II SA/Rz 753/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Stanisław Śliwa Sędziowie WSA Ewa Partyka WSA Paweł Zaborniak /sp./ Protokolant st. sekr. sąd. Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 10 stycznia 2014 r. sprawy ze skargi J. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] maja 2013 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy I. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Przedmiotem skargi J. J. reprezentowanego przez brata A. J. jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego (dalej SKO, Kolegium) z dnia [...] maja 2013 r., nr [...], wydana w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy terenu. Wójt Gminy [...] po rozpatrzeniu wniosku J. L. z dnia 26 stycznia 2012 r., decyzją z dnia [...] lipca 2012 r., nr [...], ustalił warunki zabudowy dla przedsięwzięcia inwestycyjnego polegającego na dobudowie do istniejącego budynku mieszkalnego drewnianego ganku osłaniającego drzwi wejściowe od strony wschodniej na części działki nr ewid. 126, obręb [...] w obszarze oznaczonym w części graficznej decyzji. W uzasadnieniu tej decyzji Wójt wskazał, że projekt decyzji opracowany został przez uprawnioną osobę, a nadto uzgodniony ze Starostą [...] w zakresie ochrony gruntów rolnych, Wojewódzkim Zarządem Melioracji i Urządzeń Wodnych w zakresie melioracji wodnych, Okręgowym Urzędem Górniczym oraz Powiatowym Zarządem Dróg. Działka, na której ma być realizowana inwestycja położona jest na terenach, dla których miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego utracił ważność. Natomiast zakres inwestycji objęty decyzją stanowi kontynuację funkcji i formy zabudowy i zagospodarowania terenu w obszarze analizowanym. Nadto Wójt podał, że budynek którego dotyczy sprawa jest bez wątpienia budynkiem mieszkalnym z funkcją gospodarczą. Przez wiele lat był bowiem zamieszkały i wykorzystywany na potrzeby gospodarcze. Odwołanie od tej decyzji złożył J. J. reprezentowany przez brata A., wnosząc o jej uchylenie i skierowanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Odwołujący się zarzucił decyzji Wójta sprzeczność istotnych ustaleń z zebranym materiałem dowodowym i stanem faktycznym. Zwrócił również uwagę, że organ nie podjął żadnych działań w kierunku wyjaśnienia rzeczywistej funkcji budynku objętego planowaną rozbudową, błędnie w tym zakresie przyjmując, iż jest to budynek mieszkalny z funkcją gospodarczą, podczas gdy faktycznie jest to budynek gospodarczy, służący wyłącznie prowadzeniu działalności rolniczej. SKO decyzją z dnia [...] października 2012 r., nr [...], utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu Kolegium zwróciło uwagę, że zasada dobrego sąsiedztwa nie oznacza bezwzględnego obowiązku kontynuacji dominującej funkcji zabudowy występującej w obszarze analizowanym. Natomiast zasada ta wymaga jedynie, aby przy ustalaniu warunków nowej zabudowy dostosować je do cech i parametrów architektonicznych i urbanistycznych wyznaczonych przez stan dotychczasowej zabudowy tego samego rodzaju, przy uwzględnieniu wymogów ładu przestrzennego. Ponadto SKO wskazało, że projekt decyzji Wójta uzgodniony został z właściwymi organami. Po rozpoznaniu skargi J. J., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie (dalej zwany WSA) wyrokiem z dnia 12 lutego 2013 r., sygn. II SA/Rz 1190/12, uchylił zaskarżoną decyzję SKO. Wyrok ten stał się prawomocny. