II SA/Rz 757/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Jerzy Solarski Sędziowie NSA Maria Zarębska-Kobak AWSA Jolanta Ewa Wojtyna /spr./ Protokolant sekr. sąd. Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II Ogólno-Administracyjnym na rozprawie w dniu 17 listopada 2006 r. sprawy ze skarg T. S. i N. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] stycznia 2002 r. nr [...] w przedmiocie scalenia gruntów -skargi oddala- Decyzją z dnia [...] sierpnia 2001 roku Nr.[...] Zarząd Gminy orzekł o dokonaniu scalenia gruntów wsi R. gmina P. poszerzonego o grunty należące do wsi C., Z., B., K., H., J., A., P., N., O. T. i F., wszczętego na wniosek zainteresowanych uczestników scalenia, właścicieli gruntów o powierzchni 667,9333 ha ,o ogólnym obszarze scalenia gruntów wynoszącym 689,8252 ha z gruntami sąsiednich wsi. Decyzję oparto na następujących przepisach art. 3 ust. 1, art. 8 ust.1,2,3,4,5,6,art.17 ust.2 i 3,art.18,ust.1,art.19,art.27ust.1,2,4,pkt.1,2,3, art.28 ust.1 i 2 ustawy z dnia 26 marca 1982 r.o scalaniu i wymianie gruntów /Dz.U. 58 poz.349 z 1989 r. z późn. zm./,art. 5 pkt.18 ustawy z 17 maja 1990 o podziale zadań i kompetencji określonych w ustawach szczególnych pomiędzy organy gminy a organy administracji rządowej oraz o zmianie niektórych ustaw /Dz. U. nr 34 poz 198 z póź. zm./ art. 40 ustawy z dnia 24 lipca 1998 o zmianie niektórych ustaw określających kompetencje organów administracji publicznej - w związku z reformą ustrojową państwa / Dz. U. Nr 106 poz. 668 z 1998 roku / , art. 58 ustawy z 21 stycznia 2000 roku o zmianie niektórych ustaw związanych z funkcjonowaniem administracji publicznej / Dz. U. nr 12 poz. 136 z 2000 r. z póz. zm./ oraz art. 104 i 108 k.p.a. Z akt sprawy i uzasadnienia decyzji wynika, że postępowanie scaleniowe wszczęte zostało postanowieniem Kierownika Urzędu Rejonowego nr [...] z dnia [...].01.1998 roku na wniosek 54,76 % właścicieli projektowanego obszaru scalenia gruntów, których łączny obszar wynosi 365,83 ha. Postanowienie określa granice i powierzchnię scalenia, zawiera wykaz uczestników scalenia , a termin zakończenia prac scaleniowych określa na dzień 31 grudnia 1999 roku. Postanowienie zostało wywieszone na tablicy ogłoszeń w dniach od 06.02.1998 do 19.02.1998 roku. W dniu 18.01.1999 Starosta Powiatowy powiadomił Zarząd Gminy, że na podstawie art. 65 k.p.a. w zw. z art. 40 ustawy z 24 lipca 1998 o zmianie niektórych ustaw określających kompetencje organów administracji publicznej - przekazuje akta sprawy według kompetencji. Postępowanie scaleniowe prowadzone było z udziałem 11 osobowej rady uczestników scalenia, wybranej na zebraniu w dniu 2 czerwca 1999 jako społecznego organu doradczego. Uchwałą z dnia 1 grudnia 1999 roku uczestnicy scalenia zaznajomieni z szacunkiem porównawczym gruntów wyłożonym do wglądu publicznego jednogłośnie wypowiedzieli się za przyjęciem szacunku gruntów. Projekt scalenia opracowany przez Wojewódzkie Biuro Geodezji i Terenów Rolnych , który zgodnie z ustawą o scalaniu i wymianie gruntów udostępniony został do publicznego wglądu na okres 7 dni we wsiach objętych scaleniem. Z ogólnej liczby 519, do okazania zgłosiło się 455 właścicieli gruntów, z których 437 przyjęło projekt scalenia bez zastrzeżeń, a 18 zgłosiło zastrzeżenia, w tym N. P. i T. S. Podczas posiedzenia w dniu 10 lipca 2001 roku, komisja społeczna rozpatrzyła zastrzeżenia do projektu scalenia, a w wypadku pięciu