II SA/Rz 757/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Stanisław Śliwa Sędziowie WSA Krystyna Józefczyk AWSA Magdalena Józefczyk /spr./ Protokolant: sekr. sądowy Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu w dniu 29 listopada 2004 r. na rozprawie sprawy ze skargi M. A. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia [...] sierpnia 2004 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku osiedleniowego uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Komendanta Miejskiego Policji z dnia [...] lipca 2004 r. Nr [...] II SA/Rz 757/04 UZASADNIENIE Komendant Wojewódzki Policji decyzją z [...].08.2004r. nr [...] działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz § 23 ust.1 pkt 3 i § 25 ust. 1 pkt 1 w zw. z § 30 ust. 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 31 października 2002r. w sprawie wysokości, warunków i trybu przyznawania policjantom należności za podróże służbowe i przeniesienia (Dz. U. nr 191, poz. 1589) po rozpatrzeniu odwołania M. A. utrzymał w mocy decyzję Komendanta Miejskiego Policji Nr [...] z dnia [...] lipca 2004r. w sprawie odmowy przyznania zasiłku osiedleniowego. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ wyjaśnił, ze podinspektor M. A. obecnie policjant w R. pełnił służbę w Komisariacie Policji w T. Przeniesienie służbowe, na które M. A. wyraził zgodę do Komisariatu w T. nastąpiło w obrębie tej samej jednostki organizacyjnej Policji, gdyż komisariat ten organizacyjnie podlega Komendzie Miejskiej Policji i przeniesienie to nie spowodowało zmiany podległości służbowej. Skarżący godząc się na objęcie funkcji Komendanta Komisariatu w T. wiedział, że będzie zmuszony dojeżdżać do służby z miejscowości R., gdzie posiadał stałe miejsce zamieszkania. M. A. wybudował dom jednorodzinny w miejscowości B., do którego wraz z żoną i synem przeprowadził się 17 lutego 2003r, jednakże nadal musiał dojeżdżać do służby z miejscowości pobliskiej. W takim stanie faktycznym, Komendant Wojewódzki Policji na podstawie przepisów powołanych w podstawie prawnej decyzji nie znalazł podstaw do zmiany czy uchylenia decyzji organu I instancji. Z cytowanego rozporządzenia wynika, że prawo do zasiłku z tytułu zmiany miejsca zamieszkania połączonego ze zmianą z urzędu miejsca pełnienia służby tzw. zasiłek osiedleniowy. Zasiłek taki winien zostać wypłacony w terminie 30 dni od dnia złożenia wniosku przez jednostkę organizacyjną Policji, do której został przeniesiony. Z przedstawionego stanu faktycznego wynika, że nie zostały spełnione przesłanki do przyznania tego zasiłku, gdyż pełniąc służbę w Komisariacie Policji w T. nadal organizacyjnie i personalnie był podległy Komendzie Miejskiej Policji. W ocenie organu nie nastąpiło przeniesienie służbowe do innej jednostki organizacyjnej Policji, a przesiedlenie było skutkiem wybudowania domu w miejscowości pobliskiej do miejsca pełnienia służby. W skardze do Sądu, skarżący M. A. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości ze względu na rażące naruszenie prawa, a w szczególności § 23 ust. 1 pkt 3 i § 25 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia MSWiA z dnia 31.10.2002r. w sprawie wysokości, warunków i trybu przyznawania należności za podróże służbowe i przeniesienia w związku z art. 113 ust.1 ustawy o Policji z dnia 6 kwietnia 1990r. (Dz. U. z 2002r. nr 7, poz. 58 ze zm.); o zasądzenie od Komendanta Miejskiego Policji, jako przełożonego w sprawach osobowych (§ 1 ust. 5 i § 3 ust. 1 pkt 5 cyt. rozporządzenia w związku z art. 6f o Policji) zasiłku osiedleniowego zgodnie z dyspozycją § 25 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia; nadanie wyrokowi na podstawie art. 