II SA/Rz 756/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Magdalena Józefczyk Sędziowie NSA Małgorzata Wolska /spr./ WSA Elżbieta Mazur - Selwa Protokolant specjalista Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 marca 2017 r. sprawy ze skargi A. W. i J. W. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji ostatecznej nakazującej rozbiórkę dobudowanego pomieszczenia -skargę oddala- Decyzją z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (zwany dalej: WINB) po rozpoznaniu odwołań A. W. i J. W. utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] lutego 2016 r. nr [...], którą odmówiono uchylenia decyzji dotychczasowej z dnia [...] maja 2012 r. nakazującej rozbiórkę dobudowanego pomieszczenia łazienki i kotłowni. Podstawę prawną zaskarżonej decyzji stanowi art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm. - zwana dalej w skrócie "K.p.a."). Z uzasadnienia i akt administracyjnych sprawy wynika, że decyzją z dnia [...] maja 2012 r. znak: [...] PINB w [...] nakazał A. i J. W. rozbiórkę dobudowanego pomieszczenia łazienki i kotłowni stanowiących rozbudowę budynku mieszkalnego położonego na działce nr ewid. 450/5 w M., wykonaną bez wymaganego pozwolenia na budowę. W dalszej kolejności wnioskiem z dnia [...] sierpnia 2012 r. A. W. złożyła wniosek o wznowienie postępowania zakończonego wyżej opisaną decyzją na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a., z uwagi na uzyskanie nowych dokumentów potwierdzających wybudowanie obiektów budowlanych we wcześniejszej dacie niż zostało to ustalone w decyzji z dnia [...] maja 2012 r. Zawnioskowała również o wstrzymanie wykonania tej decyzji na podstawie art. 152 § 1 K.p.a. Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2016 r. ([...]) PINB w [...] wznowił postepowanie administracyjne a następnie decyzją z dnia [...] lutego 2016 r. nr [...] odmówił uchylenia decyzji dotychczasowej z dnia [...] maja 2012 r. nakazującej rozbiórkę dobudowanego pomieszczenia łazienki i kotłowni, stanowiących rozbudowę budynku mieszkalnego położonego na działce nr ewid. 450/5 w M., wykonaną bez wymaganego pozwolenia na budowę, z uwagi na brak podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1 K.p.a. Organ wyjaśnił, że przedstawione przez stronę dokumenty, pozostają bez wpływu na treść wydanej dotychczas decyzji o nakazie rozbiórki. Odrębne odwołania (lecz o tożsamej treści) od tej decyzji złożyli J. W. oraz A. W.– reprezentowana przez adwokata M. M. Zarzucili błąd w ustaleniach faktycznych, poprzez przyjęcie, że dołączona do wniosku o wznowienie mapa wysokościowa z 1974 r. nie ma wpływu na ustalony stan faktyczny podczas, gdy z mapy tej wynika, że działka nr 450/5 na której znajdują się obiekty i działka sąsiednia 450/6 stanowiły jedną całość i nie istniała granica między tymi nieruchomościami. W ich ocenie organ I instancji pominął fakt, że zabudowa jest podobna do uwidocznionej na mapie z której organ korzystał w postępowaniu zwykłym. Budynki te były połączone z budynkiem mieszkalnym, nie miały charakteru wolnostojących a granica nieruchomości przebiegała w innym miejscu niż obecnie i strona podczas budowy nie miała wpływu na odległość budynku od granicy. Odwołujący zaznaczyli, że doszło jedynie do zmiany przeznaczenia dotychczasowych budynków, poprzez ich adaptację na cele dla których są obecnie wykorzystywane. Zarzucili, że organ niezasadnie uznał, że istniejące na załączonej mapie budynki nie są tożsame z istniejącym dziś budynkiem łazienki i kotłowni. Stan uwidoczniony na mapie