II SA/Rz 758/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Małgorzata Wolska Sędziowie NSA Anna Lechowska /spr./ WSA Jolanta Ewa Wojtyna Protokolant sekr. sąd. Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II Ogólno-Administracyjnym na rozprawie w dniu 12 lutego 2008 r. sprawy ze skargi J. B. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] sierpnia 2007 r. nr [...] w przedmiocie zmiany wpisu w ewidencji gruntów I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Starosty z dnia [...] lipca 2007 r. nr [...]; II. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego na rzecz skarżącej J. B. kwotę 200 zł /słownie: dwieście złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. II SA/Rz 758/07 UZASADNIENIE Decyzją z dnia [...] sierpnia 2007r. nr [...]Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego po rozpatrzeniu odwołania J. B. od decyzji Starosty z dnia [...] lipca 2007r. nr [...]odmawiającej wprowadzenia w operacie ewidencji gruntów i budynków wsi H. zmiany w odniesieniu do działek nr nr 125 i 126 -utrzymał w mocy zaskarżoną nim decyzję. Jako jej podstawę prawną wskazał art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (jednolity tekst Dz. U. nr 98 z 2000r., poz.1071, ze. zm.) oraz art. 20 ust. 1 i ust.2, art. 7b ust.2 pkt 2 ustawy z dnia 17 maja 1989r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (jednolity tekst Dz.U.nr 240 z 2005r., poz.2027 z późn. zm.). W uzasadnieniu decyzji podniósł, że J. B. w pismach kierowanych do Starostwa Powiatowego zakwestionowała powierzchnię swoich działek nr 125 i 126 położonych we wsi H., żądając sprostowania danych ewidencyjnych. Powołując się na akt notarialny z dnia 5.11.1935r. Rep. Nr [...] podała, że jej dziadek A. R. nabył grunt o pow. 0.6805 ha i około 1/3 tego gruntu błędnie została włączona do działek sąsiednich nr 121 i 122. Kwestionując dane ewidencyjne żądała dokonania pomiaru jej działek i wyznaczenia ich granic tak, aby powierzchnia była zgodna z wymienionym wyżej aktem notarialnym. Starosta decyzją z dnia [...].01.2007r. nr [...] odmówił dokonania pomiarów geodezyjnych działek nr 125 i 126, ustalenia ich granic oraz wprowadzenia w operacie ewidencyjnym zmiany w odniesieniu do tych działek. Po rozpatrzeniu odwołania, Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego, decyzją z dnia [...].03.2007r. nr [...] uchylił decyzję Starosty i przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia z tej przyczyny, że w postępowaniu nie uczestniczyły osoby, którym przysługiwały prawa do działek nr 121 i 122, lub ich następcy prawni, a nadto nie odniesiono się do zarzutu wnioskodawczym, co do niezgodności wpisu w ewidencji ze stanem faktycznym na gruncie. Po przeprowadzeniu dodatkowego postępowania, Starosta decyzją z dnia [...].07.2007r. nr [...] odmówił wprowadzenia w operacie ewidencji gruntów i budynków wsi H. zmiany w odniesieniu do działek nr 125 i 126. W uzasadnieniu decyzji podano, że A. R. na podstawie aktu notarialnego z dnia 5.11.1935r. stał się właścicielem dawnej działki gruntowej nr 5 o pow.6805 m , wchodzącej w skład dawnych osad leśnych. W latach 1966 - 1967 została założona ewidencja gruntów wsi H. Dokonano wówczas ustalenia stanu władania na gruncie z udziałem stron i dokonano jego pomiaru. Podczas tych czynności ustalono, że R. B. c. A. (matka J. B.) użytkuje działki nr nr 125 i 126. Następnie w 1975r. podczas kompleksowych uwłaszczeń gospodarstw rolnych J. B. została uwłaszczona działkami nr nr 125 i 126. W 1993r. została przeprowadzona kontrola terenowa ewidencji gruntów, w trakcie której