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że Kolegium nie ustosunkowało się do zarzutów J. J., przedstawionych w odwołaniu jego pełnomocnika. Argumentacja odwołania została sformułowana w sposób konkretny i kwestionuje przyjętą przez Wójta funkcję budynku, którego dotyczy sprawa. Ustalenie funkcji obiektu ma w sprawie o ustalenie warunków zabudowy istotne znaczenie. Podobnie istotną kwestią jest szerokość frontu działki, bowiem na tej podstawie ustala się granice obszaru analizowanego, o czym stanowi powoływany w odwołaniu J. J. § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588). Do tej kwestii Kolegium również się nie ustosunkowało nie rozwiewając tym samym wątpliwości co do prawidłowości wyznaczenia obszaru analizowanego. Nie odpowiedziało również na zarzuty odwołania wskazujące, że mapa na której zaznaczono obszar analizowany nie odpowiada wymaganiom z art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2012 r. poz. 647, zwanej dalej u.p.z.p.), bowiem jest to mapa do celów projektowych, nie zaś jak wymaga tego powołany przepis mapa zasadnicza lub katastralna. Podobnie też organ odwoławczy nie ustosunkował się do podnoszonych w odwołaniu wątpliwości w zakresie przebiegu granicy działki objętej inwestycją o nr 126 z działką skarżącego nr 124. Wszystkie te okoliczności wskazują jednoznacznie, że SKO nie zrealizowało spoczywającego na nim obowiązku ponownego rozpoznania sprawy, a zatem podjęte przez ten organ na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. rozstrzygnięcie jest przedwczesne. Sąd wskazał, że Kolegium ponownie rozpatrując sprawę wyjaśni kwestie opisane w odwołaniu J. J. i ustosunkuje się do zarzutów odwołującego w uzasadnieniu ponownie wydanej decyzji. SKO po ponownym rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia [...] maja 2013 r., nr [...], uchyliło w całości decyzję Wójta i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi. W uzasadnieniu wskazało, że odwołanie jest zasadne, chociaż z innych powodów niż w nim wskazane. Wójt naruszył art. 106 § 2 k.p.a., albowiem kierując projekt decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu celem uzgodnienia w trybie przewidzianym w art. 64 ust. 1 w zw. z art. 53 ust. 4 pkt 8 i 9 u.p.z.p. do właściwych organów, zawiadomił o tym fakcie wyłącznie inwestora – J. L. Natomiast całkowicie pominął w tym zakresie pozostałe strony postępowania. Kolegium zwróciło uwagę, że chociaż Z. L. pozostawała z J. L. w związku małżeńskim w toku prowadzonego postępowania administracyjnego, to nie uprawniało to Wójta do dokonywania im "wspólnie" doręczeń, gdyż każdy z małżonków był stroną postępowania. Stroną nie było "małżeństwo". W szczególności organ I instancji naruszył art. 109 § 1 w zw. z art. 28 k.p.a., doręczając wspólnie w/w osobom zawiadomienie z dnia 20 lutego 2012 r. i z dnia 10 kwietnia 2012 r. oraz decyzję z dnia [...] lipca 2012 r. Kolegium nakazało Wójtowi aby rozpatrując ponownie sprawę rozpatrzył zarzuty podniesione w odwołaniu oraz skonfrontować je nie tylko ze stosownymi przepisami u.p.z.p. lecz również ze zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym. J. J. złożył do WSA skargę na decyzję SKO z dnia [...] maja 2013 r. i wniósł o jej uchylenie oraz stwierdzenie, że nie podlega ona wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku, a także o zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie: 1) art. 7 w zw. z art. 15 k.p.a. przez zaniechanie przez SKO ustalenia stanu faktycznego w sprawie, 2) art. 12 § 1 k.p.a. przez nie przeprowadzenie postępowania wnikliwie i szybko, 3) art. 104 § 2 k.p.a. przez nie rozstrzygnięcie sprawy co do istoty zaskarżoną decyzją, 4) art. 107 § 3 k.p.a., przez nie wskazanie w decyzji faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł, oraz przyczyn, z których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej oraz z uwagi na brak wyjaśnienia podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa, 