II SA/Rz 756/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Ewa Partyka Sędziowie WSA Krystyna Józefczyk SO del. Elżbieta Mazur-Selwa /spr./ Protokolant Sylwia Pacześniak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 7 października 2014 r. sprawy ze skargi K. K. na decyzję Dyrektora Izby Celnej z dnia [...] marca 2014 r., nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary dyscyplinarnej nagany I. uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Naczelnika Urzędu Celnego z dnia [...] marca 2013 r., nr [...]; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Przedmiotem skargi K. K. jest orzeczenie dyscyplinarne Dyrektora Izby Celnej [...] (zwany dalej DIC) z dnia [...] marca 2014 r. nr [...], w przedmiocie wymierzenia kary dyscyplinarnej nagany. Naczelnik Urzędu Celnego [...] zwany dalej NUC) orzeczeniem dyscyplinarnym z [...] marca 2013 r., nr [...] uznał K. K. za winnego zarzucanych mu czynów oraz orzekł karę dyscyplinarną nagany. W uzasadnieniu wskazał, że w związku z wypadkiem podróżnej w dniu 5 maja 2012 r. w trakcie kontroli w dniu 5 maja 2012 r. w Oddziale Celnym [...] miał miejsce wypadek obywatelki Ukrainy M. K. Kontrola okoliczności w jakich doszło do wypadku, prawidłowości przeprowadzenia kontroli celnej w dniu 5 maja 2012 r. pojazdu samochodowego marki Mercedes-Bus w Budynku Kontroli Specjalnej (dalej BKS) na kierunku wywozowym, a także wymogów bezpieczeństwa podróżnych w trakcie przeprowadzenia kontroli celnej w BKS, wykazał szereg istotnych nieprawidłowości, w szczególności pozostawienie przez funkcjonariusza celnego wykonującego kontrolę w BKS, osób podlegających czynnościom kontrolnym bez nadzoru. W trakcie kontroli przeprowadzonych po wypadku ustalono, że informacja o wypadku nie została przekazana przez kierownika zmiany K. K. w dniu 5 maja 2012 r. Kierownictwu Oddziału Celnego oraz Urzędowi Celnemu [...]. Nie przekazał również meldunku do koordynatora WZP w Izbie Celnej [...], do czego kierownik zmiany był zobowiązany. Kierownik Oddziału Celnego o zdarzeniu został powiadomiony w dniu 6 maja 2012 r. Kierownik zmiany K. K. po otrzymaniu informacji o wypadku udał się na miejsce zdarzenia do BKS i bezpośrednio powiadomił pogotowie ratunkowe dzwoniąc pod nr 112. Ratownicy medyczni stawili się w budynku BKS, udzielili pomocy i opuścili BKS wraz z poszkodowaną, którą przetransportowano do szpitala w U. W dniu 5 maja 2012 r. na miejscu zdarzenia nie podjęła żadnych czynności policja czy prokuratura. Organ stwierdził, że w dniu 5 maja 2012 r. podczas służby, w czasie której doszło do nieszczęśliwego wypadku podróżnej narodowości ukraińskiej, który okazał się wypadkiem śmiertelnym, funkcję kierownika zmiany sprawował obwiniony K. K. W ocenie organu z racji sprawowanej funkcji obwiniony był odpowiedzialny za prawidłowy przebieg służby oraz był zobowiązany do sprawowania nadzoru nad podległymi sobie funkcjonariuszami. Postępowanie wykazało, że obwinionym miał wiedzę i akceptował fakt pozostawienia przez funkcjonariusza celnego T. K. dokonującego odprawy w pomieszczeniach BKS - podróżnych bez nadzoru. Materiały dowodowe wykazały, że pozostawienie bez nadzoru podróżnych w BKS na kierunku wywozowym jest postępowaniem nieprawidłowym. Reasumując organ stwierdził, że przekazanie informacji o wypadku podróżnej było obowiązkiem obwinionego jako kierownika zmiany i nie wykonanie wyżej wskazanych czynności w ocenie organu dyscyplinarnego jest niedopełnieniem obowiązków służbowych przez funkcjonariusza celnego. Odwołanie od tego orzeczenia wniósł K. K. domagając się jego uchylenia w całości i umorzenia postępowania dyscyplinarnego, względnie o zmianę zaskarżonego orzeczenia w całości i uniewinnienie od stawianych zarzutów. DIC orzeczeniem dyscyplinarnym z [...] marca 2014 r. utrzymał w mocy zaskarżone orzeczenie dyscyplinarne NUC z [...] marca 2013 r. W uzasadnieniu, stwierdził, że