108 k.p.a. rygoru natychmiastowej wykonalności ze względu na ważny interes strony poszkodowanej i dotychczasowe zachowanie pozwanego. W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, że przeniesienie na stanowisko Komendanta Policji w T. rozkazem personalnym Komendanta Miejskiego Policji nastąpiło z urzędu zgodnie z art. 36 ust. 1 ustawy o Policji, a nie na prośbę skarżącego, a decyzje o budowie domu uzasadnił swoim wiekiem, który w niedalekim czasie umożliwiał przejście na emeryturę, skrócenie odległości dojazdu z 22 km do 4 km, co miało pozytywny wpływ na prawidłowe wywiązywanie się z obowiązków komendanta i zwiększało dyspozycyjność skarżącego, brakiem mieszkań służbowych w T. oraz odmową przyznania zwrotu kosztów dojazdu z T. do R. Nowe miejsce zamieszkania zostało zasiedlone 17.02.2003r., o czym niezwłocznie został powiadomiony pracownik komórki mieszkaniowej KMP, jednakże nie udzielił wyjaśnień o przysługujących uprawnieniach z tytułu przesiedlenia z tego też względu złożył raport z 18.05.2003. o przyznanie świadczeń z rozporządzenia, o którym dowiedział się ze stron internetowych KWP. Sakrżący zakwestionował wskazanie jako podstawy odmowy przyznania zasiłku przesiedleniowego § 30 ust. 1 rozporządzenia, który reguluje tylko sposób postępowania w przypadku wystąpienia sporu kompetencyjnego związanego z wypłatą gotówki. Wyrwany został niewielki fragment z kontekstu uznając go, za przepis określający kryteria przyznania świadczeń, w wyniku czego organ stworzył nowy przepis wprowadzający nowe kryterium przyznawania świadczenia przesiedleniowego. Organy całkowicie zignorowały przepis art. 113 ust. 1 ustawy o Policji, który jednoznacznie określa jakiego typu przeniesienia dotyczy w przypadku ubiegania się o zwrot kosztów przesiedlenia. W żadnym z tych przepisów ustawodawca nie prowadził pojęcia przeniesienia z jednostki do jednostki, gdyż istotą zasiłku osiedleniowego jest zwrot części kosztów poniesionych przez funkcjonariusza na przesiedlenie w związku z przeniesieniem z urzędu do innej miejscowości. Z uwagi na przedłużające się postępowanie zawarł wniosek o nadanie wyrokowi rygoru natychmiastowej wykonalności na podstawi art. 108 k.p.a. W odpowiedzi na skargę Komendant Wojewódzki Policji wniósł o oddalenie skargi oraz o zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych, wskazując na argumentacją faktyczną i prawną zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Wojewódzki Sąd Administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269). Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 stawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) zwana dalej w skrócie P.p.s.a. Stosownie do tego przepisu, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Poddawszy takiej właśnie kontroli zaskarżoną decyzję, Sąd doszedł do przekonania, że nastąpiło naruszenie przepisu prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a to stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 lit.a P.p.s.a., obliguje Sąd do uchylenia decyzji stwierdzonym naruszeniem prawa. Przedmiotem zaskarżenia jest decyzja Komendanta Wojewódzkiego Policji, którą utrzymano w mocy decyzję Komendanta Miejskiego Policji Nr [...] z [...] lipca 2004r. w przedmiocie odmowy wypłacenia zasiłku osiedleniowego podinspektorowi M. A. Odmowa została uzasadniona tym, że zmiana miejscowości pełnienia służby nastąpiła w obrębie tej samej jednostki organizacyjnej to jest Komendy Miejskiej Policji. Zagadnienia związane z przeniesieniem policjanta do pełnienia służby w innej miejscowości, delegowania do czasowego pełnienia służby zostały uregulowane w art. 113 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990r. o