5) art. 77 § 1, art. 80 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. przez uchylenie się od rozpoznania i oceny całego materiału dowodowego, 6) art. 153 P.p.s.a. przez niezastosowanie się do wskazań co do dalszego postępowania wyrażonych w wyroku WSA z dnia 12 lutego 2013 r., sygn. II SA/Rz 1190/12, 7) art. 138 § 2 k.p.a. przez nie wskazanie w decyzji kasacyjnej okoliczności, jakie należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. W uzasadnieniu podał, że Kolegium rozpatrując ponowienie sprawę mimo wyraźnych zaleceń Sądu, przekazało sprawę Wójtowi nie odnosząc się do zarzutów wskazanych w odwołaniu. Podniósł, że SKO stosuje "wybieg proceduralny" w postaci rzekomego ustalenia naruszenia prawa strony do czynnego uczestnictwa w postępowaniu. W sytuacji gdy cały materiał dowodowy w sprawie znajduje się w aktach nie było podstawy do przekazania sprawy organowi I instancji, a SKO powinno samodzielnie rozstrzygnąć sprawę. Nadto z uzasadnienia decyzji nie sposób wywieść, jakie fakty nie zostały wyjaśnione przez Wójta. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację przedstawioną w zaskarżonej decyzji. Pismem z dnia 16 grudnia 2013 r. J. L. zwrócił się do WSA o "dopuszczenie jego oświadczenia wraz z załącznikami do rozpatrzenia tej sprawy dotyczącej działki nr 126 w N., na której stoi budynek mieszkalny, drewniany oraz gospodarczy, a nieruchomość ta stanowi jego własność". W końcowej części tego pisma uczestnik postępowania wniósł o oddalanie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny, zważył co następuje: Skarga J. J., jako zasadna podlega uwzględnieniu. W pierwszej kolejności wypada podnieść, iż istota sądowej kontroli administracji publicznej sprowadza się do ustalenia czy w określonym przypadku, jej organy dopuściły się kwalifikowanych naruszeń prawa. Sąd administracyjny sprawuje swą kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej – art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.). Natomiast zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; zwana dalej p.p.s.a.). Stosownie to tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Jeden z zarzutów skargi w niniejszej sprawie został przez skarżącego oparty na normie art. 153 p.p.s.a. Stosownie do treści tej regulacji, ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. Obowiązek zastosowania się przez organ administracji do poglądu prawnego i wynikających z niego wytycznych co do dalszego przebiegu postępowania może być wyłączony tylko w razie istotnej zmiany stanu faktycznego lub zmiany przepisów prawa, a także po wzruszeniu tego orzeczenia w sposób przewidziany przepisami prawa (zob. wyrok NSA z dnia 7 października 2010 r., sygn. I FSK 1031/09, LexPolonica nr 2515201). Należy przypomnieć, iż SKO ponownie rozpoznając odwołanie wniesione przez J. L. obowiązane było mocą prawomocnego wyroku WSA z dnia 12 lutego 2013 r. o sygn. akt II SA/Rz 1190/12, do odniesienia do zawartych w jego treści zarzutów. Sąd stwierdził jednoznacznie, iż Kolegium powinno ustosunkować się do zarzutu dotyczącego: 1) ustalenia funkcji obiektu, 2) szerokości frontu działki, 3) prawidłowości wyznaczenia obszaru analizowanego, 4) mapy, na której oznaczono obszar analizowany, 5) wątpliwości w zakresie przebiegu granicy działki objętej inwestycją o nr 126 z działką skarżącego nr 124. Sąd nie będąc związany granicami skargi oraz zawartymi w niej zarzutami, nie dostrzegł innych naruszeń przepisów niż art. 107 § 2, art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. Przede wszystkim, WSA nie wytknął Organowi pierwszej instancji niewłaściwe doręczenie decyzji inwestorowi jak również niepowiadomienie stron postępowania