II SA/Rz 755/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Paweł Zaborniak Sędziowie WSA Elżbieta Mazur - Selwa /spr./ AWSA Karina Gniewek - Berezowska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 5 października 2023 r. sprawy ze skargi P. Sp. z o.o. w P. na postanowienie Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie z dnia 6 kwietnia 2023 r. nr OA.7723.25.1.2023 w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia – skargę oddala – Przedmiotem skargi P. Sp. z o.o. w P. (dalej: "Spółka", "strona skarżąca") jest postanowienie Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie (dalej w skrócie: "PWINB") z dnia 6 kwietnia 2023 r. nr OA.7723.25.1.2023 wydane w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia. W podstawie prawnej postanowienia organ powołał art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 144 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 775 ze zm. - dalej "k.p.a.") oraz art. 18 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jednolity: Dz. U. z 2022r. poz. 479 ze zm. - dalej "u.p.e.") w związku z art. 105 § 1 k.p.a. Jak wynika z uzasadnienia i akt sprawy decyzją z dnia 19 listopada 2021 r. nr PINB.5160.5.15.2020 Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w L. ("PINB") nakazał skarżącej Spółce rozbiórkę obiektu budowlanego tymczasowego (obiektu nr 1) o funkcji handlowej o wym. zewnętrznych 6,05m x 6,05m wykonanego w konstrukcji metalowej usytuowanego na działce nr [...] położonej w miejscowości P. Po rozpatrzeniu odwołania PWINB w Rzeszowie decyzją z 11 stycznia 2022 r. nr OA.7721.25.12.2021 utrzymał w mocy wyżej opisaną decyzję PINB. Prawomocnym postanowieniem z dnia 22 marca 2022 r. sygn. akt II SA/Rz 214/22 WSA w Rzeszowie odrzucił skargę Spółki. W tej sytuacji decyzja o rozbiórce stała się prawomocna i podlegała wykonaniu. W związku z niewykonaniem nakazu rozbiórki PINB upomnieniem z 29 listopada 2022 r. nr PINB.5160.5.15.2020 (nazwanym pouczeniem) wezwał zobowiązaną Spółkę do wykonania w terminie 14 dni od dnia doręczenia obowiązku określonego w decyzji z 19 listopada 2021 r. Po przeprowadzeniu 4 stycznia 2023 r. kontroli, w trakcie której ustalono, że nałożony obowiązek nie został wykonany PINB 30 stycznia 2023 r. wystawił tytuł wykonawczy TW-2 nr PINB.52.5.1.2023. Natomiast postanowieniem z 30 stycznia 2023 r. nr PINB.52.5.1.2023 nałożył na skarżącą Spółkę grzywnę w celu przymuszenia w wysokości 40 000 zł, ustalił opłatę w wysokości 68 zł oraz wezwał do wykonania nałożonego obowiązku. Zażalenie na powyższe postanowienie złożyła Spółka. Wskazała, że jak wynika z treści postanowienia kontroli dokonano z drogi gminnej, a zatem kontrolujący nie mogli zauważyć, że dokonanie rozbiórki przedmiotowego obiektu handlowego jest niemożliwe bez ingerencji w kiosk handlowy. Rozbiórka obiektu budowlanego o funkcji handlowej o wym. 6,05m x 6,05m, wykonanego z konstrukcji stalowej wiąże się z ingerencją w część obiektu budowlanego, który został wybudowany zgodnie z prawem budowlanym. Stanowią one integralną całość. Wskazanym na wstępie postanowieniem z 6 kwietnia 2023 r. PWINB uchylił zaskarżone postanowienie w całości i umorzył postępowanie organu pierwszej instancji w całości. Organ odwoławczy wskazał, że postanowienie nakładające na spółkę grzywnę zostało wydane w oparciu o wadliwy tytuł wykonawczy. Zaznaczył, że skoro zobowiązana Spółka nie wykonała nałożonego obowiązku PINB prawidłowo przystąpił do wykonywania czynności mających na celu wyegzekwowanie wykonania rozbiórki obiektu budowlanego tymczasowego (obiektu nr 1) o funkcji handlowej o