Policji (Dz. U. z 2002r. nr7, poz. 58), zwana dalej ustawą stosownie do którego policjantowi przysługują należności za podróże służbowe i przeniesienia. W ust. 2 tego przepisu została zawarta delegacja dla właściwego ministra do spraw wewnętrznych, aby w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw pracy określił w drodze rozporządzenia, wysokość, warunki oraz tryb przyznawania należności, o których mowa w ust. 1, uwzględniając sposoby obliczania czasu podróży służbowej oraz rodzaje należności i sposoby ustalania ich wysokości oraz terminy i tryb wypłaty należności. Wypełnieniem delegacji art. 113 ust. 2 ustawy jest rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 31 października 2002r. w sprawie wysokości, warunków i trybu przyznawania policjantom należności za podróże służbowe i przeniesienia (Dz. U. nr 191, poz. 1598), zwane dalej rozporządzeniem, obowiązujące od dnia 3 grudnia 2002r. Rozporządzenie to ma zastosowanie w niniejszej sprawie, albowiem postępowanie na skutek wniosku M. A. zostało wszczęte 18 maja 2004r. Z przepisu art. 113 ust. 1 wynika, ze należności uregulowane wyżej przywołanym rozporządzeniem są należne w przypadku przeniesienia policjanta do pełnienia służby w innej miejscowości. W § 23 ust.1 rozporządzenia został zamieszczony katalog świadczeń, które mogą przysługiwać policjantowi przeniesionemu z urzędu do pełnienia służby w innej miejscowości, zwanej według terminologii tego rozporządzenia "nowym miejscem pełnienia służby". W katalogu tym został również wymieniony zasiłek osiedleniowy, o który ubiega się skarżący. Warunki przyznania tego zasiłku zostały uregulowane w § 25 rozporządzenia. W myśl tego przepisu policjantowi, który w związku z przeniesieniem z urzędu przesiedlił się na pobyt stały do nowego miejsca pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej, przysługuje zasiłek osiedleniowy. Zasiłek ten wypłaca na pisemny wniosek policjanta, jednostka organizacyjna Policji, do której został przeniesiony policjant w terminie 30 dni od dnia złożenia wniosku. Zaistniały spór dotyczy udzielenia odpowiedzi na pytanie, czy przeniesienie do pełnienia służby w innej miejscowości musi łączyć się ze zmianą jednostki organizacyjnej, aby powstało prawo do zasiłku osiedleniowego. Decydujące znaczenie przy udzieleniu odpowiedzi na to pytanie będzie miał jednak zakres podmiotowy i przedmiotowy zawarty w art. 113 ust.1 ustawy oraz treść delegacji ustawowej do wydania rozporządzenia wykonawczego zawarta w ust. 2 tego artykułu. Przepis art. 113 ust. 1 ustawy stanowi, że w razie przeniesienia policjanta do pełnienia służby w innej miejscowości, albo delegowania go do czasowego pełnienia służby, policjantowi przysługują należności za podróże służbowe i przeniesienia, a w ust. 2 tego przepisu jest odesłanie w tym zakresie do ust. 1 art. 113 ustawy. Należy zauważyć, że ani ustawa, ani rozporządzenie nie zawierają definicji legalnej, użytego pojęcia "innej miejscowości". Zgodnie z regułami interpretacyjnymi w przypadku, gdy ustawodawca nie zdefiniował użytego zwrotu prawnego, to nie należy nadawać takiemu zwrotowi odmiennego znaczenia niż rozumiane jest ono w języku potocznym. W języku potocznym przez "miejscowość" należy rozumieć tren zabudowany i zamieszkały przez większą liczbę ludzi (niewielkie) miasto, wieś, osada (Słownik języka polskiego, Warszawa 1983r. str. 158). Zatem przeniesienie do innej miejscowości, będzie rozumiane potocznie jako zmiana dotychczasowej miejscowości na nową, czyli inna. Trzeba też zauważyć, że przepis art.113 ustawy nie wiąże przysługujących należności za podróże służbowe z inną jednostką organizacyjną, ale z przeniesieniem