obwinionego należy uznać za winnego zarzuconych mu czynów. Obwiniony posiadał wiedzę i akceptował fakt, że podległy mu funkcjonariusz celny w dniu 5 maja 2012 r. opuścił BKS na kierunku wywozowym, w trakcie wykonywania kontroli celnej busa marki Mercedes z ukraińskimi numerami. DIC zwrócił uwagę, że okolicznością obciążającą dla obwinionego jest to, że jego czyn naraił Służbę Celną na utratę zaufania co do jej profesjonalizmu i działania zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa. Nadto obwiniony świadomie godził się na nieprawidłowe przeprowadzenie przez podległego mu funkcjonariusza celnego przedmiotowej odprawy celnej towarów, a także świadomie nie dopełnił obowiązków związanych z wyegzekwowaniem od tego funkcjonariusza przestrzegania przepisów bhp. Nie bez znaczenia pozostaje także to, że w opisanej sytuacji, mimo kilkunastoletniego doświadczenia w służbie, wykazał się nieznajomością wewnętrznych procedur dotyczących obiegu informacji oraz nie znał swoich obowiązków związanych z działaniem w imieniu organu celnego w przypadkach określonych w art. 304 § 2 k.p.k. W niniejszej sprawie do okoliczności łagodzących dla obwinionego należy zaliczyć stres związany z wypadkiem, a także to, że jest on pozytywnie oceniany przez swoich przełożonych oraz nie był dotychczas karany dyscyplinarnie. DIC stwierdził, że kara nagany jest adekwatna do czynów popełnionych przez obwinionego, podkreślił, że wymiar kary obejmuje sferę uznaniową organu. K. K. skierował do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie skargę na orzeczenie dyscyplinarne DIC wnosząc o jego uchylenie w całości. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucił naruszenie: 1) przepisów postępowania polegające na utrzymaniu w mocy orzeczenia NUC wydanego po przeprowadzeniu postępowania dyscyplinarnego wszczętego po upływie terminu do jego wszczęcia, określonego w art. 175 ust. 1 ustawy o służbie, 2) prawa materialnego przez błąd w ustaleniach faktycznych polegający na przyjęciu, że w zakresie zarzucanych mu czynów był zobowiązany do określonych działań, których nie podjął, czym dopuścił się naruszenia obowiązków służbowych, które to naruszenia w sposób istoty wpłynęły na wynik sprawy. W uzasadnieniu skarżący wskazał, że organ najpóźniej w dniu 16 maja 2012 r. powziął wiedzę o okoliczności zdarzenia z 5 maja 2012 r., które w jego ocenie uzasadniały postawienie mu zarzutów w postępowaniu dyscyplinarnym, a tym samym z dniem 17 sierpnia 2012 r. upłynął ustawowy termin do wszczęcia przeciwko niemu postępowania dyscyplinarnego. Wszczynając zaś postępowanie dyscyplinarne w dniu 16 października 2012 r. naruszył art. 175 ustawy o służbie celnej, a DIC utrzymał w mocy orzeczenie organu I instancji wydane z naruszaniem przepisów postępowania. Podkreślił, że w toku postępowania dyscyplinarnego teza o posiadaniu przez niego wiedzy i akceptowaniu faktu, że podległy mu funkcjonariusz opuścił BKS pozostawiając w nim bez nadzoru podróżnych, nie została w żaden sposób udowodniona. Odwołanie się w tym zakresie do praktyki nie może być podstawą zarzutu w postępowaniu dyscyplinarnym, gdyż zarzut musi odnosić się do konkretnego działania lub zaniechania. Reasumując skarżący stwierdził, że postępowanie dyscyplinarne wszczęte zostało z naruszeniem przepisu określającego termin do jego wszczęcia i w żaden sposób nie potwierdziło w materialne dowodowym stawianych mu zarzutów. Zgromadzony materiał dowodowy zawiera sprzeczności w zeznaniach świadków, które nie zostały wyjaśnione, jak również orzeczenie nie wskazuje które zeznania i w jakim zakresie uznał za wiarygodne, a którym odmówił takiego przymiotu i dlaczego. W odpowiedzi na skargę DIC wniósł o jej oddalenie, z przyczyn, które stanowiły podstawę wydania zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Po myśli art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi przez kontrolę działalności administracji publicznej (§1). Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej ( §2). Jej zakres wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., zwanej dalej P.p.s.a.), stanowiący, że sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W przypadku decyzji, Sąd może ją uchylić lub stwierdzić jej nieważność wyłącznie w okolicznościach określonych w art. 145 § 1 P.p.s.a. – tj. gdy stwierdzi naruszenie prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania, inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono wpływ na wynik sprawy lub gdy wystąpią przyczyny nieważności wskazane w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach. Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji według powyższych zasad Sąd uznał, że podlega ona uchyleniu. Decyzja ta dotyczy wymierzenia kary dyscyplinarnej funkcjonariuszowi celnemu. W tego rodzaju sprawach, związanych z postępowaniem dyscyplinarnym zadaniem sądu administracyjnego jest kontrola prawidłowości przeprowadzenia tego postępowania. Sąd bada czy postępowanie zostało wszczęte i toczyło się zgodnie z przepisami Rozdziału 11 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej (Dz. U. Nr 168, poz. 1323, ze zm.) oraz rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 11 lutego 2010 r. w sprawie postępowania wyjaśniającego i dyscyplinarnego w stosunku do funkcjonariuszy celnych (Dz. U. Nr 31, poz. 159), a także czy zastosowana wobec funkcjonariusza kara mieści się w katalogu kar dyscyplinarnych zawartym w art. 167 ust. 1 ww. ustawy. Stosownie do treści art. 166 ustawy o Służbie Celnej funkcjonariusze podlegają odpowiedzialności dyscyplinarnej za naruszenie obowiązków służbowych, w szczególności wymienionych w tym przepisie w pkt 1-10. Orzeczeniem dyscyplinarnym Naczelnika Urzędu Celnego z dnia [...] marca 2013 r., utrzymanym w mocy decyzją Dyrektora Izby Celnej z dnia [...] marca 2014 r. uznano K. K. za winnego zarzucanych mu czynów i orzeczono karę dyscyplinarną nagany. Sąd badał przede wszystkim – także w kontekście zarzutów skargi – zachowanie 3 miesięcznego terminu z art. 175 ust. 1 ustawy o służbie celnej. Zdaniem Sądu poczynione przez organy ustalenia odnośnie daty powzięcia przez organ dyscyplinarny wiadomości o naruszeniu obowiązków służbowych przez skarżącego funkcjonariusza – muszą budzić istotne wątpliwości. Zgodnie z art. 175 ust. 1 ustawy o służbie celnej postępowanie dyscyplinarne nie może być wszczęte po upływie 3 miesięcy od dnia powzięcia przez organ powzięcia wiadomości o naruszeniu obowiązków służbowych przez funkcjonariusza oraz w braku takiego powzięcia wiadomości po upływie 2 lat od popełnieniu czynu z zastosowaniem ust. 4 i 5 art. 175. Należy podkreślić, że terminy przedawnienia możliwości wszczęcia postępowania dyscyplinarnego wobec konkretnego funkcjonariusza celnego nie rozpoczynają biegu w dniu powzięcia przez przełożonego dyscyplinarnego ogólnej wiadomości o ewentualnym naruszeniu przez bliżej nieokreślonych funkcjonariuszy obowiązków. Terminy te rozpoczynają bieg od dnia, w którym organ dyscyplinarny przy zachowaniu należytej staranności i szybkości postępowania mógł na podstawie zgromadzonych dowodów powziąć wiadomość o naruszeniu obowiązków służbowych przez konkretnego funkcjonariusza celnego. Nie można przy tym wykluczyć, że wiedzę na temat naruszenia przez skarżącego jego obowiązków służbowych organ powziął na podstawie innych dowodów. Okoliczność ta winna być szczegółowo wyjaśniona i wskazana przez organ w uzasadnieniu orzeczenia dyscyplinarnego. Sam Dyrektor Izby Celej w uzasadnieniu swojej decyzji pisze, że 16 maja 2012 r. gdy uczestnicy przedstawili Naczelnikowi Urzędu Celnego przebieg zdarzenia, nie znalazł on podstaw do wszczęcia postępowania wyjaśniającego. O naruszeniu obowiązków służbowych przez skarżącego miał dowiedzieć się dopiero z protokołu otrzymanego 20.07.2012 r. W decyzji