uczestników, w tym N. P. i T. S., zaproponowano dokonanie wizji na gruncie w dniach 11 i 12 lipca 2001 roku. Zastrzeżenia N. P. zgłoszone zostały do protokołu z posiedzenia komisji społecznej w dniu 11 lipca 2001 r. Nie zgadza się ona na podział działki pod drogę zagumienną i przydzielenie części działki J. S., podnosząc, że przed scaleniem posiadała grunt o powierzchni 0,79 ha na wartość po potrąceniach 94,37 pkt, a po scaleniu otrzymuje 0,7671 ha na wartość 93,75 pkt. Wniosła o pozostawienie działki w terenie budowlanym zgodnie z granicami przed scaleniem. W dniu 16 lipca 2001 roku po dokonanym obmiarze działki 808 wydzielonej dla N.P. komisja stwierdziła, że po wznowieniu granic działek podczas modernizacji w 1980 r. odbiegają one od stanu istniejącego na gruncie. Stwierdzono ,że od strony działki zabudowanej J. S. ,przy drodze powiatowej, działka N.P. zwęziła się o 0,15 m, jednakże Komisja postanawia pozostawić projekt bez zmian ze względu na istniejące trwałe ogrodzenie oraz wybetonowany dojazd do domu. Taki stan istnieje około 20 lat (ogrodzenie). Od strony drogi 808 granica działki N.P. różni się od stanu ewidencyjnego o około 1 metr od strony drogi powiatowej i na głębokości 30 m schodzi do zera - pkt nr 1585, gdzie jest osadzony granicznik. Komisja zaproponowała N.P. wydzielenie pełnego ekwiwalentu do pierwszej drogi poprzecznej na szerokości 2 pasów, tworząc działkę normatywną, na co strona nie wyraziła zgody. Zastrzeżenia T. S. dotyczą nieuzasadnionego pozostawienia drogi gminnej biegnącej wzdłuż działek nr 794 i 797 . Po wizji w terenie komisja zaproponowała przesunięcie istniejącej drogi na zachodnią granicę działki nr 794 tak, aby użytkowane przez stronę działki nr 794 i 797 stanowiły jedną całość. Komisja nie zgodziła się na całkowitą likwidację drogi, gdyż wydłużyło by to dojazd do działki M. W. o około 0,5 km., M. W. wyraził natomiast zgodę na przesunięcie drogi. T. S. nie wyraziła zgody na takie rozwiązanie, w związku z czym Komisja postanowiła pozostawić projekt scalenia bez zmian, pozostawiając tym samym stan użytkowania przed scaleniem i nie powodując pogorszenia stanu użytkowania gruntu przez T. S. i M. W. Zarząd Gminy po rozpatrzeniu zastrzeżeń wydał w dniu [...] sierpnia 2001 roku wymienioną na wstępie decyzję nr [...] zatwierdzającą projekt scalenia nadając jednocześnie tej decyzji rygor natychmiastowej wykonalności. Odwołanie od tej decyzji wniosły N. P. i T. S.. N. P. , właścicielka działki oznaczonej nr ewidencyjnym 1209, którą odziedziczyła po rodzicach, zarzuciła, że przeprowadzone scalenie naruszyło granice jej nieruchomości , pomimo, że działki budowlane powinny pozostać w granicach sprzed scalenia. Te wymogi nie zostały spełnione mimo jej uwag , zarówno od strony zachodniej, jak i wschodniej. Część jej gruntu została wykorzystana na poszerzenie drogi gminnej, a część dla uczestnika postępowania scaleniowego J. S. Granice jej działki różnią się od stanu ewidencyjnego około 1 m przy granicy z drogą powiatową i na głębokość około 36 m pokrywają się z granicą ewidencyjną pokazaną na mapie. Nie godzi się z tak wykonanym projektem scalenia gruntów, gdyż w przeszłości działka jej była nienormatywna, a w chwili obecnej ta sytuacja pogorszyła się znacznie. Wniosła o rzetelne zaprojektowanie działki. T. S. , działająca jako pełnomocnik M. C. - wdowy po F. C. zaskarżyła decyzję w sprawie zatwierdzenia projektu scalania gruntów, oddalającą