II SA/Rz 754/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Krystyna Józefczyk /spr./ Sędziowie NSA Maria Piórkowska WSA Robert Sawuła Protokolant Sylwia Pacześniak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 6 grudnia 2011 r. sprawy ze skargi Samodzielnego Publicznego Zespołu Opieki Zdrowotnej na decyzję Okręgowego Inspektora Pracy z dnia [...] czerwca 2011 r., nr [...] w przedmiocie wpisania do ewidencji pracowników wykonujących pracę w warunkach szczególnych lub o szczególnym charakterze I. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. W treści decyzji z dnia [...] kwietnia 2011 r. nr rej. [...], inspektor pracy Okręgowego Inspektoratu Pracy, nakazał Samodzielnemu Publicznemu Zespołowi Opieki Zdrowotnej [...] (zwany dalej SPZOP) umieszczenie pracownika – M. W. - w ewidencji pracowników wykonujących pracę w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze, o której mowa w art. 41 ust. 4 pkt 2 ustawy o emeryturach pomostowych. SPZOP w uzasadnieniu odwołania od powyższego rozstrzygnięcia inspektora podniósł, że według pkt 23 załącznika nr 2 do ustawy z dnia 19 grudnia 2008 r. o emeryturach pomostowych do prac o szczególnym charakterze zalicza się "prace personelu medycznego oddziałów psychiatrycznych i leczenia uzależnień w bezpośrednim kontakcie z pacjentami, zgodnie z przepisami ustawy z dnia 19 sierpnia 1994r. o ochronie zdrowia psychicznego". Zdaniem pracodawcy zaliczenie sanitariusza do personelu medycznego narusza art. 18d pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 1991 r. o zakładach opieki zdrowotnej (Dz.U. z 2007r. nr 14 poz. 89 z poźn. zm.). Przepis ten zawiera definicję osoby wykonującej zawód medyczny. Pod pojęciem personelu medycznego, o którym mowa w pkt 23 i 24 zał. nr 2 do ustawy o emeryturach pomostowych należy bowiem rozumieć osoby wykonujące zawód medyczny zdefiniowane w art. 18udt. 1 pkt 1 ustawy o zoz. Według odwołującego się Zakładu, sanitariusz szpitalny nie wykonuje żadnej z czynności wchodzących w zakres świadczeń zdrowotnych, o których mowa w art. 3 ustawy o zoz, a ponadto nie posiada kwalifikacji wymaganych przez ustawodawcę przy udzielaniu świadczeń zdrowotnych. Okręgowy Inspektor Pracy decyzją z [...] czerwca 2011 r., nr [...] utrzymał w mocy decyzję inspektora pracy. Organ odwoławczy za bezsporne uznał, że M. W., jako sanitariusz zatrudniony w Oddziale Psychiatrycznym i Oddziale Leczenia Alkoholowych Zespołów Abstynencyjnych Szpitala [...] wykonuje prace w bezpośrednim kontakcie z pacjentem. Według organu odwoławczego, nie ulega też wątpliwości, że praca ta wymaga szczególnej odpowiedzialności oraz szczególnej sprawności psychofizycznej. Możliwość należytego wykonywania tej pracy w sposób niezagrażający bezpieczeństwu publicznemu, w tym zdrowiu lub życiu innych osób, zmniejsza się przed osiągnięciem wieku emerytalnego na skutek pogorszenia sprawności psychofizycznej, związanego z procesem starzenia się. Stanowi o tym art. 3 ust. 3 ustawy z dnia 19.12.2008r. o emeryturach pomostowych (Dz.U. Nr 237 poz. 1656). Na podstawie wyników kontroli praca, którą wykonuje sanitariusz M. W. nie ogranicza się tylko do czynności pomocniczych, lecz obejmuje również w znacznej mierze czynności pielęgnacyjno-opiekuńcze. Podkreślono, że ustawa o emeryturach pomostowych nie zawiera definicji pojęcia "personel medyczny". Takiej definicji nie ma również w innych aktach prawnych, dotyczących ochrony zdrowia. Według dotychczasowej interpretacji dotyczącej pojęcia "personel medyczny", której dokonały resorty pracy i zdrowia "personel medyczny" stanowią "osoby wykonujące zawód medyczny", zdefiniowane w art. 18d ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 1991 r. o zakładach opieki zdrowotnej. WSA w Rzeszowie w wyroku z dnia 1 lutego 2011 r., sygn. akt II SA/Rz 1114/10, stwierdził, że pojęcie "personel medyczny" użyte w załączniku nr 2 do ustawy o emeryturach pomostowych nie może być wykładane poprzez definicję zawodu medycznego, gdyż personel medyczny jest pojęciem szerszym. Mając na uwadze to stanowisko Okręgowy Inspektor Pracy analizując pkt 23 załącznika nr 2 do ustawy z dnia 19 grudnia 2008r. o emeryturach pomostowych sięgnął do przepisów ustawy z dnia 19 stycznia 1994 r. o ochronie zdrowia psychicznego (Dz. U. nr 111, poz. 535 ze zm.). Analiza przepisów tej ustawy wskazuje, że o zastosowaniu przymusu bezpośredniego decyduje lekarz, a wyjątkowo pielęgniarka, która nadzoruje osobiście jego wykonanie, przy czym przymus bezpośredni polega na przytrzymywaniu, przymusowym podawaniu leków, unieszkodliwianiu lub izolacji wobec osoby z zaburzeniami psychicznymi. Bez wykonania czynności przymusu bezpośredniego nie byłoby zatem możliwe leczenie pacjentów z zaburzeniami psychicznymi. Z tego względu należy przyjąć, że sanitariusz wchodzi w skład personelu medycznego oddziału psychiatrycznego, wykonując prace w bezpośrednim kontakcie z pacjentami. Uzasadnione jest również zaliczenie sanitariuszy wykonujących opiekę względem osób agresywnych i niebezpiecznych dla otoczenia do prac o szczególnym charakterze. W zakończeniu decyzji podkreślono także, że od dnia 1 stycznia 2010 r. w myśl art. 11a ustawy z dnia 13 kwietnia 2007r. o Państwowej Inspekcji Pracy (Dz.U. z 2007 r., nr 89, poz.589 z późn. zm.) właściwe organy PIP są uprawnione do nakazania pracodawcy umieszczenia pracownika w ewidencji pracowników wykonujących prace w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze, o której mowa w art. 41 ust. 4 pkt 2 ustawy o emeryturach pomostowych, wykreślenia go z ww. ewidencji oraz do sporządzenia korekty dokonanego wpisu w tej ewidencji. Decyzję Okręgowego Inspektora Pracy zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, SPZOP [...], reprezentowany przez radcę prawnego. Według skarżącego ustawodawca w pkt 23 załącznika nr 2 do ustawy o emeryturach pomostowych stanowiąc o personelu medycznym miał na uwadze jedynie osoby wykonujące zawód medyczny i posiadające wykształcenie medyczne. Ustawodawca zawęził krąg osób uprawnionych do emerytury pomostowej do personelu medycznego i pojęcie to nie może być interpretowane w oderwaniu od definicji ustawowych dotyczących świadczenia zdrowotnego i osoby wykonującej zawód medyczny. Ponadto rozumienie pojęcia personel medyczny powinno być spójne z definicją świadczenia zdrowotnego, do którego personel został powołany. Dlatego też decyzja organu pierwszej i drugiej instancji narusza prawo. Okręgowy Inspektor Pracy odpowiadając na skargę wniósł o jej oddalenie. Organy PIP orzekły w sprawie uwzględniając wskazówki zawarte w wyroku WSA z 1 lutego 2011 r. sygn. akt II SA/Rz 1111/10. Nie ulega wątpliwości, że praca, którą wykonuje sanitariusz M. W. wymaga szczególnej odpowiedzialności i sprawności psychofizycznej. Dlatego praca sanitariusza w pełni odpowiada definicji zawartej w art. 3 ust. 3 ustawy o emeryturach pomostowych. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych określono przepisami między innymi art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153 poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.) sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem. W tym zakresie mieści się ocena czy zaskarżona decyzja odpowiada prawu i czy postępowanie prowadzące do jej wydania nie jest obciążone wadami uzasadniającymi wyeliminowanie decyzji z obrotu prawnego. Wskazać również należy, że sąd rozstrzyga w granicach sprawy, nie będąc związany jednak zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną – art. 134 § 1 p.p.s.a. Kontrola decyzji objętej skargą nie może być prowadzona dowolnie. Podstawą jest w tym zakresie bez wątpienia kontrola z punktu widzenia ewentualnego istnienia wad powodujących nieważność zaskarżonej decyzji. Ustalenie bowiem którejkolwiek z wad uzasadniających stwierdzenie jej nieważności czyni dalszą kontrolę nie tylko zbędną ale i niedopuszczalną. W dalszej kolejności sąd przechodzi do oceny ewentualnego istnienia innych wad tj. niezachowania przepisów postępowania administracyjnego a następnie naruszenia przepisów prawa materialnego. Przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji zostały wyczerpująco określone w art. 156 § 1 k.p.a., zestawienie to stanowi katalog zamknięty przyczyn stwierdzenia nieważności decyzji. Taka redakcja przepisu zważywszy również na charakter tej instytucji nie pozwala na stosowanie jego wykładni rozszerzającej. Bezspornym jest, że nakaz Państwowej Inspekcji Pracy z dnia [...] kwietnia 2011 r. odebrał pracodawca Samodzielny Publiczny Zespół Opieki Zdrowotnej [...] w dniu 21 kwietnia 2011 roku, z prawidłowo sformułowanym pouczeniem, iż odwołanie można składać w terminie 14-tu dni. Odwołanie zostało złożone osobiście w dniu 6 maja 2011 roku. Ostatnim dniem do jego złożenia był dzień 5 maja 2011 r. Jedną z przyczyn stwierdzenia nieważności jest rażące naruszenie prawa przewidziane w art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a. Istotę rażącego naruszenia prawa należy upatrywać w tym, iż powoduje ono zaprzeczenie któregoś z elementów normy prawnej, oraz w tym iż nie jest stopniowalne. Z orzecznictwa zarówno NSA jak i SN wynika, że jako rażące naruszenie prawa uważane są nie tylko naruszenia prawa materialnego ale również naruszenie norm kompetencyjnych jak i procesowych. Poglądy doktryny i orzecznictwa skłaniają się do kasacyjnego rozumienia przepisów art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., a więc do uznania konieczności eliminowania z obrotu prawnego decyzji, z racji istnienia w niej wad o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym. Wady te powstają w wyniku naruszenia prawa w toku czynności zmierzających do wydania decyzji lub w wyniku załatwienia sprawy wydaniem decyzji. Naruszenia prawa mają charakter rażący w takim przypadku, gdy czynności zmierzające od wydania decyzji administracyjnej oraz sposób załatwienia sprawy w niej wyrażonej stanowią zaprzeczenie stanu prawnego sprawy w całości lub w części. Istnienie przesłanki stwierdzenia nieważności z art. 156 § 1 k.p.a. musi być oczywiste i widoczne gołym okiem" a nie być kwestią przypuszczeń czy też zawiłych dociekań i zabiegów językowych – (patrz wyrok NSA 2.II. 2006 r. II OSK 490/05). Rozpatrzenie odwołania, wniesionego z uchybieniem terminu, który nie został przywrócony, stanowi rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a. Odnosi się to w równym stopniu do rozpatrzenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy (art. 127 §3 k.p.a. uchwała 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 października 1998 r. sygn. OPS 11/98). Z tych względów na zasadzie przepisów art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., art. 127 § 1 i 129 § 2 k.p.a. orzeczono jak w sentencji.