jest identyczny jak na mapie do celów projektowych z [...] lutego 2009 r. Nadto organ nie ustalił kiedy rozpoczęła się budowa przedmiotowych budynków i kiedy została zakończona oraz jaki mają charakter. Nie można zatem stwierdzić, że zostały one wybudowane samowolnie. W ich ocenie istnieje możliwość doprowadzenia kotłowni do stanu zgodnego z prawem, zatem brak podstaw do odmowy legalizacji budowy przedmiotowych budynków Powołaną na wstępie decyzją z dnia [...] kwietnia 2016 r. Nr. [...] WINB utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu powołał się na przepisy dotyczące instytucji wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją i wyjaśnił, że decyzja rozbiórkowa PINB w [...], której dotyczy wniosek, została wydana po stwierdzeniu, że rozbudowany budynek mieszkalny o pomieszczenie kotłowni i łazienki na działce nr 450/5 w M. narusza przepisy techniczno-budowlane w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z prawem. Wniosek o wznowienie został oparty na przesłance wznowieniowej tj. art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. a mianowicie, że w sprawie wyszły na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji a nieznane organowi, który decyzję wydał. Organ zaznaczył, że chodzi tu o nowe okoliczności i dowody, które są prawnie istotne i takie które istniały w dacie orzekania w postępowaniu zwykłym, ale organ nimi nie dysponował. W ocenie WINB przedłożone dokumenty uzyskane ze Starostwa, tj. mapa sytuacyjno-wysokościowa w skali 1:500 z 1974 r. oraz mapa z 1980 r. opracowana w skali 1:1000 nie mają żądnego wpływu na treść decyzji. Na mapie z 1974 r. obszar obejmujący działkę nr 450/5 jest niezabudowany i podnoszona okoliczność, że w tym czasie nie było rozgraniczenia między działkami 450/5 i 450/6 nie stanowi jakiejkolwiek okoliczności, która wpływałaby na odmienne rozstrzygnięcie sprawy. Mapa ta dowodzi jedynie tego, że w 1974 r, budynek mieszkalny będący przedmiotem postępowania w ogóle nie istniał. Odnośnie zaś mapy z 1980 r. organ wyjaśnił, że nie zawiera ona żadnych nowych okoliczności nieznanych organowi, które istniały w dacie orzekania. Stan zagospodarowania działki nr 450/5 jest identyczny z istniejącym w aktach sprawy organu I instancji na mapie do celów projektowych skala 1:500 z dnia [...] lutego 2009 r. stanowiącej podstawę do opracowania projektu zagospodarowania terenu działki 450/5 dla projektowej rozbudowy budynku mieszkalnego oraz na mapie w skali 1:2000 stanowiącej wyrys z MPZP uzyskanej w dniu [...] września 2011 r. oraz na mapie ewidencyjnej i zasadniczej uzyskanej [...] maja 2011 r. ze Starostwa Powiatowego w [...] WINB stwierdził zatem, że przedłożone przez stronę dokumenty w postaci map nie stanowią istotnych dla sprawy nowych okoliczności faktycznych ani nowych dowodów istniejących w dniu wydania decyzji nieznanych organowi, które mogłyby stanowić podstawę do wznowienia postępowania i powtórnego rozstrzygnięcia sprawy. Zasadnie zatem organ I instancji odmówił uchylenia decyzji dotychczasowej. Końcowo organ zauważył, że jedynym uchybieniem PINB w [....] było nierozpoznanie wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji z [...] maja 2012 r., jednak aktualnie stał się on bezprzedmiotowy. Odrębne skargi - lecz o tożsamej treści - na powyżej opisaną decyzję, złożyli J. W. oraz A. W. – zastępowana przez pełnomocnika adw. M. M. Oboje skarżący zawnioskowali o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego oraz wstrzymanie wykonania decyzji. Kwestionowanej decyzji zarzucili naruszenie przepisów prawa materialnego a mianowicie art. 145 § 1 K.p.