II SA/Rz 759/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Jerzy Solarski Sędziowie WSA Joanna Zdrzałka WSA Magdalena Józefczyk /spr./ Protokolant st. sekr. sąd. Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 5 grudnia 2012 r. sprawy ze skarg A. Ś. i T. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy -skargi oddala- Decyzją z dnia [...] czerwca 2012r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, zwane w dalszej części uzasadnienia Kolegium lub SKO utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Miasta [...] z dnia [...] kwietnia 2012r., znak [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy na rzecz "A." sp. z o.o. z siedzibą w W., dla inwestycji pn.: Rozbudowa budynku usługowo - magazynowo - garażowego - dobudowa budynku magazynowego", na działce nr 2207/2 przy ul. K. w Ł. W podstawie prawnej Kolegium powołało art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz.1071 ze zm.), zwanej dalej K. p. a. wzw. z art. 61 ust. 1 oraz art. 56 w z w. z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003r., Nr 80, poz. 717 z późn. zm.), zwanej dalej ustawą. A. S. i T. B. złożyli odwołania od decyzji Burmistrza Miasta [...] z dnia [...] kwietnia 2012r. A. S. podniosła, że dobudowanie do istniejącego budynku kolejnych 12 metrów wysokiej ściany spowoduje w jej ocenie zacienienie działki stanowiącej jej własność. Zdaniem odwołującej się planowane zamierzenie inwestycyjne nie uwzględnia interesu osób trzecich. Zaproponowana lokalizacja dyskwalifikuje budowlany charakter działki nr 2183/3 w drugiej linii zabudowy, a także obniża jej wartość użytkową. Ponadto podała, że właściciel działki odprowadza wody opadowe z połaci dachowej ok. 200m2 za pomocą rynny skierowanej na działkę. T. B. zarzucił, iż przy wydaniu decyzji uwzględniono jedynie interesy inwestora. Podał, że działka nr 2207/02 nie posiada kanalizacji burzowej, a zatem odprowadzanie wód na własny teren spowoduje zalewanie działki odwołującego się. Ponadto, w jego ocenie "ustalony magazynowy charakter obiektu z wyłączeniem działalności reklamowej nie znajduje odzwierciedlenia w stanie faktycznym, bowiem w istniejącym obiekcie jest już prowadzona działalność produkcyjno-usługowa (reklamy banery), co budzi obawy co do rzeczywistego przeznaczenia obiektu i dbałości o stan środowiska naturalnego. Po rozpoznaniu odwołań Kolegium zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzją utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ podał, że zgodnie z art. 59 ust 1 ustawy zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Kolegium przytoczyło treść art. 61 ust. 1 ustawy zawierającego warunki, których spełnienie jest konieczne do wydania decyzji o warunkach zabudowy oraz wskazało, że analiza wydanej przez Burmistrza [...] decyzji oraz zalegających w aktach sprawy dokumentów prowadzi do wniosku, iż postawione w cytowanych wyżej przepisach wymogi zostały dla planowanej inwestycji spełnione, co obligowało organ I instancji do ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanego zamierzenia. Stosownie do przepisów cytowanej ustawy jak również aktu wykonawczego do niej, tj. rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. 2003 r. Nr 164 poz. 1588), w toku postępowania administracyjnego została przeprowadzona analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, której wyniki utrwalono w formie opisowej i graficznej. Z analizy tej wynika m.in., iż zabudowa występująca w obszarze analizowanym ma zróżnicowany charakter. W obszarze tym występują bowiem nieruchomości zabudowane budynkami o funkcji mieszkaniowej jednorodzinnej, o funkcji mieszkaniowo- usługowej, handlowej oraz usługowej. Natomiast działka, na której inwestycja ma być realizowana jest zabudowana budynkami o funkcji usługowej oraz magazynowej. Organ stwierdził, że planowany sposób zainwestowania terenu objętego wnioskiem koresponduje z funkcją występującą już w obszarze analizowanym, stanowiąc jej kontynuację, a dotychczasowy stan zabudowy i przeznaczenia działki nr 2207/2 stanowi również element istniejącego ładu przestrzennego, który winien być brany pod uwagę w ramach analizy terenu, na którym ma być realizowana inwestycja. Kolegium stwierdziło, iż projektowana inwestycja będzie odpowiadać zastanemu w terenie sposobowi zagospodarowania i użytkowania obiektów i da się pogodzić z istniejącą już funkcją zabudowy. Gabaryty projektowanej inwestycji nie będą naruszać zasad kształtowania ładu przestrzennego, ustalone