wymiarach zewnętrznych 6,05m x 6,05m. Wyjaśnił że prowadzenie egzekucji administracyjnej możliwe jest jedynie w oparciu o prawidłowo sporządzony tytuł wykonawczy. Art. 27 u.p.e. wymienia elementy składowe tytułu wykonawczego, natomiast doprecyzowanie wymagań jakim ma odpowiadać tytuł wykonawczy zawarte jest w rozporządzeniu Ministra Finansów, Funduszy i Polityki Regionalnej z 12 stycznia 2021 r. w sprawie wzorów tytułów wykonawczych stosowanych w egzekucji administracyjnej (Dz. U. z 2022 r., poz. 1856). W przedmiotowej sprawie tytuł wykonawczy nie spełnia wymogów określonych w art. 27 u.p.e., a mianowicie nie został opatrzony klauzulą organu egzekucyjnego o skierowaniu tytułu wykonawczego do egzekucji administracyjnej (nie wypełniono części F). Nie spełnia zatem wymogów określonych w art. 27 § 1 pkt 10 u.p.e. Ponadto w części F, w poz. 1 tytułu wykonawczego powinna być podana nazwa i adres siedziby organu egzekucyjnego tj. Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w L., [...], ul. [...]. W poz. 2 tej części powinno być podane imię, nazwisko, stanowisko służbowe osoby upoważnionej do działania w imieniu organu egzekucyjnego oraz jej podpis. W poz. 3 tej części powinna być podana data nadania klauzuli. Natomiast część F tytułu wykonawczego TW-2 nr PINB.52.5.1.2023 z 30 stycznia 2023 r. nie została w ogóle wypełniona. Jest to brak formalny tytułu wykonawczego, który powoduje niedopuszczalność egzekucji na jego podstawie. Organ dodał, że również w części C w poz. 1 ww. tytułu wykonawczego winna być podana nazwa wierzyciela, którym jest Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w L., a nie Powiatowy Inspektorat Nadzoru Budowlanego w L. W części C w poz. 8 (a nie 7) ww. tytułu wykonawczego winna być podana nazwa i adres siedziby posiadacza rachunku, którym w rozpatrywanym, przypadku jest Powiatowy Inspektorat Nadzoru Budowlanego w L., [...], ul. [...], a nie Powszechna Kasa Oszczędności Bank Polski Spółka Akcyjna. W poz. 7 tej części winna być wpisana kwota kosztów upomnienia. Pozycja ta nie została wypełniona. PWINB stwierdził zatem, że wadliwie wydany tytuł wykonawczy nie może stanowić podstawy wszczęcia postępowania egzekucyjnego a uchybienie to nie może być wyeliminowane przez organ II instancji. PINB musi ponownie prawidłowo wystawić tytuł wykonawczy i podjąć dalsze czynności zgodnie z przepisami prawa. Organ odwoławczy zauważył także, że uzasadnienie zaskarżonego postanowienia powinno zawierać wszechstronne wyjaśnienie zawartego w nim rozstrzygnięcia nie budzącego żadnych wątpliwości winno zawierać wyjaśnienie przyjętej podstawy prawnej, dlaczego zastosowano taki a nie inny środek egzekucyjny oraz wyjaśniać wysokość nałożonej grzywny. Z uwagi na wyeliminowanie z obrotu prawnego postanowienia i umorzenie w całości wszczętego postępowania egzekucyjnego organ odwoławczy wskazał, że organ pierwszej instancji jako organ egzekucyjny i wierzyciel ponownie podejmując działania prowadzące do wyegzekwowania wykonania nałożonego decyzją obowiązku powinien działać w oparciu o prawidłowo wystawiony tytuł wykonawczy a czynnością poprzedzającą jego wystawienie jest sprawdzenie czy obowiązek nie został wykonany. Odnosząc się do zarzutów zażalenia wyjaśnił, że nie dotyczą one zaskarżonego postanowienia a zatem nie mają wpływu na rozstrzygnięcie przedmiotowej sprawy. Na powyższe rozstrzygnięcie Spółka złożyła skargę do WSA w Rzeszowie domagając się jego uchylenia oraz przeprowadzenia od początku kontroli w sprawie obiektu budowlanego funkcji handlowej o wymiarach zewnętrznych 6,05m x 6,05m usytuowanego na działce nr [...] położonej w P. Skarżąca spółka zgodziła się z podniesionymi przez organ odwoławczy zarzutami dotyczącymi braków formalnych zawartymi w postanowieniu PINB. Jednakże w jej ocenie organ winien uchylić to postanowienie również z powodów wskazanych w piśmie z 19 stycznia 2023 r. Raz jeszcze podkreśliła, że niewykonanie rozbiórki obiektu budowlanego o funkcji handlowej jest niemożliwe, ponieważ stanowi on integralną część obiektu budowlanego, który został wybudowany zgodnie z prawem budowlanym. W odpowiedzi na skargę PWINB zawnioskował o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu kwestionowanego rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje; Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 P.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania w sposób, który odpowiednio miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 P.p.s.a.). Rozpatrując skargę w ramach tak zakreślonej kognicji Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się naruszeń prawa skutkujących koniecznością uchylenia bądź stwierdzenia nieważności postanowienia PWINB. Formalnoprawną podstawę zaskarżonego w niniejszej sprawie postanowienia organu II instancji stanowił przepis art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., z którego wynika, że: - organ odwoławczy uchyla zaskarżoną decyzję w całości lub w części i rozstrzyga sprawę co do istoty, albo - uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części. Mając na uwadze, że zakwestionowanym aktem jest postanowienie (od którego skarżąca wywiodła zażalenie) należy wskazać, że zgodnie z art. 144 k.p.a. sprawach nieuregulowanych w rozdziale 11 k.p.a. ("Zażalenia") do zażaleń mają odpowiednie zastosowanie przepisy dotyczące odwołań. Zaskarżonym rozstrzygnięciem, objętym kontrolą sądowoadministracyjną, PWINB uchylił w całości postanowienie organu I instancji i umorzył w całości postępowanie organu I-instancyjnego. Istotna kwestią w niniejszej sprawie jest ocena czy tytuł wykonawczy będący podstawą egzekucji, podczas której PINB wydał postanowienie z dnia 30 stycznia 2023 r. o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia, został wystawiony prawidłowo. Sąd w tym zakresie w całości podziela stanowisko PWINB wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Organ egzekucyjny wszczyna egzekucję administracyjną na wniosek wierzyciela i na podstawie wystawionego przez niego tytułu wykonawczego, sporządzonego według ustalonego wzoru. Wszczęcie egzekucji administracyjnej następuje z chwilą doręczenia zobowiązanemu odpisu tytułu wykonawczego (art. 26 § 1 oraz § 5 pkt 1 ww. ustawy). Prowadzenie egzekucji administracyjnej możliwe jest jedynie w oparciu o prawidłowo sporządzony tytuł wykonawczy. Przepis art. 27 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji wymienia elementy składowe tytułu wykonawczego. Stosownie do § 1 tego przepisu, tytuł wykonawczy zawiera: 1) oznaczenie wierzyciela; la) oznaczenie organu albo organów, o których mowa w art. 17 ust. 1 pkt 1 lit. d ustawy z dnia 10 czerwca 2016 r. o delegowaniu pracowników w ramach świadczenia usług (Dz. U. z 2021 r. poz. 1140); 2) dane zobowiązanego będącego: osobą fizyczną: imię i nazwisko oraz adres jego miejsca zamieszkania, imię ojca i imię matki oraz datę urodzenia zobowiązanego, o ile są znane wierzycielowi, - numer PESEL, NIP lub numer REGON, jeżeli zobowiązany taki numer posiada, albo inny numer identyfikacyjny ze wskazaniem jego rodzaju, o ile jest znany wierzycielowi, - numer, za pomocą którego zobowiązany został zidentyfikowany na potrzeby podatku w innym kraju, osobą prawną lub