II SA/Rz 757/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Solarski po rozpoznaniu w dniu 12 sierpnia 2019 r. na posiedzeniu niejawnym sprzeciwu A.G.M. i J.M. od decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] maja 2019r. nr [..] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowu oddala sprzeciw. Decyzją z dnia [...] maja 2019 r. nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej: "Kolegium") na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r., poz. 2096, dalej: "K.p.a.") w zw. z art. 61 ust. 1 i ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. 2018, poz. 1945 ze zm., dalej: "ustawa"), po rozpoznaniu odwołania R.K., P.G., P.S., B.S., A.B., W.B. i W.D., uchyliło w całości decyzję Wójta Gminy [...] (dalej: "Wójt") z dnia [...] marca 2019 r. nr [.] w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji pn. "Budowa budynku mieszkalnego i budynku gospodarczego oraz drogi dojazdowej w zabudowie zagrodowej" na części działki nr 2880, położonej w miejscowości [...] na rzecz J.M. (dalej: "Inwestor") Kolegium wskazało, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków określonych w art. 61 ust. 1 ustawy oraz, że zgodnie z art. 61 ust. 4 ustawy, przepisów ust. 1 pkt 1 nie stosuje się do zabudowy zagrodowej w przypadku, gdy powierzchnia gospodarstwa rolnego związanego z tą zabudową przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w danej gminie. Inwestor zmienił przedmiot pierwotnego wniosku o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie "domu jednorodzinnego o funkcji mieszkaniowo-zagrodowej, budynku gospodarczego, bezodpływowego osadnika ścieków na działkach 2880,997/4,996/4 na: "Budowa budynku mieszkalnego i budynku gospodarczego oraz drogi dojazdowej w zabudowie zagrodowej" na części działki nr 2880. Zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna jest innym rodzajem zabudowy niż zabudowa zagrodowa. Zabudowa wyłącznie mieszkaniowa stanowi odrębny rodzaj zabudowy, zupełnie różniący się od zabudowy zagrodowej. Z faktu, że w zabudowie zagrodowej realizowane są budynki mieszkalne nie wynika, że zabudowa mieszkaniowa stanowi kontynuację funkcji lub jest tożsama z zabudową zagrodową. Odwołując się do poglądów orzecznictwa Kolegium podkreśliło, że zabudowę zagrodową stanowi zespół budynków obejmujący wiejski dom mieszkalny i zabudowania gospodarskie, położone w obrębie jednego podwórza i że zabudowa zagrodowa musi być powiązana z rolniczą funkcją gruntów i takim właśnie ich wykorzystaniem. Zatem związanie gospodarstwa rolnego z zabudową zagrodową należy rozumieć funkcjonalnie, przyjmując cywilistyczne rozumienie gospodarstwa jako pewnej całości produkcyjnej. Na etapie ustalania warunków zabudowy organ powinien czuwać i badać, czy zamierzenie inwestora deklarowane jako część siedliska rolniczego związanego z prowadzonym przez niego gospodarstwem rolnym, rzeczywiście służy funkcji deklarowanej - prowadzeniu gospodarstwa rolnego, a nie jest w istocie zabudową mieszkaniową. W konsekwencji, Kolegium uchylając zaskarżoną decyzję stwierdziło, że Wójt przed wydaniem rozstrzygnięcia nie podjął żadnych czynności ukierunkowanych na ustalenie czy planowana zabudowa będzie w ogóle związana funkcjonalnie z prowadzonym gospodarstwem rolnym położonym na terenie gminy. Z decyzji w sprawie wymiaru podatku wynika, że Inwestor posiada już zabudowania mieszkalne. Organ winien ustalić czy dochodzi do zmiany siedliska. W sprawie nie ustalono czy i jaki rodzaj produkcji rolnej jest prowadzony w gospodarstwie rolnym, a w konsekwencji nie zweryfikowano istnienia funkcjonalnego związku gospodarstwa rolnego z planowaną zabudową. W aktach sprawy brak jest również zaświadczenia o średniej wielkości gospodarstwa rolnego w gminie, a tym samym brak jest stwierdzenia, że gospodarstwo wnioskodawcy jest większe, niż średnia powierzchnia