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. poprzez jego błędne zastosowanie w sytuacji gdy zachodziły przesłanki wznowienia postępowania, co organ pominął na skutek uchybień polegających na przyjęciu, że: - dołączona do wniosku o wznowienie mapa sytuacyjno-wysokościowa z 1974 r. pozostaje bez wpływu na stan faktyczny sprawy a budynek będący przedmiotem postępowania w ogóle nie istniał. Z mapy tej tymczasem wynika, że działki 450/5 i 450/6 stanowiły jedną całość a w chwili wznoszenia budynku nie istniała granica między nimi. W tej sytuacji odległość budynków w 19674 r. od granicy nieruchomości została zachowana i brak jest podstaw do nakładania sankcji związanej z posadowieniem budynku zbyt blisko granicy (powstała ona później niż budynek); - dołączona mapa sytuacyjno-wysokościowa dla nieruchomości 450/5 z 1980 r. nie zawiera nowych okoliczności, nieznanych organowi w dniu wydania decyzji, podczas gdy organ nie powoływał się na ten dokument, nie dołączył go do zebranego materiału dowodowego i pominął fakt, że co prawda zabudowa jest podobna do tej przedstawionej na mapie dołączonej w postępowaniu zwykłym, ale budynki te były połączone z budynkiem mieszkalnym, nie miały charakteru wolnostojących. Z mapy tej wynika także przebieg granicy w innym miejscu niż obecnie, powstała ona później a strona w dacie budowy nie miała wpływu na odległość budynku od granicy. Z dokumentów tych wynika, że doszło jedynie do zmiany przeznaczenia dotyczącego istniejących budynków, poprzez ich adaptację na cele dla których są wykorzystywane obecnie. Z zeznań m. in. B. D. z dnia [...] marca 2012 r. wynika, że w miejscu obecnej łazienki znajdował się budynek gospodarczy; - istniejące na ww. mapie budynki nie są tożsame z istniejącymi aktualnie budynkami łazienki i kotłowni, podczas gdy organ stwierdził, że uwidoczniony na tej mapie budynek jest identyczny jak na mapie do celów projektowych z dnia [...] lutego 2009 r. Prowadzi to do wniosku, że nie doszło do samowoli budowlanej, gdyż budynki te istniały już w 1980 r. a organ prowadzący postępowanie nie poczynił ustaleń, kiedy rozpoczęto budowę tych obiektów i czy została ona zakończona a tym samym czy nie podlega legalizacji. Skarżący zarzucili także naruszenie art. 7, art. 77, art. 80 K.p.a. poprzez zaniechanie przeprowadzenia postępowania dowodowego w sposób wyczerpujący i wyjaśniający wszystkie okoliczności oraz naruszenie art. 107 § 3 K.p.a. poprzez niewykazanie którym dowodom organ dał wiarę a którym odmówił mocy dowodowej, art. 8 K.p.a. poprzez działanie w sposób nie budzący zaufania obywateli do władzy publicznej, art. 80 K.p.a. poprzez dokonanie dowolnej a nie swobodnej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego. Zarzucili nadto naruszenie: - art. 44b ust. 2 ustawy P.b. poprzez nieustalenie czy budowa przedmiotowego obiektu została zakończona i czy nie podlega legalizacji na podstawie ust. 4 tego przepisu, brak wezwania strony do przedstawienia dokumentów o jakich mowa w art. 49 ust. 2 pkt 1, 2, 3 P.b.; - art. 48 ust. 2 i 3 P.b. poprzez jego niezastosowanie i niewezwanie strony do przedłożenia stosownych dokumentów i nieustalenie czy obiekty, w szczególności kotłownia, nie narusza przepisów techniczno-budowlanych i czy możliwe jest doprowadzenie ich do stanu zgodnego z przepisami; - art. 103 ust. 2 P.b. poprzez nieustalenie w oparciu o poprawnie przeprowadzony materiał dowodowy, kiedy rozpoczęto budowę obiektu i czy do budowy