jej sprzeciw na nie wyrażenie zgody na drogę gminną oznaczoną nr 796 biegnącą wzdłuż działek nr 794 i 797. Założeniem scalenia było stworzenie dróg gminnych usprawniających dojazd do pól i likwidację dotychczasowych polnych dróg . Projektanci pozostawili około 200 m drogi istniejącej przed scaleniem biegnącej przez środek pól F. C. Taki stan rzeczy dzieli działki na dwie części , przez co tracą one trwale na cenie i atrakcyjności. Działki są niezabudowane, a każdy rolnik ma dogodny dojazd do swoich pól z nowych dróg gminnych. Jej zdaniem projektanci kierowali się interesem M. W., któremu dojazd do pól wydłużyłby się o około 0,5 km, gdyby zlikwidowano drogę przez grunt F. C. M. W. ma dostęp do swoich pól z obydwu stron dróg zagumiennych, a rozwiązanie zaproponowane w projekcie jest dotychczasowym stanem użytkowania sprzed scalenia. Nadto zarzuciła, że komisja powołana przez Urząd Gminy nie była pełna, bowiem oprócz swojego delegata składała się z zespołu geodetów pracujących przy projekcie i rolników wspomagających organ wykonujący prace scaleniowe, a zabrakło czynnika z zewnątrz. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, decyzją z dnia [...] stycznia 2002 roku nr: [...] utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Podstawą prawną decyzji jest art. 138 pkt 1 k.p.a, art.3 ust.1 i 2, art.6,art. 8 art.10. art.18 ust.1,art.23,art.24,art.25,art.27 ustawy z dnia 26 marca 1982 o wymianie gruntów W uzasadnieniu odnośnie zarzutów wniesionych przez T. S., organ stwierdził, ze opiniowanie zastrzeżeń do projektu scalenia odbywa się w obecności zainteresowanych stron/ art. 25 ust.1 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów. Powołana komisja po przeprowadzeniu wizji w terenie w dniu 12.07.2001 r. zaproponowała przesunięcie istniejącej drogi na zachodnią granicę działki nr 794 , tak, aby działki 796 i 797 stanowiły całość. Komisja nie zgodziła się na całkowitą likwidację drogi z uwagi na M. W. Zarzut dotyczący wadliwej reprezentacji komisji rozpatrującej zastrzeżenia do projektu scalenia jest nietrafny wobec spełnienia wymogów z art. 10 ust. 1 ustawy. Odwołanie N. P. również nie zasługuje na uwzględnienie. Z akt wynika, że zaproponowano jej ekwiwalent gruntu, wskutek czego działka mogła przekształcić się z nienormatywnej w normatywną. Odwołująca się nie przystała na propozycję. Scalenie gruntów ma charakter zbiorowego zabiegu urządzeniowo - rolnego . Cechują je rozwiązania mające charakter techniczny przy uwzględnieniu przepisów ustawy. Organy administracyjne opracowujące projekt scalenia korzystają ze swobody w jego ukształtowaniu i wyborze najlepszego - ich zdaniem rozwiązania w danych warunkach, tak, by w miarę możliwości uwzględnić interesy i życzenia wszystkich uczestników scalenia. W tym zakresie rozstrzygnięcie organów zawiera elementy uznania administracyjnego Organ powołał się na wyrok NSA z 11 września 1998 sygn. II SA 941/98. Decyzję zaskarżyły do Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy w Rzeszowie, N. P. i T. S. Skarga N. P. zarzuca , że komisja scaleniowa działała jedynie w interesie sąsiadów, a to A.C. i J.S., którzy wcześniej dopuścili się samowoli budowlanej. Zarzuciła, że J. S. wszedł celowo do komisji scaleniowej, by móc swobodnie działać przy odebraniu działki nr 1209, celem poszerzenia swojej posesji. Wielokrotnie bowiem wypowiadał się, że przy okazji scalenia "załatwi" skarżącej odebranie jej działki bez