działka nr 125 o pow. 0.31 ha zmieniła oznaczenie na działkę nr 125/1 o pow. 0.32 ha i w obowiązującym operacie ewidencyjnym na rzecz J. B. wykazane są działki nr 125/1 o pow. 0.32 ha i 126 o pow. 0.42 ha. Od decyzji Starosty Pani J. B. złożyła po raz kolejny odwołanie wnosząc o jej uchylenie zaskarżonej i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Podała, że na podstawie aktu własności ziemi jest właścicielką działek nr 125 i 126 a decyzja Starosty jest dla niej krzywdząca. Organ II instancji utrzymując zaskarżoną decyzję w mocy decyzją opisaną na wstępie za prawidłowe uznał ustalenia poczynione przez organ I instancji, które przytoczył. Dodał również, że przeprowadzone przez organ I instancji postępowanie wykazało, iż od założenia ewidencji gruntów wsi H., poprzedzonego ustaleniem stanu władania na gruncie oraz bezpośrednim pomiarem nie popełniono żadnej omyłki kreślarskiej lub pomiarowej w odniesieniu do działek J. B. Z porównania mapy ewidencyjnej opracowanej podczas założenia ewidencji gruntów z obecnie obowiązującą wynika, że granice tych działek nie uległy żadnej zmianie. Obecnie J. B. kwestionuje wykazaną w operacie ewidencyjnym powierzchnię tych działek oraz wykazany na mapie ewidencyjnej przebieg ich granic i zarzuca, że stan wykazany w operacie ewidencyjnym nie jest zgodny ze stanem faktycznym na gruncie. Powołując się na akt notarialny z dnia 5.11.1935r. wywodzi, że powierzchnia jej działek została uszczuplona o około 1/3 część na rzecz działek sąsiednich nr nr 121 i 122 wykazanych w operacie ewidencyjnym na rzecz S. i H. Ż. ( działka nr 121) oraz A. D. ( działka nr 122) i żąda przywrócenia w ewidencji gruntów i budynków stanu wynikającego z wymienionego wyżej aktu notarialnego, a zatem ze stanu katastralnego sprzed kilkudziesięciu lat. Należy zauważyć, że stan katastralny odnosi się do cech fizycznych nieruchomości, które charakteryzowały ją przed wielu laty i na przestrzeni okresu czasu zaistniały zdarzenia (akty własności ziemi, akty notarialne) wywołujące skutki w sferze prawa cywilnego, które winny znaleźć odzwierciedlenie w operacie ewidencji gruntów. Zgodnie z przepisami art. 21 ustawy z dnia 17 maja 1989r. - prawo geodezyjne i kartograficzne, dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków stanowią podstawę planowania gospodarczego, planowania przestrzennego, wymiaru podatków i świadczeń, oznaczenia nieruchomości w księgach wieczystych, statystyki publicznej i gospodarki nieruchomościami. Ewidencja gruntów i budynków spełnia funkcję informacyjno - techniczną, rejestrując stany prawne ustalane w innym trybie i przez inne organy i nie rozstrzyga sporów o prawo do gruntu ani też takich praw nie nadaje. Ewidencja ta powinna być utrzymywana w stanie aktualności co następuje poprzez wprowadzanie zmian w operacie ewidencyjnym. Powstałe w wyniku wprowadzania zmian spory dotyczące między innymi przebiegu granic działek lub spory o własność nieruchomości, nie mogą być rozstrzygane w tym postępowaniu, bowiem do rozstrzygania sporów z tego zakresu właściwe są sądy powszechne, a nie organy prowadzące ewidencję gruntów i budynków. W sprawie J.B., powołując się na akt notarialny z 1935r. sporządzony na rzecz jej dziadka, wysuwa roszczenia do własności części działek sąsiednich. Podczas przeprowadzonej w dniu 12.06.2007r. rozprawy administracyjnej podała do protokołu, że od 2006r. istnieje spór na gruncie, a wskazanej przez nią granicy w toku tejże rozprawy nie zaakceptowała H. Ż. Ponadto H. Ż. stwierdziła, że J. B. użytkuje około 1/3 część jej działki, co potwierdza istnienie sporu. W tym stanie prawnym i faktycznym należało orzec jak w sentencji niniejszej decyzji - konkluduje organ II instancji. Skargę na tę decyzje do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniosła J. B. domagając się jej uchylenia. W motywach skargi ponowiła twierdzenia swych pism stwierdzając, ze podczas założenia ewidencji gruntów popełniono błąd , bowiem konfiguracja działki Nr 5 , którą jej dziadek nabył w dniu 5. 