miała zastosowanie ustawa z 31 stycznia 1961 r. P.b. lub ustawa z 1974 r. P.b. i w zakresie w jakim z powodu ww. uchybień nie uwzględnia możliwości legalizacji tych obiektów. W odpowiedzi na skargę WINB podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2016 r., poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle brzmienia przepisu art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2016 r., poz. 718), zwanej dalej "P.p.s.a. sądy administracyjne badają, czy kwestionowany akt (tu decyzja) nie narusza prawa materialnego o wpływie na wynik sprawy lub przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy albo dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Nadto badają, czy organ administracji nie dopuścił się uchybień skutkujących nieważnością aktu z przyczyn określonych w art. 156 K.p.a. lub w innych przepisach. Przy czym, jak wynika z przepisów art. 133 § 1 i art. 134 § 1 P.p.s.a. Sąd orzeka na podstawie akt sprawy i w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przeprowadzona według powyższych kryteriów kontrola legalności zaskarżonej decyzji wykazała, iż nie narusza ona wymogów prawa i dlatego skarga, zgodnie z art. 151 P.p.s.a., podlegała oddaleniu. Zaskarżoną decyzją została utrzymana w mocy decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2016 r., którą wymieniony ostatnio organ odmówił – na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 K.p.a. – uchylenia decyzji dotychczasowej z dnia [...] maja 2012 r., nakazującej A. W. i J. W. rozbiórkę dobudowanego pomieszczenia łazienki i kotłowni stanowiących rozbudowę budynku mieszkalnego na działce nr 450/5 w M., wykonaną bez wymaganego pozwolenia na budowę. Postępowanie wznowieniowe, jak wynika z akt sprawy, zainicjowane zostało wnioskiem A. W. ze wskazaniem w nim na podstawę wznowienia określoną w art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. Istotę tego postępowania, zaliczanego do nadzwyczajnych trybów wzruszenia decyzji ostatecznych, a także przesłanki wznowienia i rodzaje rozstrzygnięć podejmowanych na różnych etapach postępowania wznowieniowego wyjaśnia prawidłowo uzasadnienie zaskarżonej decyzji i zbędnym jest ich powtarzanie. Podkreślić jedynie należy, iż ta instytucja procesowa ma na celu ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej ostateczną decyzją w sytuacji, gdy zaistnieją przesłanki wyczerpująco określone w art. 145 § 1, art. 145a i art. 145b K.p.a. (chodzi tu o wady postępowania administracyjnego a nie samą decyzję). Wykładnia rozszerzająca przesłanek wznowienia nie jest dopuszczalna. Przewidziana w art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. przesłanka wznowienia postępowania, wymieniona we wniosku A. W., uzasadnia uwzględnienie wniosku o wznowienie postępowania, gdy wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję. Przy ocenie tej przesłanki najistotniejszym warunkiem jest istnienie tych okoliczności i dowodów w dacie podejmowania decyzji ostatecznej. Nadto nową okolicznością istotną dla sprawy jest taka okoliczność, która mogła mieć wpływ na odmienne rozstrzygnięcie sprawy, co oznacza, że w sprawie mogłaby zapaść decyzja co do swej istotny odmienna od rozstrzygnięcia dotychczasowego (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 czerwca 1985 r., sygn. akt I SA 198/85 – ONSA 1985/1/35, z dnia 8 czerwca 2000 r., sygn. akt VSA 1885/99 – Lex nr 501/52). Z kolei wznowieniowe postępowanie (uprzednio wydanym postanowieniem) organ administracji może zakończyć w myśl art. 151 § 1 pkt 1 K.p.a., gdy