ponoszenia kosztów zakupu. Potwierdzeniem tego jest stwierdzenie Komisji Odwoławczej, że "organy administracyjne opracowujące projekt scalenia korzystają ze swobody w jego ukształtowaniu i wyborze najlepszego, ich zdaniem rozwiązania, tak, by w miarę możliwości uwzględnić interesy i życzenia wszystkich uczestników scalenia". W decyzji nie uwzględniono również faktu, że działka skarżącej uległa zwężeniu o 0,15 m, a działka J.S. poszerzyła się o 1 m. Przyjęto również, że trwałe ogrodzenie J.S. wybudował 20 lat temu, podczas, gdy w rzeczywistości ogrodzenie powstało przed trzema laty. Zarzuciła też , że również A. C. samowolnie przesunął o 1 m granicę swojej działki. Wprawdzie komisja zaproponowała ekwiwalent gruntowy na szerokość dwóch pasów z gruntu użytkowanego przez skarżącą, nie mogła ona jednak wyrazić zgody na przyjęcie ekwiwalentu w postaci własnego gruntu. Zarzuciła też, że scalenie nie może być okazją do nabywanie gruntów poza prawem, a również to, że SKO uznało ważność decyzji Zarządu Gminy, pomimo braku imion i nazwisk pięciu spośród siedmiu członków zarządu biorących udział w wydaniu decyzji. T. S. w skardze wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i zarzuciła, że zaskarżona decyzja narusza przepisy o scalaniu gruntów. Zarzuty dotyczą przebiegu drogi nr 796 między działkami 794 i 797. W postępowaniu wyrażała zgodę na przeniesienie drogi w całości w inne miejsce, przez przesunięcie szlaku drożnego w zachodnią stronę działki F. C. nr 794 i w dalszym ciągu na działkę 795/1 M. W. Komisja sprzeciwiła się naruszeniu działki 795/1, chcąc jedynie stworzyć drogę dojazdową na działce 794 M.W. Takie rozwiązanie, zamiast łączyć w całość, dzieli działki na dwie części, które tracą charakter działek budowlanych, są niewymiarowe i tracą na atrakcyjności. Dodała, że każdy z właścicieli ma dojazd z nowopowstałych dróg gminnych i jedynie kaprys jednej osoby zyskał przyzwolenie geodetów. Tymczasem działka M.W. jest niewielka, dojeżdża do niej zaledwie kilka razy w roku, a z akt sprawy wynika, że droga nie jest niezbędna. W odpowiedzi Samorządowe Kolegium Odwoławcze, wniosło o oddalenie skarg. Odnośnie skargi N. P. - SKO odpowiedziało, że wydało decyzję wyłącznie na podstawie akt sprawy przedłożonych wraz z odwołaniem, nie przeprowadzało żadnego postępowania uzupełniającego, wobec czego nie zachodziła konieczność wzywania stron do wypowiedzenia się w sprawie zebranego materiału . Strona mogła w każdym czasie zapoznać się z aktami i brać udział w postępowaniu, z czego nie skorzystała. Nadto - brak formalny decyzji polegający na nie podaniu imion i nazwisk pięciu spośród siedmiu członków zarządu Gminy nie stanowi przesłanki nieważności, ani nie uzasadnia uchylenia decyzji, gdyż wszyscy członkowie Zarządu Gminy biorący udział w wydaniu decyzji złożyli własnoręczne podpisy pod decyzją. N. P. nie podniosła w odwołaniu zarzutów co do ustaleń dotyczących stanu faktycznego na gruncie, w tym także co do istniejącego ogrodzenia. Zarzuciła jedynie, że jej nienormatywna działka stanie się jeszcze bardziej nienormatywna. Zaproponowano jej pełny ekwiwalent gruntu, na co nie przystała. W tej sytuacji Zarząd Gminy pozostawił projekt bez zmian. Odpowiadając na zarzuty skargi T. S. - organ stwierdził, że skarżąca nie wskazała, które przepisy ustawy o scaleniu zostały naruszone. Nie wyjaśniła również z jakich przyczyn nie wyraziła zgody na propozycję komisji na połączenie działek 796 i 797. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Stosownie do przepisu art.97 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Przepisy wprowadzające ustawę Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz.1271 ze zm. ) sprawy, w których skargi przed dniem 1 stycznia 2004 roku zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego i postępowanie nie zostało zakończone /a do takich należy niniejsza sprawa / podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi / Dz. U. Nr 153 poz. 1270 /zwana dalej P.p.s.a. Dokonując w ramach postępowania sądowo administracyjnego kontroli zaskarżonego aktu, sąd bada jego zgodność z przepisami prawa materialnego i przepisami postępowania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną. W związku z tym, usunięcie zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego może nastąpić tylko wówczas, gdy postępowanie sądowe dostarczy podstaw do uznania, że przy jej wydawaniu organy naruszyły prawo. Kontroli takiej poddana została decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego nr [...] z dnia [...] stycznia 2002 roku, którą organ ten utrzymał w mocy decyzję Zarządu Gminy z dnia [...] sierpnia 2001 roku Nr [...] o dokonaniu scalenia gruntów wsi R. poszerzonego o grunty wsi sąsiednich. Cele i tryb postępowania scaleniowego reguluje ustawa z dnia 26 marca 1982 roku o scalaniu i wymianie gruntów /Dz. U. Nr 58 poz. 349 z 1989 r./ . Zgodnie z przepisem art. 1 ustawy , celem scalenia gruntów jest tworzenie korzystniejszych warunków gospodarowania w rolnictwie i leśnictwie poprzez poprawę struktury obszarowej gospodarstw rolnych , lasów i gruntów leśnych , racjonalne ukształtowanie rozłogów gruntów, dostosowanie granic nieruchomości do systemu urządzeń melioracji wodnych, dróg i rzeźby terenu. Organy administracyjne przygotowujące projekt scalenia korzystają ze swobody w jego ukształtowaniu i wyborze najbardziej efektywnego, w ich ocenie, rozwiązania w danych warunkach, tak, by w miarę możliwości uwzględnić interesy i sugestie wszystkich uczestników scalenia i poprawić strukturę obszarową i funkcjonalność gospodarstw. Nieuniknione są w toku postępowania scaleniowego konflikty interesów poszczególnych uczestników, bowiem naturalne jest, że oczekują oni wyłącznie poprawy warunków gospodarowania. W tym zakresie rozstrzygnięcia organów zawierają elementy uznania administracyjnego. Kontrola sądu polega jedynie na tym ,czy tego rodzaju rozstrzygnięcia nie posiadają cech dowolności, a więc czy w sposób należyty zostały ważone interesy społeczne i uzasadnione interesy poszczególnych osób / art. 7 k.p.a./. W rozpatrywanej sprawie , postępowanie scaleniowe przeprowadzone zostało zgodnie z procedurą ustaloną przez przepisy ustawy o scaleniu i wymianie gruntów. Sąd nie podziela zarzutów podniesionych przez skarżącą N. P. Z akt sprawy wynika, że granice niezabudowanej działki skarżącej ustalone zostały zgodnie ze stanem faktycznego użytkowania podczas wznowienia granic w czasie modernizacji operatu ewidencji gruntów wsi R., wykonanego w 1980 roku. Granicę z gruntem J. S. stanowi trwałe ogrodzenie i betonowy dojazd. Wykonawca projektu scalenia przyjął istniejące w terenie granice użytkowania na gruncie, które od czasu modernizacji operatu ewidencji gruntów nie były kwestionowane. Wydzielona w projekcie scalenia droga zagumienna ma na celu zapewnienie dojazdu do nowych działek powstałych w wyniku