nie wyjaśniono, o czym dokładnie dowiedział się Naczelnik Urzędu Celnego 16 maja 2012 r., jakie okoliczności, istotne w sprawie w tej dacie były mu znane, a jakie nie. Z akt sprawy wynika, że po wypadku w maju 2012 r. w Urzędzie Celnym prowadzone były także inne kontrole niż doraźna – zakończona protokołem z 12.07.2012 (k. 9-10) i kontrola zewnętrzna Ministra Finansów zakończona sprawozdaniem z 12.10.2012 (k.22). Po wypadku, a zwłaszcza po śmierci pasażerki pomiędzy Naczelnikiem Urzędu Celnego, a Dyrektorem Izby Celnej i Ministrem Finansów prowadzona byłą bardzo intensywna korespondencja. Jej przedmiotem była analiza przyczyn wypadku i osób odpowiedzialnych za wypadek (k. 323). Zgodnie z poleceniem Izby Celnej nr [...] z dnia 21.05.2012 r., powołano zespół, którego zadaniem była ocena bezpieczeństwa w BKS w Oddziale Celnym (k.287). Organ winien ustalić w decyzji kiedy wyniki pracy tego zespołu zostały przedstawione Naczelnikowi Urzędu Celnego i czy miały wpływ na "powzięcie przez niego" informacji o zarzucanych skarżącemu czynach. Dyrektor Izby Celnej rozpoznając odwołanie skarżącego prowadził dowód z wyjaśnień, notatek pism, informacji przekazanych przez Naczelnika Urzędu Celnego (k. 580). Sprawę wypadku prowadziła prokuratura, wszczęto i zakończono kontrolę Państwowej Inspekcji Pracy – efekty działań tych służb, w kontekście informacji o popełnieniu przez skarżącego zarzucanych mu czynów nie znalazły odzwierciedlenia w treści decyzji. Symptomatyczne jest stwierdzenie Rzecznika Dyscyplinarnego Urzędu Celnego, zawarte w piśmie z dnia 14 lutego 2013 r., skierowanym do Naczelnika Urzędu Celnego, iż "kompleksową informację o naruszeniu przez skarżącego obowiązków Naczelnik Urzędu Celnego uzyskał 20.07.2012 r." Potwierdza to tezę, że wiedzę o naruszeniu obowiązków służbowych przez skarżącego funkcjonariusza posiadał on już wcześniej. Powstaje pytanie jaką ? skarżona decyzja nie zawiera w tym zakresie konkretnych ustaleń. Reasumując powyższe rozważania należy stwierdzić, iż niedostateczne wyjaśnienie i uzasadnienie daty powzięcia przez Naczelnika Urzędu Celnego wiadomości o naruszeniu zarzucanych skarżącemu obowiązków służbowych, uniemożliwia Sądowi dokonanie oceny czy wszczęcie postępowania dyscyplinarnego wobec niego, jego dalsze prowadzenie i zakończenie wydaniem orzeczenia dyscyplinarnego było dopuszczalne, czy też nie, zgodnie z przepisem art. 175 ust. 1 ustawa o służbie celnej. Powyższe uchybienie przepisom postępowania dyscyplinarnego, w ocenie Sądu mające istotne znacznie dla rozstrzygnięcia sprawy, skutkowało samoistnie koniecznością uchylenia zaskarżonego orzeczenia dyscyplinarnego oraz orzeczenia utrzymanego nim w mocy. Należy podkreślić, ze organ dyscyplinarny nie może o tym samym zdarzeniu tj. naruszeniu obowiązków służbowych przez funkcjonariusza – powziąć wiadomość wielokrotnie (tak SN w postanowieniu z dnia 24 października 2003 r., II DS1/03). Bieg terminu określonego w art. 175 ust. 1 ustawy o służbie celnej ustawodawca powiązał z powzięciem wiadomości o naruszeniu obowiązków służbowych, a zatem początkową datę biegu terminu wyznacza dzień uzyskania informacji o takich działaniach funkcjonariusza. Późniejsze uzyskanie informacji o zakwalifikowaniu określonego zachowania funkcjonariusza jako przewinienia służbowego nie powoduje przedłużenia terminu czy rozpoczęcia na nowo jego biegu (por. na gruncie ustawy o policji wyrok NSA z 14.08.2007 I OSK 1786/06). Z uwagi na powyższe, wobec nieprawidłowego ustalonego stanu faktycznego sprawy, odnoszenie się do zarzutów materialnoprawnych zawartych w skardze byłoby przedwczesne. W tej sytuacji Sad na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 P.p.s.a. i art. 152 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 P.p.s.a W ponownym postępowaniu organy przeprowadzą postępowanie mając na względzie uwagi zawarte w treści niniejszego uzasadnienia.