do innej miejscowości. Dlatego też nie może stanowić podstawy do odmowy przyznania zasiłku osiedleniowego § 30 rozporządzenia, z którego organ wywodzi konieczność zmiany miejscowości z równoczesną zmianą jednostki organizacyjnej, co słusznie kwestionuje w swojej skardze skarżący. Taka interpretacja tego przepisu jest sprzeczna z art. 113 ustawy. W istocie § 30 rozporządzenia określa jednostkę organizacyjną zobowiązaną do wypłaty należności, na co wskazuje również treść § 31 rozporządzenia. Analizy wymaga jednak treść przepisu zawartego w § 25 rozporządzenia, stanowiąca, że policjantowi, który w związku z przeniesieniem z urzędu przesiedlił się na pobyt stały do nowego miejsca pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej, przysługuje zasiłek osiedleniowy. Z przepisu tego wynikają trzy warunki, które muszą zaistnieć po stronie policjanta, aby nabył prawo do wypłaty zasiłku osiedleniowego, a mianowicie: 1/ przeniesienie z urzędu; 2/ przesiedlenie się do nowego miejsca pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej na pobyt stały; 3/ związek przyczynowy pomiędzy przeniesieniem z urzędu do pełnienia służby, a przeniesieniem na pobyt stały. W rozpoznawanej sprawie bezspornym jest , że na podstawie rozkazu personalnego nr [...] z [...] stycznia 2001r, Komendanta Miejskiej Policji M. A. został odwołany z pełnienia służby w Komendzie Miejskiej Policji, a powołany na stanowisko służbowe Komendanta Komisariatu Policji w T. Komendy Miejskiej Policji. Jednakże z rozkazu tego nie wynika, czy było to powołanie z urzędu, czy na wniosek, a w uzasadnieniu tego rozkazu organ tylko podał, że powołanie na nowe stanowisko nastąpiło na wniosek bezpośredniego przełożonego. Z przepisu art. 36 ust. 1 ustawy wynika, że policjant może być przeniesiony do pełnienia służby, albo delegowany do czasowego pełnienia służby w innej miejscowości z urzędu lub na własną prośbę. Materiał dowodowy dołączony przez organ przy odpowiedzi na skargę nie wyjaśnia tej kwestii, która może mieć istotny wpływ na wynik postępowania. Bezspornym jest też fakt, że skarżący zameldował się na pobyt stały 17.02.2003r. wraz z rodziną w miejscowości B., natomiast nie został ustalony związek przyczynowy pomiędzy przeniesieniem z urzędu, a przesiedleniem na pobyt stały do nowego miejsca pełnienia służby. W tej sytuacji w ponownie prowadzonym postępowaniu należy ustalić, czy przeniesienie nastąpiło na wniosek skarżącego, czy z urzędu. W dalszej kolejności należy wykazać istnienie związku przyczynowego pomiędzy przeniesieniem służbowym, a dokonanym przesiedleniem na pobyt stały. Faktem powszechnie znanym jest, że proces inwestycyjny związany z budową domu jest procesem kilkuletnim, zatem decydujące znaczenie dla wykazania istnienia związku przyczynowego będzie ustalenie daty początkowej związanej z realizacją budowy. Za czynności określające datę początkową będzie można na przykład uznać datę zakupu działki budowlanej, czy datę wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Jeżeli czynności te byłyby dokonane po przeniesieniu, to jest po 19.01.2001r., wówczas zestawienie tych faktów wskazywałoby na istnienie tego związku, gdyż zamiar realizacji inwestycji był związany z przeniesieniem policjanta. W przeciwnym wypadku oznaczałoby to, że budowa domu nie była podjęta w związku z przeniesieniem służbowym, a służyła realizacji prywatnych planów skarżącego. Sąd nie mógł uwzględnić wniosku o nałożenie rygory natychmiastowej wykonalności, gdyż, przepis art. 108 k.p.a. ma zastosowanie do decyzji administracyjnych. Mając na uwadze powyższe Sąd orzekł na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a jak w sentencji decyzji.