II SA/Rz 758/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Zbigniew Czarnik Sędziowie NSA Anna Lechowska /spr./ WSA Krystyna Józefczyk Protokolant sekr. sąd. Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II Ogólno-Administracyjnym na rozprawie w dniu 4 lipca 2006 r. sprawy ze skargi J. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] czerwca 2005 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wyrównania zasiłku rodzinnego oraz dodatku z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego I. uchyla zaskarżoną decyzję II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się niniejszego wyroku II SA/Rz 758/05 Uzasadnienie Decyzją z dnia [...] czerwca 2005r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze po rozpatrzeniu odwołania J. S. od decyzji Kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej z dnia [...] kwietnia 2005 r. Nr [...] w sprawie odmowy wyrównania zasiłku rodzinnego oraz dodatku z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego za okres od l maja 2004 r. do 28 luty 2005 r. - utrzymało w mocy zaskarżoną nim decyzję. Jako jej podstawę prawną wskazało art. 138 § l pkt l ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kpa oraz art. 10, art. 24 ust. l i 2, art. 59 ust. 3 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. nr 228, poz. 2255 ze zm.) Z jej uzasadnienia wynikało, że wnioskiem z dnia 11 kwietnia 2005 r. J. S. zwróciła się do GOPS z prośbą o wyrównanie zasiłku wychowawczego i rodzinnego od 1 maja 2004 r. do 28 lutego 2005 r. Jako uzasadnienie swojego żądania wskazała wyrok Sądu Okręgowego Sądu Pracy i Ubezpieczeń Społecznych w R., który ustala, iż podlega ona ubezpieczeniu społecznemu od 1 lutego 2003 r. Organ I instancji po przeprowadzeniu postępowania, decyzją z dnia [...] kwietnia 2005r. opisaną na wstępie odmówił wyrównania zasiłku rodzinnego oraz dodatku z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego za wspomniany okres. W uzasadnieniu decyzji podał, że brak jest podstaw do wyrównania świadczeń , ponieważ wyrok Sądu nie stanowi podstawy do wyrównania. Odwołanie od tej decyzji do Samorządowego Kolegium Odwoławczego złożyła J. S. wnosząc o jej uchylenie i orzeczenie o przyznaniu jej świadczeń lub o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania. Decyzji tej zarzuciła naruszenie zasad praworządności, pogłębiania zaufania, rzetelnego informowania i wyjaśniania przesłanek, którymi kierował się organ a także brak pouczenia o środkach odwoławczych. Podniosła także, iż nie uwzględniono wyroku Sądu Okręgowego w R. sygn. akt [...], zgodnie z którym podlega ubezpieczeniu społecznemu od dnia 1 lutego 2003r. z tytułu zatrudnienia. Dopiero po jego uprawomocnieniu mogła wykazać przesłanki do przyznania zasiłku rodzinnego oraz dodatku z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego od 1 maja 2004r. a zatem jej "wcześniejszy wniosek o przyznanie zasiłku i dodatku może i powinien dopiero teraz być uwzględniony". Z tej przyczyny przyznanie jej wnioskowanych świadczeń dopiero od 1 marca 2005r. nie jest uzasadnione. Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie uwzględniło odwołania i decyzją opisaną na wstępie utrzymało w mocy zaskarżoną nim decyzję pierwszoinstancyjną. W jej motywach podniosło, że podstawę materialno-prawną żądania stanowi ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych, która weszła w życie z dniem l maja 2004 r. Określa ona warunki nabywania prawa do świadczeń rodzinnych oraz zasady ustalania, przyznawania i wypłacania tych świadczeń. Świadczeniami rodzinnymi m.in. są zasiłki rodzinne oraz dodatki do tych zasiłków (art. 2). Stosownie do art. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych zasiłek rodzinny ma na celu częściowe pokrycie wydatków na utrzymanie dziecka i przysługuje rodzicom, jednemu z rodziców lub opiekunowi prawnemu dziecka a także opiekunowi faktycznemu dziecka i osobie uczącej się. Ustawodawca w art. 8 ustawy o świadczeniach rodzinnych przewiduje przyznanie do zasiłku rodzinnego dodatków m.in. z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego. Zgodnie z jej art. 10 dodatek z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego przysługuje na czas udzielonego urlopu, przy czym przez okres nie dłuższy niż 24 miesiące w przypadku sprawowania opieki na jednym dzieckiem. Podług art. 24 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych prawo do takiego świadczenia ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z. prawidłowo wypełnionymi dokumentami. Organ I instancji zgodnie z tym przepisem przyznał J. S. zasiłek rodzinny wraz z dodatkiem od miesiąca marca 2005 r., ponieważ wniosek wraz z wszystkimi niezbędnymi dokumentami został przez nią złożony w dniu 16 marca 2005 r. (data wpływu do GOPS). Ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, iż J. S. przebywa na urlopie wychowawczym od 25 listopada 2003 r. do 25 listopada 2005 r. W okresie od 25 listopada 2003 r. do 30 kwietnia 2004 r. pobierała zasiłek wychowawczy z ZUS . Następnie dopiero w marcu 2005 r. złożyła wniosek o przyznanie zasiłku rodzinnego i dodatku z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego. Organ decyzją z dnia [...] kwietnia 2005 r. przyznał wnioskodawczyni świadczenie na okres od 1 marca 2005 r. do 31sierpnia 2005 r. J. S. w dniu 11 kwietnia 2005 r. złożyła wniosek o wyrównanie jej zasiłku rodzinnego i dodatku od 1 maja 2004 r. do 28 lutego 2005 r. w związku ze wyrokiem Sądu Okręgowego. Wyrok Sądu, który ustala, iż wnioskodawczyni podlega ubezpieczeniu nie może stanowić podstawy do wyrównania przedmiotowego świadczenia. Niedopatrzenie ze strony wnioskodawczyni musi skutkować negatywnymi skutkami dla niej powodującymi przerwę w pobieraniu świadczeń rodzinnych. Ponieważ postępowanie w sprawie o przyznanie świadczeń rodzinnych jest postępowaniem wnioskowym a przepis art. 24 ust. 2 ma charakter bezwzględnie wiążący, dlatego zarówno organ I instancji jak i Kolegium nie dysponują możliwością uznaniowej indywidualizacji świadczenia dostosowując czasokres jego przyznania do okoliczności konkretnego przypadku – konkluduje organ odwoławczy. Skargę na tę decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie złożyła J. S. wnosząc o wydanie korzystnego dla niej wyroku. Podniosła, że nie mogła składać wcześniej wniosku o przyznanie świadczenia, bowiem była w sporze z ZUS. Wyrok w tej sprawie zapadł w dniu 28 stycznia 2005r.. ZUS wyrównał jej świadczenie do końca kwietnia 2004r. i odmówił dalszej wypłaty powołując się na ustawową zmianę organu uprawnionego do wypłaty świadczenia. Mimo to GOPS jej świadczenia odmówił. Organy ZUS i Pomocy Społecznej odsyłają ją i nie chcą zapłacić tego co się jej należy a jej rodzina utrzymuje się wyłącznie z zasiłku. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie z przyczyn, które legły u podstaw zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Po myśli art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej ( §1). Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej ( §2 ). Zakres kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 ), zwanej dalej w skrócie P.p.s.a. stanowiący, że Sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną ( §1). Sąd uwzględnia skargę na decyzję administracyjną, jeśli w wyniku kontroli stwierdzi, iż jest ona dotknięta naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, przepisów postępowania, jeśli mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy a także naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania lub stwierdzenia nieważności z przyczyn określonych w art. 156 kpa lub innych przepisach . Uwzględnienie skargi polega na uchyleniu tej decyzji, stwierdzeniu jej nieważności lub niezgodności z prawem (art. 145 § 1-3 ). Poddawszy decyzję zaskarżoną takiej właśnie kontroli Sąd doszedł do wniosku, że skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem decyzję tę wydano z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zaskarżona decyzja utrzymuje w mocy decyzję organu I instancji odmawiającą skarżącej "wyrównania" zasiłku rodzinnego oraz dodatku z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie urlopu wychowawczego za okres od 1 maja 2004r do 28 luty 2005r. Utrzymując ją organ II instancji przyjął w oparciu o akta nadesłane przez organ I instancji, że skarżąca wniosek o przyznanie jej zasiłku rodzinnego i dodatku z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie urlopu wychowawczego złożyła w dniu 16 marca 2005r., jak również, że był to jedyny wniosek w tej sprawie. Gdyby tak było istotnie, odmowa przyznania jej tych świadczeń za okres przed marcem 2005r. byłaby uzasadniona przyczyn w decyzji wywiedzionych. Ustawa z dnia 28 listopada.2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2003r., nr 228, póz,. 