1.1 1935r. nie odpowiada obecnej konfiguracji działek 125/1 i 126 ujawnionych na mapie ewidencyjnej. Oznacza to , że powierzchnia odpowiadającej jej działek 125/1 i 126 została uszczuplona o około 1/3 na rzecz działek S. i H. Ż. oraz wykazanej na A. D. i dowodzi, że skarżąca ma interes prawny w zakwestionowaniu zaskarżonej decyzji. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego wniósł o oddalenie skargi z przyczyn, które legły u podstaw zaskarżonej decyzji. Podczas rozprawy sądowej skarżąca zakwestionowała fakt istnienia działki 122 i okoliczność, iż Z. D. jest jedynym następcą prawnym A. D. Z jej wyjaśnień wynika, że w ich gronie są A. i M. C. właściciele sąsiadującej z jej działką działki nr 117 a także inne osoby wnuki A. (D.) zamieszkałe w H. i na Ś. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Po myśli art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm. ), sąd administracyjny kontroluje działalność organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej . Oznacza to, że o ile inne kryteria kontroli nie wynikają z przepisów szczególnych bada on, czy zaskarżony akt, odpowiada przepisom prawa i jeśli jest to - jak w sprawie - decyzja administracyjna, uwzględnia skargę , gdy narusza decyzja prawo w sposób określony w przepisach art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem sąd jest zobowiązany do uchylenia decyzji lub stwierdzenia jej nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięta jest ona naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy lub jeśli zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji przewidziane art. 156 kpa lub innych przepisach. Naruszenia te sąd bierze pod uwagę z urzędu, jako że przy wykonywaniu kontroli rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi ( art. 134 §1 P.p.s.a) Poddawszy zaskarżoną decyzję takiej kontroli, sąd doszedł do wniosku, ze skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek z przyczyn odmiennych, niż w niej podniesione. Decyzja ta rozstrzyga o odmowie wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów i budynków obręb ewidencyjny H. w odniesieniu do powierzchni działek stanowiących własność skarżącej oznaczonych nr 125 i 126. Postępowanie nią zakończone toczyło się z wniosku skarżącej legitymującej się tytułem własności do tychże działek. We wniosku tym, zakwestionowała ona wykazaną w ewidencji gruntów powierzchnię tychże działek, jako mniejszą , niż faktycznie użytkowana i domagała się jej powiększenia. Tytułu prawnego do powierzchni odpowiadającej stanowi użytkowania na gruncie skarżąca upatruje w umowie sprzedaży zawartej w formie aktu notarialnego z dnia 5 listopada 1935r. sporządzonego w Kancelarii Notarialnej w B., mocą której jej poprzednik prawny A. R. nabył powstałą z parcelacji działkę nr 5 o pow. 6805m2. Skarżąca zarzuca, że powierzchnia ewidencyjna działek 125 i 126 została zmniejszona poprzez włączenie ich części do graniczących z jej działką działek o nr ewid. 121 i 122 , przy czym w odniesieniu do tej ostatniej podnosi również zarzut, że została fikcyjnie utworzona , jako że w rzeczywistości nie istnieje. Postępowanie w sprawie prowadzone