gospodarstwa rolnego w gminie. Kwestia ta jest istotna z uwagi na to, że w świetle art. 61 ust. 4 ustawy, zabudowa zagrodowa nie wymaga przeprowadzenia analizy pod kątem zachowania wymogów określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy, czyli w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Skoro zaś organ nie ma obowiązku prowadzenia takiej analizy, to nie powinien także nakładać na inwestora obowiązków w tym zakresie. Natomiast Wójt szczegółowo ustalił cechy i parametry zabudowy, co przy hipotetycznym założeniu istnienia zagrodowego charakteru wnioskowanej zabudowy było nieprawidłowe. Nie przeanalizował bowiem wszystkich uwarunkowań faktycznych i prawnych determinujących możliwość uznania objętej wnioskiem planowanej zabudowy za zabudowę zagrodową oraz nie uwzględnił reguł związanych z ustaleniem warunków zabudowy dla tego rodzaju zamierzenia inwestycyjnego. Jednoznaczne ustalenie czy w niniejszej sprawie planowana inwestycja dotyczy faktycznie zabudowy zagrodowej ma istotne znacznie także z punktu widzenia spełnienia przesłanki określonej w art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy. Wnioskodawca nie wykazał, że planowany budynek mieszkalny jednorodzinny, mający wchodzić w skład zabudowy zagrodowej ma stanowić jego siedlisko. Nie wyraził zamiaru zmiany dotychczasowego miejsca zamieszkania i urządzenia nowego siedliska związanego z prowadzeniem działalności rolniczej. Brak jest zatem podstaw do uznania, że w projektowanym budynku mieszkalnym wnioskodawca będący rolnikiem zamierza zamieszkiwać. Okoliczność ta determinuje w pierwszej kolejności brak możliwości uznania projektowanej zabudowy za zabudowę zagrodową. Zatem Wójt winien szczegółowo i wnikliwie ustalić i ocenić czy gospodarstwo rolne inwestora pozostaje w związku z planowaną zabudową zagrodową oraz jaką funkcję dla tego gospodarstwa (lub określonej jego części) zabudowa ta ma pełnić (czy będą one tworzyć pewną całość produkcyjną). W sprzeciwie A.G. – M. i J.M. zarzucili naruszenie art. 138 § 2 zd. drugie K.p.a. przez nieuprawnione przyjęcie, że decyzja Wójta była dotknięta niepoprawnością, która wymagała powtórzenia postępowania wyjaśniającego, a tym samym, że ustalenia faktyczne wymagane w sprawie nie mogły być z uwagi na ich zakres ani zbadane z urzędu w postępowaniu odwoławczym, ani też ustalone w trybie zlecenia z art. 136 § 1 K.p.a. oraz, że przekraczały ramy uzupełnienia dowodów w rozumieniu art. 136 § 1 K.p.a. W uzasadnieniu naprowadzono, że Kolegium sformułowało zaledwie jedno zalecenie skierowane do Wójta w trybie art. 138 § 2 zd. drugie K.p.a., stwierdzając, że w ponownie prowadzonym postępowaniu Wójt winien ograniczyć się wyłącznie do powtórnej oceny czy między projektowaną zabudową zagrodową a gospodarstwem rolnym prowadzonym przez inwestora istnieje związek. Taka formuła nawet nie zobowiązuje I instancji do gromadzenia dodatkowych dowodów, ale jedynie do ponownej oceny faktu (konstatacji) na podstawie już zebranych na tę okoliczność dowodów. Inwestor już we wniosku stwierdził, że pragnie, jako rolnik, zmienić mieszkanie i koncentrować swoje życie rodzinne oraz zawodowe (rolnicze) na działce nr 2880. Przedłożył kierowane do niego nakazy płatnicze wykazując obszar gruntów rolnych, na jakich gospodaruje, miejsce ich położenia (ta sama miejscowość) oraz ponoszenie danin związanych z uprawami rolnymi. Kolegium we własnym zakresie, w razie wątpliwości, mogło wezwać inwestora do sprecyzowania tak wyrażonej promesy zamieszkania w projektowanym siedlisku. Działka ze starym domem mieszkalnym rolnika nie dała się dostosować do wymagań stawianych przez rozwijające się gospodarstwo rolne; Wójt odmówił bowiem ustalenia warunków zabudowy na nową zabudowę gospodarczą, jaką inwestor musi wznieść w celu dalszego zapewnienia zaplecza technicznego, w tym