jednostką organizacyjną niebędącą osobą prawną: nazwę i adres jego siedziby, - NIP, numer REGON lub numer w Krajowym Rejestrze Sądowym, jeżeli zobowiązany taki numer posiada, albo inny numer identyfikacyjny ze wskazaniem jego rodzaju, o ile jest znany wierzycielowi, - numer, za pomocą którego zobowiązany został zidentyfikowany na potrzeby podatku w innym kraju; 3) treść podlegającego egzekucji obowiązku, podstawę prawną tego obowiązku oraz stwierdzenie, że obowiązek jest wymagalny, a w przypadku egzekucji należności pieniężnej - także określenie jej wysokości i rodzaju, terminu, od którego nalicza się odsetki z tytułu niezapłacenia należności w terminie, oraz rodzaju i stawki tych odsetek; 4) wskazanie zabezpieczenia należności pieniężnej hipoteką przymusową albo przez ustanowienie zastawu skarbowego lub rejestrowego lub zastawu nieujawnionego w żadnym rejestrze, ze wskazaniem terminów powstania tych zabezpieczeń; 5) wskazanie podstawy prawnej pierwszeństwa zaspokojenia należności pieniężnej, jeżeli należność korzysta z tego prawa i prawo to nie wynika z zabezpieczenia należności pieniężnej; wskazanie podstawy prawnej prowadzenia egzekucji administracyjnej; 7) datę wystawienia tytułu, podpis, imię i nazwisko oraz stanowisko służbowe osoby upoważnionej do działania w imieniu wierzyciela; pouczenie zobowiązanego o skutkach niezawiadomienia organu egzekucyjnego o zmianie adresu miejsca zamieszkania lub siedziby; pouczenie zobowiązanego o przysługującym mu prawie wniesienia do wierzyciela, za pośrednictwem organu egzekucyjnego, zarzutu w sprawie egzekucji administracyjnej oraz o skutkach wniesienia tego zarzutu nie później niż w terminie 7 dni od dnia doręczenia odpisu tytułu wykonawczego i po upływie tego terminu; 9a) pouczenie zobowiązanego o przysługującym jego małżonkowi prawie do wniesienia sprzeciwu w sprawie odpowiedzialności majątkiem wspólnym; 10) klauzulę organu egzekucyjnego o skierowaniu tytułu do egzekucji administracyjnej; 11) wskazanie środków egzekucyjnych stosowanych w egzekucji należności pieniężnych; 12) datę doręczenia upomnienia, a jeżeli doręczenie upomnienia nie było wymagane, podstawę prawną braku tego obowiązku; 13) datę doręczenia zobowiązanemu powiadomienia o wniosku o egzekucję administracyjnej kary pieniężnej lub grzywny administracyjnej, o którym mowa w art. 18 ust. 1 ustawy, o której mowa w pkt 1 a; 14) datę, do której można prowadzić egzekucję należności pieniężnej, o której mowa w art. 2 § 1 pkt 8 lit g. Doprecyzowanie wymagań jakim ma odpowiadać tytuł wykonawczy zawarte jest w wydanym na podstawie ustawowej delegacji, rozporządzeniu Ministra Finansów, Funduszy i Polityki Regionalnej z dnia 12 stycznia 202lr. w sprawie wzorów tytułów wykonawczych stosowanych w egzekucji administracyjnej (tekst jednolity Dz. U. z 2022r. poz. 1856). Skoro z woli ustawodawcy wzór tytułu wykonawczego jest wiążący nie tylko dla wierzyciela, ale i dla organu egzekucyjnego, to uznać należy, że brak określonego we wzorze wymaganego elementu formalnego powoduje, że taki tytuł jest wadliwy, a więc nie spełnia wymogów określonych w art. 27 w/w ustawy. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy należy stwierdzić, że tytuł wykonawczy TW-2 o numerze Nr PINB.52.5.1.2023 z dnia 30.01.2023r. wystawiony na P. Sp. z o.o., nieopatrzony jest klauzulą organu egzekucyjnego o skierowaniu tytułu wykonawczego do egzekucji administracyjnej (nie wypełniono części F), a zatem nie spełnia wymogów określonych w art. 27 § 1 pkt 10 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. W części F, w poz. 1 ww. tytułu wykonawczego powinna być podana nazwa i adres siedziby organu egzekucyjnego tj. Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w L., [...], ul. [...]. W poz. 2 tej części powinno być podane imię, nazwisko, stanowisko służbowe osoby upoważnionej do działania w imieniu organu egzekucyjnego oraz jej podpis. W poz. 3 tej części powinna być podana data nadania klauzuli. Natomiast część F tytułu wykonawczego TW-2 o numerze Nr PINB.52.5.1.2023 z dnia 30.01.2023r. nie została w ogóle wypełniona. W związku z powyższym jest to brak formalny tytułu wykonawczego, który powoduje niedopuszczalność egzekucji na jego podstawie. Dodać należy również, że w części C w poz. 1 ww. tytułu wykonawczego winna być podana nazwa wierzyciela, którym jest Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w L., a nie Powiatowy Inspektorat Nadzoru Budowlanego w L. W części C w poz. 8 (a nie 7) ww. tytułu wykonawczego winna być podana nazwa i adres siedziby posiadacza rachunku, którym w rozpatrywanym, przypadku jest Powiatowy Inspektorat Nadzoru Budowlanego w L., [...], ul. [...] 1, a nie Powszechna Kasa Oszczędności Bank Polski Spółka Akcyjna. W poz. 7 tej części winna być wpisana kwota kosztów upomnienia, a pozycja ta nie została wypełniona. Reasumując prawidłowo organy przyjęły, że tytuł wykonawczy sporządzony dnia 30.01.2023r. przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. nie spełnia wymogów określonych w art. 27 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Wadliwie wydany tytuł wykonawczy nie może stanowić podstawy wszczęcia postępowania egzekucyjnego. Uchybienie to nie może być wyeliminowane przez organ II instancji. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w L. zobligowany będzie prawidłowo wystawić tytuł wykonawczy i podjąć dalsze czynności zgodnie z przepisami prawa. Odnosząc się do pozostałej argumentacji skargi podnieść należy, że art. 29 § 1 u.p.e. nie nakłada na organ egzekucyjny powinności zweryfikowania zasadności i wymagalności istnienia obowiązku objętego tytułem wykonawczym – ze względu na odmienność postępowania egzekucyjnego i postępowania prowadzonego w celu merytorycznego rozpoznania sprawy. Badanie dopuszczalności egzekucji administracyjnej obejmuje bowiem ustalenie, czy egzekucja oznaczonego obowiązku jest dopuszczalna, czy tytuł wykonawczy jest prawidłowo wystawiony i czy doręczone zostało upomnienie. W konsekwencji brak jest podstaw by w ramach kontrolowanego postępowania należało zająć się – jak chce skarżąca – kwestią niewykonalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym. Badanie tych zarzutów możliwe jest dopiero na etapie egzekucji wszczętej na podstawie prawidłowo wystawionego tytułu egzekucyjnego. Jak słusznie wyjaśnił to NSA w wyroku z dnia 25 kwietnia 2023 r., II OSK 1383/20, przy ocenie legalności postanowienia o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia, po pierwsze, organ egzekucyjny nie jest władny podejmować działań ingerujących w treść decyzji stanowiącej podstawę wystawienia tytułu wykonawczego; po drugie, organ egzekucyjny nie jest władny do badania zasadności i wymagalności egzekwowanego obowiązku (art. 29 § 1 u.p.e.a.), ale i nie jest własny uchylać, zmieniać czy też w inny sposób weryfikować ostateczną decyzję administracyjną, która podlega wykonaniu; a po trzecie, niedopuszczalność badania podstawy egzekwowanego obowiązku w postępowaniu dotyczącym postanowienia w sprawie grzywny w celu przymuszenia wynika z zasady niekonkurencyjności środków zaskarżenia w postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 151 P.p.s.a. skargę oddalił jako niezasadną.