stwierdzi brak podstaw wskazanych w art. 145 § 1, art. 145a lub art. 145b, tj. odmówić uchylenia dotychczasowej decyzji wydanej w postępowaniu zwyczajnym (tu decyzja z dnia [...] maja 2012 r., nr [...]). W świetle tego, co wyżej naprowadzono, a także analizy zebranego w sprawie materiału dowodowego i jego oceny prawnej należało dojść do wniosku, że postępowanie wznowieniowe – zakończone zaskarżoną decyzją – zostało przeprowadzone prawidłowo. Zachowana została tzw. dwuetapowość tego postępowania – najpierw wydano postanowienie o wznowieniu (etap wstępny), a następnie zbadano zaistnienie przesłanek wznowienia (etap właściwy), trafnie kończąc go wydaniem decyzji z art./ 151 § 1 pkt 1 K.p.a. wobec stwierdzenia braku ich zaistnienia. Otóż do wniosku o wznowienie postępowania A. W. dołączyła kopie mapy sytuacyjno – wysokościowej w skali 1:500 z 1974 r. i w skali 1:1000 z 1980 r., które według niej nie były znane organowi podejmującemu w dniu [...] maja 2012 r. decyzję o nakazie rozbiórki dobudowanego pomieszczenia łazienki i kotłowni, stanowiących rozbudowę budynku mieszkalnego na działce nr 450/5 w M., wywodząc przy tym, że potwierdzają one wybudowanie w/w pomieszczeń we wcześniejszej dacie niż ustalona wspomnianą wyżej decyzją i zatem zachodzi podstawa do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a.). W ocenie Sądu, na akceptację zasługuje jednakże pogląd organów administracji, że wspomniane wyżej mapy nie dają podstaw do ustalenia, iż zaistniała przesłanka wznowieniowa z art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. Lektura tych dokumentów (map), niewątpliwie istniejących w dacie podejmowania decyzji ostatecznej, nie uzasadnia w żadnym razie wniosku, iż mogłyby mieć wpływ na odmienne rozstrzygnięcie sprawy (czyli mogłaby zapaść decyzja w swej istocie odmienna od dotychczasowego rozstrzygnięcia). Trafnie bowiem organy wskazują, że na mapie z 1974 r. obszar działki nr 450/5 jest niezabudowany, a więc w 1974 r. nie istniał budynek mieszkalny będący przedmiotem postepowania, zaś podnoszona w odwołaniu okoliczność o braku rozgraniczenia między działkami nr 450/5 i nr 450/6 nie może stanowić okoliczności mogącej mieć wpływ na odmienne rozstrzygnięcie sprawy. Natomiast mapa z 1980 r. w skali 1:1000 przedstawia stan zagospodarowania działki nr 450/5 identyczny z istniejącym na mapie w skali 1:500 do celów projektowych z dnia [...] lutego 2009r. (znajdującej się w aktach sprawy), stanowiącej podstawę do opracowania projektu zagospodarowania terenu w/w działki dla projektowanej rozbudowy budynku mieszkalnego, a także na mapie w skali 1:2000 stanowiącej wyrys z MPZP Gminy [...] uzyskanej w dniu [...] września 2011 r. i na mapie ewidencyjnej oraz zasadniczej, uzyskanej w dniu [...] maja 2011 r. w ODGiK Starostwa Powiatowego w [...] . Stąd też argumenty mające wspierać złożony wniosek o wznowienie nie dają się sklasyfikować jako okoliczności, o których stanowi art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. W takiej sytuacji trafne jest podjęcie rozstrzygnięcia w myśl art. 151 § 1 pkt 1 K.p.a., czyli odmowa uchylenia decyzji dotychczasowej. Pozostałe zarzuty skargi, w szczególności wskazujące na naruszenie prawa materialnego, tj. szeregu przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane, odnosząc się w rzeczywistości do decyzji dotychczasowej z dnia [...] maja 2012 r. ([...]) nie mogły odnieść spodziewanego skutki, tj. wzruszenia skarżonej decyzji. Z tych wszystkich względów i na podstawie art. 151 P.p.s.a. skarga została oddalona.