II SA/Rz 754/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Zbigniew Czarnik /spr./ Sędziowie NSA Ryszard Bryk AWSA Joanna Zdrzałka Protokolant: sekr. sąd. Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu w dniu 14 września 2005 r. na rozprawie sprawy ze skargi J. i T. S. na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2004r. nr [...] w przedmiocie wstrzymania wykonania decyzji udzielającej pozwolenia na budowę I. uchyla zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie Starosty Powiatu [...] z dnia [...] maja 2004 r. Nr [...]; II. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. II SA/Rz 754/04 U z a s a d n i e n i e Postanowieniem z dnia [...] lipca 2004 r., [...] Wojewoda [...] utrzymał w mocy postanowienie Starosty Powiatu [...] z dnia [...] maja 2004 r., [...] wstrzymujące wykonanie decyzji własnej z dnia [...] grudnia 2003 r. /[...] / zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego z przyłączami na działkach nr 731/5, 731/6, 730/7, 730/8, 730/10, 732, 731/3, 731/2, 730/3, 730/4 w Z. na rzecz J. i T. S. W uzasadnieniu postanowienia Wojewoda wskazał, że zaistniały podstawy wstrzymania wykonania pozwolenia na budowę wskazane w art. 152 § 1 i § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego /Dz.U. nr 98, poz. 1071/, gdyż na wniosek J. i T. P. wszczęte zostało postępowanie w sprawie wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją Starosty Powiatu z dnia [...] grudnia 2003 r. udzielającą J. i T. S. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego z przyłączami infrastruktury technicznej. Zdaniem organu II instancji wszczęcie postępowania wznowieniowego i występujące prawdopodobieństwo uchylenia ostatecznej decyzji udzielającej pozwolenia na budowę są wystarczającymi przesłankami do zastosowania art. 152 k.p.a. Z postanowieniem Wojewody nie zgodzili się J. i T. S. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie działając przez pełnomocnika – adwokata J. J. zarzucili skarżonemu postanowieniu naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 152 k.p.a. Naruszenie to zdaniem skarżących polega na błędnym przyjęciu, że J. i T. P. posiadają interes prawny i przymiot strony w postępowaniu dotyczącym ich pozwolenia na budowę. Brak legitymacji procesowej po stronie J. i T. P. nie może prowadzić do wstrzymania wykonania ostatecznego pozwolenia na budowę w związku z żądaniem wszczęcia postępowania wznowieniowego przez osoby, które nie są bezpośrednimi sąsiadami działki, na której realizowana jest inwestycja. Z tych powodów skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego postanowienia i zwolnienie z opłat sądowych. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie i przywołał argumentację jak w uzasadnieniu własnej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm./ dalej: prawo o p.s.a. sądy administracyjne sprawują sądową kontrolę działań administracji stosując prawem przewidziane środki. Kontrola taka zgodnie z treścią art. 134 § 1 prawa o p.s.a. nie jest ograniczona zarzutami skargi, jej podstawą prawną, czy formułowanymi przez stronę wnioskami. Sąd rozpoznaje skargę w granicach danej sprawy. Tak wyznaczony przez ustawę zakres kontroli sprawowanej przez Sąd musi prowadzić w rozpoznawanej sprawie do uwzględnienia skargi, a to oznacza, że zaskarżone postanowienie i postanowienie Starosty Powiatu z dnia [...] maja 2004 r. wstrzymujące na podstawie art. 152 k.p.a. wykonanie ostatecznego pozwolenia na budowę podlega uchyleniu. Analizując podstawy wydania postanowienia w oparciu o treść art. 152 § 1 k.p.a. Sąd stwierdza, że wstrzymanie wykonania ostatecznej decyzji, co do której wszczęto postępowanie wznowieniowe jest możliwe tylko wtedy, gdy organ uprawdopodobni, że na skutek wszczęcia postępowania wznowieniowego decyzja nim objęta będzie podlegać uchyleniu. Wskazany przepis nie dokonuje rozróżnień co do sposobu orzekania po wznowieniu