było w oparciu o przepisy o przepisy ustawy z dnia 17 maja 1989r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (t.j. z 2005r. Dz. U. nr 240 , poz. 2027, ze zm.), zwanej dalej ustawą oraz § 44 - do 47 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz.U. nr 38, poz. 454), zwanego dalej rozporządzeniem. Te ostatnie przepisy regulują procedurę aktualizacji operatu ewidencyjnego . Zgodnie z § 45 ust. 1 rozporządzenia, aktualizacja danych ewidencyjnych polega na wprowadzaniu udokumentowanych zmian do bazy danych ewidencyjnych . Dane zawarte w ewidencji podlegają aktualizacji z urzędu lub na wniosek osób, organów i jednostek organizacyjnych wymienionych w §10 i 11 rozporządzenia, tj., właścicieli gruntów, władających gruntami w stosunku, do których brak danych dotyczących właścicieli a także innych podmiotów , którym służą tytuły wymienione §11 pkt 1 i 2. Z urzędu wprowadzane są zmiany wynikające orzeczeń sadowych , aktów notarialnych, ostatecznych decyzji administracyjnych, aktów normatywnych oraz opracowań geodezyjnych i kartograficznych, dokumentacji architektoniczno- budowlanej i ewidencji publicznych określonych w §46 ust. 2 pkt 2 - 4. Podstawą wprowadzenia zmian w ewidencji mogą być także dokumenty i wyniki czynności wymienionych w §35 rozporządzenia, który określa źródła danych ewidencyjnych niezbędnych do założenia ewidencji. Odpowiednie zastosowanie tego przepisu w procesie aktualizacji nakazuje § 45 ust. 2 rozporządzenia. Wśród źródeł takich wymienione są wyniki terenowych pomiarów geodezyjnych (pkt 3) dane zawarte w dokumentach udostępnionych przez zainteresowane osoby, organy i jednostki organizacyjne (pkt 5) i wyniki oględzin (pkt 7). W przypadku, gdy aktualizacja wymaga wyjaśnień zainteresowanych lub uzyskania dodatkowych dowodów, starosta w sprawie aktualizacji prowadzi postępowanie administracyjne lub stosuje art. 22 ustawy. Takie też postępowanie administracyjne było prowadzone w sprawie z wniosku skarżącej. W postępowaniu administracyjnym zgodnie z art. 10 §1 kpa organ winien zapewnić prawo do czynnego udziału w każdym stadium postępowania jego stronom. Stroną zgodnie z art. 28 kpa jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda ze względu na swój interes prawny lub obowiązek czynności organu. Interes prawny wynika z przepisów prawa materialnego . W postępowaniu z zakresu ewidencji gruntów przymiot strony przysługuje podmiotom posiadającym prawa do gruntów i budynków, których dane objęte są ewidencją (art. 20 ust 2 pkt 1 ustawy i §10 i 11 ust. 1 pkt 1 i 2 rozporządzenia). Co do zasady, są to właściciele gruntów i budynków, a w stosunku do gruntów i budynków, co do których brak danych co do właściciela, podmioty które tymi gruntami władają ( §10 rozporządzenia) , jak również te podmioty, które posiadają uprawnienia wymienione w § 11 ust 1 pkt 1 i 2 rozporządzenia. Zasada ta dotyczy również postępowania aktualizacyjnego, w tym także takiego, jak w sprawie, gdzie kwestionuje się powierzchnię kilku działek. Organ postępowanie takie prowadzący winien w pierwszej kolejności ustalić jego strony i zawiadomić je o postępowaniu, niezależnie od przewidywanych jego rezultatów. Skoro w postępowaniu zakończonym zaskarżoną decyzją skarżąca zarzucała , że powierzchnia jej działki została uszczuplona na rzecz działek nr 121 i 122 i domagała się jej zwiększenia, organ II instancji w swej pierwszej kasacyjnej decyzji zasadnie przyjął, że stronami postępowania w tej sprawie prowadzonego są - obok wnioskodawczyni - także podmioty , którym służą prawa do działek nr 121 i 122 i nakazał im zapewnić prawo do czynnego w nim udziału. Kwestia praw do działki 121 została przez organ I instancji wykazana , bowiem z wypisu z rejestru gruntów znajdującego się w aktach administracyjnych wynika, stanowi ona współwłasność H. i P. Ż. na podstawie aktu notarialnego nr [...] kw [...]