o fakcie wystąpienia do właściwych organów o dokonanie uzgodnień projektu decyzji. SKO ponownie rozpatrując odwołanie związane było oceną prawną oraz zaleceniami wyrażonymi w prawomocnym wyroku WSA, a pomimo tego nawet w najmniejszym stopniu nie wyjaśniło kwestii podnoszonych w odwołaniu J. J. jak i nie ustosunkowało się do zawartych w odwołaniu zarzutów. Zdaniem Sądu, rola Kolegium ograniczała się do wykonania wytycznych Sądu Administracyjnego. Przede wszystkim w zakresie wyznaczonym tymi wytycznymi, SKO miało obowiązek dokonywać oceny zaskarżonej odwołaniem decyzji Wójta Gminy. Tymczasem, Organ odwoławczy powołując się na uchybienia przepisów postępowania, które nie zostały przez Sąd ocenione jako naruszone, zastosowało art. 138 § 2 K.p.a., a w uzasadnieniu decyzji kasacyjnej, nakazało organowi pierwszej instancji odniesienie się do zarzutów zawartych w odwołaniu. Tak skonstruowana ocena i wynikający z niej dla Wójta Gminy nakaz powtórzenia postępowania, wobec jednoznacznej treści wyroku WSA oraz skutków obowiązywania normy art. 153 p.p.s.a., oznaczał w realiach sprawy, przerzucenie obowiązków organu odwoławczego na Wójta Gminy. Należy zgodzić się z argumentacją skargi, iż zaskarżona decyzja nie wskazuje organowi pierwszej instancji tych okoliczności, które nie zostały wyjaśnione czyli udowodnione a których niewyjaśnienie miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie. Dlatego uprawniony jest zarzut naruszenia przez SKO także art. 138 § 2 K.p.a., albowiem przepis ten wymaga aby przy przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania organ odwoławczy wskazał, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Te okoliczności faktyczne jakie zdaniem SKO nie wyjaśnił Wójt Gminy, powinno było wyjaśnić Kolegium, zobowiązywane mocą prawomocnego wyroku WSA. Tymczasem zdaniem SKO, zadanie to winien wykonać organ pierwszej, co pozostaje w oczywistej sprzeczności z zaleceniami oraz wytycznymi Sądu Administracyjnego a także art. 15 k.p.a. Reasumując, SKO ponownie rozstrzygając o zasadności wniesionego odwołania nie wykonało zaleceń wyrażonych w prawomocnym wyroku WSA. Nie stosując się do wypowiedzianych w jego treści zaleceń i oceny prawnej, SKO naruszyło także art. 153 p.p.s.a. Stopień naruszenia tych regulacji uzasadnia ocenę rażącego naruszenia prawa zaskarżoną decyzją SKO. Zaskarżony akt jest dotknięty wadą określona w art. 156 § 1 pkt 2 p.p.s.a. W demokratycznym państwie prawnym, Organy administracji nie mogą lekceważyć prawomocnych wyroków sądów administracyjnych przerzucając wbrew regulacjom prawa procesowego ciężar wyjaśniania wąskiego zakresu stanu faktycznego sprawy na organ pierwszej instancji, a co więcej rozpatrzenia zarzutów odwołania. Wykonanie zaskarżonej decyzji SKO prowadziłoby do stanu przewlekłości postępowania, a więc nieskuteczności działań procesowych, którą aktualnie obowiązujące regulacje K.p.a. i p.p.s.a. sankcjonują możliwością wniesienia skargi sądowoadministracyjnej. WSA działając na podstawie art. 153 p.p.s.a. zaleca aby SKO rozpatrując ponownie sprawę z odwołania J. J. od decyzji Wójta Gminy [...] wykonało zalecenia zawarte w wyroku WSA z dnia 12 lutego 2013 r. o sygn. akt II SA/Rz 1190/12, czyli ustosunkowało się do zarzutu dotyczącego : 1) ustalenia funkcji obiektu, 2) szerokości frontu działki, 3) prawidłowości wyznaczenia obszaru analizowanego, 4) mapy, na której oznaczono obszar analizowany, 5) wątpliwości w zakresie przebiegu granicy działki objętej inwestycją o nr 126 z działką skarżącego nr 124. Z wyżej przedstawionych przyczyn należało orzec jak w sentencji wyroku w oparciu o art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.