scalenia. Skarżąca nie przystała na wydzielenie jej całości ekwiwalentu przed drogą zagumienna, co pozwoliłoby utworzyć działkę normatywną. Zgodnie z przepisem art. 8 ustawy , uczestnicy scalenia otrzymują grunty o równej wartości szacunkowej w zamian za dotychczas posiadane, za równą wartość szacunkową uważa się również wartość o różnicy nie przekraczającej 3%. N. P. przed scaleniem posiadała grunt o powierzchni 0,79 ha o wartości 94,37pkt. Po scaleniu otrzymała 0,7671 ha o wartości 93,75 pkt. , zatem warunki stawiane przez przytoczony przepis zostały zachowane. Nie ma też podstaw do kwestionowania składu Rady Uczestników Scalenia, bowiem z protokołu zebrania odbytego w dniu 2 czerwca 1999 roku , wyboru dokonali uczestnicy scalenia w głosowaniu jawnym , z jednym głosem wstrzymującym się. Lista osób obecnych na zebraniu liczy 29 osób, z których jedna – N. P. nie złożyła własnoręcznego podpisu. Ustosunkowując się do zarzutu, że decyzja Zarządu Gminy nie wymienia imion i nazwisk pięciu spośród siedmiu członków Zarządu Gminy, Sąd stwierdza, że decyzja ta podpisana została przez Przewodniczącego Zarządu Gminy W. S. i Członka Zarządu A. S., których pieczęcie , obok własnoręcznych podpisów widnieją na decyzji. Natomiast pozostali członkowie zarządu /pięciu/ złożyli własnoręczne podpisy pod decyzją. Sąd nie podziela też zarzutów skarżącej T. S., nie dopatrując się naruszenia przez organy przepisów ustawy o scalaniu i wymianie gruntów. W toku postępowania scaleniowego skarżąca otrzymała propozycję przesunięcia istniejącej drogi gminnej nr 796 tak, by biegła ona zachodnią stroną działki 794. W ten sposób działki skarżącej - 794 i 797 mogłyby stanowić całość gospodarczą i nie byłyby przedzielone drogą. Takie rozwiązanie akceptował inny uczestnik scalenia M. W., który przedmiotową drogą dojeżdża do swojej nieruchomości . T. S. nie wyrażając zgody na propozycję przesunięcia drogi jest niekonsekwentna, podnosząc jednocześnie, że droga biegnąc pomiędzy jej działkami, zmniejsza ich użyteczność. Jak wskazano wyżej, organy przeprowadzając proces scalenia powinny poszukiwać najlepszego rozwiązania, dążąc do uwzględnienia interesów i życzeń uczestników scalenia. Mają jednocześnie swobodę w wyborze najlepszego, według swego uznania, rozwiązania w danych warunkach. Z akt sprawy nie wynika, by działania organów można by uznać za dowolne. Dodać należy, że w postępowaniu administracyjnym T. S. działała jako pełnomocnik M. C., wdowy po F. C., właścicielu działek nr 794 i 797. W postępowaniu sądowym skarżąca wskazała, że jest pełnomocnikiem swego męża D. S., użytkownika grutów F. C. W toku postępowania ustalono następców prawnych F. C., których powiadomiono o toczącym się postępowaniu. Jednocześnie Sąd zwrócił się do Starosty o udzielenie informacji odnośnie uwidocznienia T. S. w rejestrze gruntów. Z karty uczestnika scalenia nr 102 wynika, że T. S. jest użytkownikiem gruntów, których właścicielem jest F. C. Zgodnie z przepisem art. 34 pkt.3 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów, ilekroć w ustawie jest mowa o uczestniku scalenia lub wymiany, rozumie się przez to właściciela bądź samoistnego posiadacza albo zarządcę lub użytkownika gruntu położonego na obszarze scalenia lub wymiany. Wskazując na powyższe ,Sąd doszedł do przekonania, że zaskarżona decyzja nie narusza przepisów ustawy o scalaniu i wymianie gruntów, dlatego oddalił skargi na podstawie przepisu art. 151 P.p.s.a.