. Nie wyjaśnił natomiast organ kwestii praw do działki nr 122, jako że w aktach poza wypisem z rejestru, z którego wynika, że jako władający tą działką wpisany jest A. D., brak jest jakichkolwiek danych co do jej właściciela lub jego następców prawnych. Okoliczność , iż A. D. nie żyje i to od kilkudziesięciu lat nie jest kwestionowana. Organ I instancji przeprowadził szereg czynności dowodowych traktując jako stronę postępowania Z. D., co do którego brak i potwierdzenia , by był on właścicielem działki lub nią władającym, ewentualnie jedynym następcą prawnym władającego. Jego też organ zawiadomił o oględzinach na gruncie , których ustalenia - co do istnienia sporu granicznego -stanowią jeden z argumentów uzasadniających zaskarżoną decyzję. W protokole tychże oględzin organ nazwał Z. D. zstępnym po A. D., nie wskazując jednak na jakiej podstawie poczynił to ustalenie. Okoliczność ta nie została zauważona przez organ II instancji. Twierdzeniu organu I instancji przeczy skarżąca , która w toku postępowania sądowego podała, że następcami po A. D. są A. C. i M. C. i okazała na tę okoliczność wypis z ewidencji gruntów w odniesieniu do działki 117, wpisanej na te osoby. Oświadczyła także , iż po zmarłym A. D. pozostały jego wnuki zamieszkałe zarówno "we wsi" , jak i na Ś. Z. D. ma być tylko jednym z tych wnuków. Nie ustalenie , kto jest właścicielem działki nr 122, bądź komu przysługują inne prawa uzasadniające potraktowanie go jako strony, czyni postępowanie dotkniętym naruszeniem art. 7, 77 §1 w zw. z art. 10 §1 i 145 §1 pkt 4 kpa. Ten ostatni przepis uznaje za podstawę wznowienia postępowania administracyjnego nieuczestniczenie strony bez własnej winy w takim postępowaniu. Tego rodzaju wada obliguje sąd do uwzględnienia skargi i kasacji dotkniętych nią decyzji, niezależnie od jej wpływu na wynik sprawy. Dodatkowo zauważyć wypadnie, że organ nie wyjaśnił, kiedy działka nr 122 została wpisana do ewidencji gruntów i na kogo, jak również z jakiej działki, czy parceli została utworzona, czy jest wpisana do księgi wieczystej i na kogo. Nie wyjaśnienie tych okoliczności stanowi naruszenie art. 7 i 77 §1 kpa i nie pozwala uznać, że sprawa została dostatecznie wyjaśniona a w szczególności , że istnieje co jej granicy z granicą działki skarżącej o nr 126 spór graniczny. Wyjaśnienie tej kwestii ma znaczenie szczególne, jako że skarżąca twierdzi, że jest to działka "fikcyjna" W postępowaniu ponownym, organ wyjaśni, kiedy powstała działka nr 122 i w jakich okolicznościach, czy ma urządzoną księgę wieczystą i kto jest wpisany jako jej właściciel. W przypadku jej braku ustali, czy i kiedy oraz na jakiej podstawie A. D. został wpisany jako władający tą działką a jeśli tak, kto jest jego następcą (następcami) prawnym. Ustalenia te winny być udokumentowane w sposób przewidziany w kpa. Osobom tym należy zapewnić prawo do udziału w postępowaniu, gwarantowane art. 10 §1 kpa. Wobec wskazanych wyżej wad procesowych, które skutkują koniecznością ponowienia postępowania, sąd nie mógł dokonać merytorycznej oceny zasadności wniosku skarżącej i zapadłej w jego następstwie decyzji. Z przytoczonych wyżej względów, sąd w oparciu o przepis art. 145 §1 pkt 1 lit b i c P.p.s.a. uchylił decyzje obu instancji. O kosztach sąd orzekł na podstawie art. 200 P.p.s.a.