magazynów, chłodni i pomieszczeń na pojazdy oraz sprzęty rolnicze. Gospodarstwo jest bowiem gospodarstwem specjalistycznym. Nawet gdyby przyjąć, że postępowanie wyjaśniające wymagało uzupełnienia, to i tak wszystkie te okoliczności okazały się na tyle klarowne, aby warunek stawiany zabudowie zagrodowej przez art. 61 ust. 4 ustawy uznać za spełniony. Bardziej bowiem nowe siedlisko na działce nr 2880 będzie w realiach życiowych i gospodarczych spełniało wymogi "zabudowy mieszkaniowej i gospodarczej w rodzinnym gospodarstwie rolnym", niż miało to miejsce w dotychczasowym mieszkaniu - pozbawionym urbanistycznie możliwości rozbudowy budynków gospodarczych i bardziej oddalonym dla pracujących tam domowników od gruntów z plantacjami. Wadliwość decyzji Wójta nie ma w dacie składania sprzeciwu waloru naruszenia art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. (jak przyjęło to Kolegium uznając te naruszenia za odpowiadające wymogom art. 138 § 2 K.p.a.) ale co najwyżej naruszenia art. 107 § 3 K.p.a. (polegającego na niekompletnym uzasadnieniu prawnym decyzji i braku wywodu o związku projektowanego domu i zabudowy gospodarczej z gospodarstwem rolnym), a to ostatnie nie wypełnia już warunku "istotnego wpływu na rozstrzygnięcie" z art. 138 § 2 K.p.a., czyniąc zaskarżoną decyzję wadliwą w stopniu określonym w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm. , dalej: "P.p.s.a."). Art. 61 ust. 1 pkt 1, jak i art. 61 ust. 4 ustawy są unormowaniami prawa materialnego i prezentacja innej wykładni aniżeli ta nadana im przez Wójta, wymagała zreformowania decyzji. Powołanie obydwu tych przepisów, wytknięte przez Kolegium, nie odpowiadało przecież wymogom stawianym rozstrzygnięciom kasatoryjnym przez art. 138 § 2 k.p.a., tzn. naruszeniom "przepisów postępowania". W odpowiedzi na sprzeciw Kolegium wniosło o jego oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: sprzeciw jest nieuzasadniony. 1. Stan faktyczny wynikający z akt administracyjnych jest następujący: wnioskiem z dnia 11 czerwca 2018 r. Inwestor wystąpił o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji pod nazwą budowa domu jednorodzinnego o funkcji mieszkalno-zagrodowej, budynku gospodarczego, bezodpływowego osadnika ścieków na działkach nr 2880,997/4, 996/24 położonych w miejscowości [...] /k. 1 akt adm./. W dniu 23 lipca 2018 r. do wniosku tego została wniesiona korekta. Zgodnie z jej brzmieniem inwestycja - "budowa domu jednorodzinnego o funkcji mieszkalno-zagrodowej, budynku gospodarczego, bezodpływowego osadnika ścieków" miała być realizowaną na działce nr 2880 /karta 2, 2a akt jw./. W dniu 23 października 2018 r. do organu wpłynął kolejny wniosek Inwestora /z dopiskiem: "uzupełnienie"/ o wydanie decyzji o warunkach zabudowy. We wniosku tym nazwę inwestycji podano: "Budowa budynku mieszkalnego i budynku gospodarczego oraz drogi dojazdowej na części działki nr 2880 w miejscowości [...]" /k. 3 akt adm./. Zawiadomieniem z dnia 25 października 2018 r. ze wskazaniem daty wniosku - 11 czerwca 2018 r. oraz korekt z dnia 23 lipca i 23 października 2018 r., wszczęte zostało postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji pod nazwą "budowa budynku mieszkalnego i budynku gospodarczego oraz drogi dojazdowej w miejscowości w zabudowie zagrodowej na części działki nr 2880 /k. 4 akt adm./. Z akt wynika, że następnie sporządzony został projekt decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji pod nazwą "budowa budynku mieszkalnego i budynku gospodarczego oraz drogi dojazdowej w zabudowie zagrodowej na części działki 2880. Projekt decyzji /k. 5 akt adm./ sporządził uprawniony architekt; jako załączniki w projekcie decyzji – str. 4 projektu decyzji, wymieniono: 1. załącznik nr 1; 2. załącznik nr 2 (część tekstowa i graficzna). W aktach administracyjnych za decyzją znajduje się jedynie