postępowania, zatem wstrzymanie wykonania decyzji objętej postępowaniem wznowieniowym może nastąpić zarówno wówczas, gdy organ na skutek wznowienia uchyli decyzję i orzeknie w sposób identyczny jak w decyzji uchylonej /art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a./, jak i wtedy, gdy postępowanie musiałoby zostać zakończone w sposób formalny, np. przez jego umorzenie. Zatem dla wstrzymania wskazanego w art. 152 k.p.a. nie ma znaczenia skutek jaki nastąpi po uchyleniu decyzji objętej wznowieniem, istotne jest to, żeby zaistniała konieczność uchylenia decyzji, bo to właśnie ona stanowi o sensie wstrzymania decyzji będącej przedmiotem postępowania wznowieniowego. Zaprezentowane przez Sąd stanowisko pozostaje w zgodzie z poglądami organów jeżeli byłoby odnoszone do abstrakcyjnie rozumianego stosowania art. 152 k.p.a., który choć rygorystyczny, to ma uzasadnienie, bo spełnia funkcję prewencyjną. Jednak w rozpoznawanej przez Sąd sprawie formalne ujęcie art. 152 k.p.a. jest niewystarczające. Poprawne stosowanie tego przepisu nie może zostać oderwane od przedmiotu rozstrzyganego w decyzji, której zaskarżone postanowienie dotyczy. Wprawdzie skarżone postanowienie dotyczy postępowania wpadkowego w stosunku do wznowienia, jednak jego ocena musi nawiązywać do sprawy głównej – pozwolenia na budowę, gdyż tylko wtedy można orzec o istnieniu uzasadnionych podstaw do sięgania do instytucji unormowanej w art. 152 k.p.a. Przyjmując ten punkt widzenia Sąd zauważa, że podstawą wszczęcia postępowania wznowieniowego było przyjęcie jako prawdopodobnej zaistnienie przesłanki z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., a więc brak udziału strony J. i T. P. w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę, przy czym brak udziału tych osób dotyczy części inwestycji objętej pozwoleniem na budowę - budowy przyłącza energetycznego. Pojawienie się takiej okoliczności zdaniem skarżących powinno skutkować nie przyznaniem J. i T. P. przymiotu strony w rozumieniu art. 28 k.p.a., a to skutkować powinno uchyleniem zaskarżonego postanowienia. Sąd takiego poglądu skargi nie popiera, choć uznaje, że postanowienie podlega uchyleniu. Stanowisko swoje Sąd wywodzi nie z braku legitymacji procesowej Państwa P., ale z braku podstaw do określania w pozwoleniu na budowę zasad prowadzenia przyłączy do objętego tą decyzją budynku mieszkalnego. Poza sporem pozostaje ustalenie daty wydania pozwolenia na budowę dla skarżących. Zatem w dniu 8 grudnia 2003 r. organy były zobowiązane poprawnie stosować przepisy prawa. Zgodnie z treścią art. 29 ust. 1 pkt 20 prawa budowlanego pozwolenia na budowę nie wymagała budowa przyłączy do budynków, w tym elektroenergetycznych. Taki stan prawa obowiązywał od 11 lipca 2003 r., tj. od daty wejścia w życie noweli prawa budowlanego z dnia 27 marca 2003 r. /Dz.U. nr 80, poz. 718/. Objęcie pozwoleniem na budowę realizowanego na działce J. i T. P. przyłącza narusza przepisy prawa, a to oznacza, że żądanie wznowienia postępowania w zakresie pozwolenia na budowę, co do części inwestycji, która nie mogła być objęta pozwoleniem nie spełnia prawem przewidzianych warunków. W konsekwencji przyjąć należy, że nie można było wstrzymywać wykonania decyzji – pozwolenia na budowę, z tego względu, że uczestnicy postępowania nie byli stroną w części, która odnosiła się tylko do infrastruktury /przyłącza/ w sytuacji, gdy stroną takiego postępowania nigdy nie powinni być, bo pozwolenie na budowę nie mogło rozstrzygać o przyłączu. Inną sprawą jest sposób w jaki skarżący weszli na nieruchomość uczestników J. i T. P. Z akt sprawy wynika, że działanie to mogło być nielegalne, jednak ochrona przed nim powinna być uskuteczniana na innej drodze niż wzruszanie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Te okoliczności i treść art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. stanowiły podstawę wskazanego na wstępie orzeczenia.