2255 ze zm.), zwana dalej ustawą o ś.r., kontynuuje zasadę wnioskowego charakteru świadczeń rodzinnych przewidzianą w ustawie z dnia 1 grudnia 1994r. o zasiłkach rodzinnych, pielęgnacyjnych i wychowawczych ( t.j. Dz.U. z 1996r. Nr 102, poz. 651r.). Art. 24 ust. 2 ustawy o ś.r. przewiduje bowiem , że prawo do świadczeń rodzinnych ustala się począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, do końca okresu zasiłkowego. Oznacza to, że co do zasady termin złożenia wniosku wraz z dokumentacją niezbędną do rozstrzygnięcia o prawie do świadczenia przesądza o początkowym terminie, od którego przyznaje się świadczenie. Rodzaje załączników niezbędnych do wniosku o zasiłek rodzinny oraz dodatki do tego zasiłku określało w dniu wydania decyzji zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji pierwszoinstancyjnej rozporządzenie Ministra Polityki Społecznej z dnia 27 września 2004r. w sprawie trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne ( Dz.U. nr 213, poz. 2612), zwane dalej rozporządzeniem - a w szczególności jego § 2 do 7. Rozporządzenie to zastąpiło rozporządzenie Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 5 marca 2004r. (Dz.U. nr 45, poz. 433). W § 2 ust. 4 rozporządzenia wprowadzono zasadę, że w przypadku, gdy osoba złoży wniosek bez wymaganych dokumentów, podmiot realizujący świadczenia rodzinne przyjmuje wniosek i wyznacza termin nie krótszy i nie dłuższy niż 30 dni na uzupełnienie brakujących dokumentów. Po myśli ust. 5 w przypadku , gdy przyczyną niedostarczenia wymaganego dokumentu przez osobę składająca wniosek jest niewydanie dokumentu przez właściwą instytucję w ustawowo określonym terminie oraz gdy osoba może to udokumentować, świadczenia rodzinne przysługują za miesiąc, w którym wniosek został złożony. Zważywszy znaczenie terminu złożenia wniosku dla powstania uprawnienia do świadczenia, obowiązkiem organów rozstrzygających w sprawie wynikającym z art. 7 ( zasada dążenia do prawdy obiektywnej) i 77 §1kpa ( obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego) było niewątpliwe ustalenie daty jego złożenia , jak również przyczyn nie dołączenia doń niezbędnych dokumentów i ewentualnego skutku tych zdarzeń dla terminu, od którego świadczenia winny być przyznane. Podniesienie w tym zakresie zarzutu w postępowaniu odwoławczym obligowało organ odwoławczy do jego wyjaśnienia. Organ ten nie jest wprawdzie związany treścią zarzutów zgłoszonych przez stronę ma jednak obowiązek wynikający z art. 8 (zasada pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa) i 11 kpa (zasada wyjaśniania) zbadania zasadności i odniesienia się do zarzutów odwołania w pierwszej kolejności ( patrz: wyrok NSA z 6.08.1984 II S.A. 742/84 ONSA nr 2 poz.67 z 1984r). Z końcowej części odwołania skarżącej wynika, choć jest to informacja ogólnikowa, że składała ona wcześniejszy (niż w marcu 2005) wniosek o przyznanie jej zasiłku rodzinnego i dodatków do niego. Okoliczność ta umknęła uwadze organu II instancji. Na rozprawie przed sądem skarżąca oświadczyła, że dwukrotnie składała wnioski o przyznanie jej zasiłku i dodatku, po raz pierwszy w sierpniu 2004r., kiedy to odesłano ją do ZUS po zaświadczenie od kiedy zasiłek wychowawczy pobierała i po raz drugi po otrzymaniu informacji z ZUS o niemożności wydania jej takiego zaświadczenia z uwagi na toczące się postępowanie sądowe. Na dowód tego przedłożyła do akt sprawy sądowej kserokopię pisma z ZUS z dnia 30 września 2004r. zawierającego taka informację. Gdyby skarżąca istotnie składała wniosek przed dniem wskazywanym przez organy obu instancji, niezbędne byłoby - przed rozpatrzeniem odwołania - dokonanie oceny decyzji pierwszoinstancyjnej w aspekcie wspomnianego przepisu § 2 ust. 4 i 5 rozporządzenia, które weszło w życie z dniem 1 października 2004r. Nie wyjaśnienie w sposób niewątpliwy kwestii terminu wniesienia wniosku stanowi naruszenie art. 7, 77 §1 , 8 i 11 kpa . Ma ono w sprawie znaczenie tym istotniejsze, gdy zważy się wynikającą z klauzuli demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP) zasadę zaufania obywatela do organów Państwa i ochrony praw nabytych a także ich ekspektatyw, jak również cel ustawy o ś.r., która jest częścią sytemu wspierania rodzin najuboższych. Obowiązek niesienia im pomocy obciąża władze publiczne z mocy art. 71 ust. 1 Konstytucji. W postępowaniu ponownym niezbędne będzie wyjaśnienie, czy wniosek skarżącej z dnia 16 marca 2005r. był - co wynika z twierdzenia organu I instancji wnioskiem jedynym, czy też składała on wcześniej jakieś inne wnioski o przyznanie świadczeń rodzinnych i kiedy i ocena poczynionych ustaleń w świetle przepisów ustawy o ś.r. i przepisów wykonawczych. Z przytoczonych wyżej względów Sąd w oparciu o przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję. Na podstawie art. 151 Sąd orzekł , iż zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się niniejszego wyroku.