załącznik nr 1 – mapa, na której zaznaczono linie rozgraniczające teren inwestycji. Brak jest natomiast załącznika nr 2, o którym mowa w projekcie decyzji. Kolejne czynności organu to przesłanie w trybie art. 106 K.p.a. projektu decyzji do zaopiniowania Staroście [...], Dyrektorowi Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej i Okręgowemu Urzędowi Górniczemu /k. 6 akt adm./; w aktach znajdują się zwrotne potwierdzenia odbioru pisma w dniach 6 i 7 listopada 2018 r. przez organy opiniujące. Przy "milczącym" zaopiniowaniu projektu decyzji, Wójt zawiadomieniem z dnia 14 stycznia 2019 r., działając na podstawie art. 10 K.p.a., poinformował strony o zebraniu dowodów w przedmiotowej sprawie i możliwości zapoznania się z treścią zebranego materiału dowodowego /k. 7/. Wobec braku zastrzeżeń i uwag, decyzją z dnia [...] marca 2019 r. Wójt ustalił warunki zabudowy dla inwestycji pod nazwą "budowa budynku mieszkalnego i budynku gospodarczego oraz drogi dojazdowej w zabudowie zagrodowej na części działki nr 2880 w miejscowości [...] na rzecz Inwestora. Załącznikami do decyzji jest mapa obejmująca teren planowanej inwestycji /załącznik nr 1/ oraz analiza warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy – wyniki analizy, jako załącznik nr 2 /k. 8 akt adm./. 2. Wniesienie sprzeciwu determinuje zakres kontroli legalności sprawowanej przez sąd administracyjny. Zgodnie z przepisem art. 64e P.p.s.a., rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a. Wobec tego w ramach kontroli zgodności z prawem decyzji kasacyjnej sąd ma za zadanie odpowiedzieć na pytanie czy organ odwoławczy miał obowiązek podjąć merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, czy też zaszła konieczność wyjaśnienia podstawowych okoliczności stanu faktycznego sprawy, wobec istotnych uchybień natury proceduralnej skutkujących koniecznością uzupełnienia postępowania dowodowego w takim zakresie, który - z uwagi na obowiązek dochowania zasady dwuinstancyjności postępowania, wynikającej z art. 15 K.p.a. - uzasadniał uchylenie zaskrzonego rozstrzygnięcia i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Potwierdzeniem takiego wąskiego zakresu kontroli sądowoadministracyjnej sprzeciwu jest brzmienie art. 151a § 1 P.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem sąd, uwzględniając sprzeciw od decyzji uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 K.p.a.; natomiast w myśl art. 151a § 2 P.p.s.a., w przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw. 3. Dokonując oceny zasadności sprzeciwu Sąd stwierdza, że wydanie decyzji kasatoryjnej było zasadne, gdyż decyzja ustalająca warunki zabudowy wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, a zakres konieczny do wyjaśnienia sprawy wykraczał poza ramy uzupełniającego postępowania dowodowego wyznaczonego przepisem art. 136 K.p.a. Zgodnie z art. 52 ust. 1 ustawy, ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego następuje na wniosek inwestora. Przepis ten ma odpowiednie zastosowanie do decyzji o warunkach zabudowy (art. 64 ust. 1 ustawy) co na ten skutek, że ustalenie warunków zabudowy następuje wyłącznie na wniosek inwestora. Innymi słowy, właściwy organ nie jest uprawniony do wszczęcia na rzecz inwestora postępowania o ustalenie warunków zabudowy "z urzędu". Wnioskowy charakter postępowania oznacza również, że organ jest związany treścią wniosku a więc wskazanym zamierzeniem inwestycyjnym oraz terenem, na którym inwestor zamierza inwestycję realizować. Te uwagi ogólne wynikające z prawa materialnego mają zasadnicze znaczenie, bowiem Inwestor w rozpoznawanej sprawie trzykrotnie zwracał się do Wójta o ustalenie warunków zabudowy. Po raz pierwszy, w dniu 11 czerwca 2018 r. wystąpił o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji pod nazwą "Budowa domu jednorodzinnego o funkcji mieszkalno-zagrodowej, budynku gospodarczego, bezodpływowego osadnika ścieków" na działkach nr 2880,997/4, 996/24 położonych w miejscowości [...]