony tymczasowej na zasadzie art. 152 Ppsa.