. W dniu 23 lipca 2018 r. do wniosku tego została wniesiona korekta dotycząca terenu, na którym zamierzenie będzie realizowane. Pozostawiając nazwę zamierzenia inwestycyjnego bez zmian ("Budowa domu jednorodzinnego o funkcji mieszkalno-zagrodowej, budynku gospodarczego, bezodpływowego osadnika ścieków") wskazano, że zamierzenie będzie realizowane wyłącznie na działce nr 2880. Po raz trzeci Inwestor wystąpił do Wójta w dniu 23 października 2018 r. składając wniosek z dopiskiem "uzupełnienie". W rzeczywistości był to nowy wniosek, skoro we wniosku tym jako inwestycję podano: "Budowa budynku mieszkalnego i budynku gospodarczego oraz drogi dojazdowej" (podkreślenie Sądu); pominięto więc wcześniej wskazywaną funkcję budynków - "w zabudowie zagrodowej"; zmieniono również teren zamierzenia wskazując, że inwestycja będzie realizowana na części działki nr 2880, a nie jak uprzednio na całej działce nr 2880. Mając na uwadze chronologię i treść podań, Wójt będąc związany treścią ostatniego wniosku, wadliwie w zawiadomieniu poinformował, że wszczęte zostało postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji pod nazwą "budowa budynku mieszkalnego i budynku gospodarczego oraz drogi dojazdowej w miejscowości w zabudowie zagrodowej na części działki nr 2880". Dopisanie w zawiadomieniu "w zabudowie zagrodowej" w żadnym wypadku nie miało odzwierciedlenia we wniosku z dnia 23 października 2018 r. Wobec tego już zawiadomienie Wójta o wszczęciu postępowania oraz dalsze procedowanie organu I instancji w zakresie, w jakim odnosiło się do innego, niż to określił Inwestor zamierzenia inwestycyjnego było wadliwe, gdyż wykraczało poza treść wniosku. Oznacza to, że Wójt naruszył wnioskowy charakter postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy, skoro procedował w odniesieniu do "zabudowy zagrodowej". W konsekwencji przeprowadził postępowania w innym zakresie; dla innej też, niż to określono we wniosku z dnia 23 października 2018 r. inwestycji ustalił warunki zabudowy. Kolegium uchylając decyzję organu I instancji okoliczności tej nie dostrzegło i nie wskazało jako zasadniczej przyczyny zastosowania przepisu art. 138 § 2 K.p.a. Stwierdzenie to nie może jednak prowadzić do wniosku, że decyzja tego organu jest wadliwa. Uchylenie decyzji Wójta z przyczyn wynikających z art. 138 § 2 K.p.a. było bowiem uzasadnione koniecznością przeprowadzenia postępowania administracyjnego od nowa. Jeszcze raz podkreślić należy, że treść wniosku zakreśliła ramy postępowania administracyjnego, którego celem było ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji pod nazwą "Budowa budynku mieszkalnego i budynku gospodarczego oraz drogi dojazdowej" bez nawiązania do "zabudowy zagrodowej", na części działki nr 2880, wg oznaczenia na mapie załączonej do wniosku z dnia 23 października 2018 r. Niezalenie od tej zasadniczej wady postępowania pierwszoinstancyjnego wskazać należy, że w projekcie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy (str. 4 projektu) jako załączniki wymieniono: 1. załącznik nr 1; 2. załącznik nr 2 (część tekstowa i graficzna). W aktach administracyjnych znajduje się jedynie załącznik nr 1 – mapa, na której zaznaczono linie rozgraniczające teren inwestycji, natomiast brak jest załącznika nr 2 co może oznaczać, że dokument ten w tej dacie (i w ogóle) nie został sporządzony. W aktach brak jest bowiem analizy, o jakiej mowa w § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, poz. 1588). Jedynie, jako załącznik nr 2 do decyzji Wójta, w aktach znajdują się wyniki analizy, o jakich mowa w § 9 ust. 2 rozporządzenia /k. 8 akt adm./. Z tych przyczyn sprzeciw jest niezasadny i podlega oddaleniu, na podstawie art. 151a § 2 P.p.s.a.