bowiem decyzją wskaźniki i parametry zabudowy korespondują bowiem z gabarytami zabudowy istniejącej w obszarze analizowanym. Z powyższych względów uznać należy, ż planowana inwestycja będzie harmonizować z istniejącą już zabudową, kontynuując istniejący w terenie sposób użytkowania obiektów, jak również ich cechy zabudowy. Organ stwierdził, iż w niniejszej sprawie zostały spełnione także pozostałe przesłanki określone w art. 61 ust. 1 pkt 2-5 ustawy, niezbędne dla wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji objętej wnioskiem inwestora. W szczególności projektowana inwestycja nie wymaga innego uzbrojenia ponad to, które już istnieje na terenie objętym planami inwestycyjnymi. Działka objęta wnioskiem ma zapewniony dostęp do drogi publicznej przez ustanowiony szlak służebny zlokalizowany na działce nr 2207/1 oraz działkę nr 2208, do której tytuł prawny przysługuje inwestorowi. Stosownie do art. 60 ust. 4 ustawy sporządzenie projektu tej decyzji zostało powierzone przez organ I instancji osobie wpisanej na listę izby samorządu zawodowego urbanistów. Kolegium uznało za chybiony zarzut spodziewanego zacienienia sąsiednich działek. Ustalone w zaskarżonej decyzji parametry (gabaryty) projektowanego obiektu są bowiem konsekwencją cech zabudowy występującej w obszarze analizowanym, a decyzja o warunkach zabudowy wytycza podstawowe kierunki ukształtowania projektowanej inwestycji, natomiast rzeczą projektanta, a następnie organu wydającego pozwolenie na budowę, jest zapewnienie zgodności rozwiązań projektowych z przepisami budowlanymi. Treść decyzji o warunkach zabudowy nie wyłącza samodzielnej oceny organów architektoniczno- budowlanych co do usytuowania projektowanego obiektu, jego gabarytów oraz odległości zabudowy od granicy działki w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę. Przeprowadzona w sprawie analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu nie budzi zastrzeżeń organu odwoławczego w kontekście wymogów jej sporządzenia, przewidzianych we wzmiankowanym rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W odniesieniu do zarzutów dotyczące spodziewanego odprowadzania wód opadowych na działki odwołujących się, Kolegium stwierdziło, iż mają one charakter hipotetyczny i nie mogą wpływać na ocenę dopuszczalności ustalenia warunków zabudowy, a w pkt 1 lit. d sentencji decyzji został wprost wyrażony obowiązek inwestora odprowadzania wód opadowych z działki w sposób nie zakłócający stosunków gruntowo-wodnych terenów sąsiednich. Ewentualne działania inwestora (aktualne lub podejmowane w przyszłości), skutkujące zakłóceniem istniejących w terenie stosunków wodnych mogą być zaś sankcjonowane w odrębnym postępowaniu prowadzonym na podstawie art 29 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (tekst jedn. Dz.U. z 2012r., Nr 145). A.Ś. i T. B. złożyli skargi na wymienioną wyżej decyzję, nie wskazując kierunku jej weryfikacji. W skargach zwrócili uwagę na to, że teren, na którym posadowiona ma być inwestycja objęta zaskarżoną decyzją został przez inwestora podniesiony o wysokość 1m . Ponadto mimo, że postępowanie o ustalenie warunków zabudowy nie zakończyło się, inwestor przeprowadził w maju 2011 r. niwelację terenu, którą można zakwalifikować jako roboty przygotowawcze do rozpoczęcia budowy. Podali, że udostępniony projekt budowlany nie przewidywał niwelacji i podniesienia terenu. Ponadto A. Ś. wskazała, że ustalone decyzją wskaźniki i parametry zabudowy nie korespondują z gabarytami zabudowy na istniejącym obszarze. Planowana inwestycja spowoduje zacienienie jej nieruchomości na długości 42 m. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie z przyczyn podanych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Wojewódzki sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269) zwana dalej w skrócie p.u.s.a. Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 - zwana dalej w skrócie p.p.s.a.). Stosownie do tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 145 p.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji (bądź postanowienia) lub stwierdzenia nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięta jest naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli miało ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. Jeżeli w wyniku przeprowadzonej kontroli Sąd nie stwierdzi wskazanych wyżej naruszeń skarga podlega oddaleniu stosownie do treści art. 151 p.p.s.a. Poddawszy takiej kontroli zaskarżoną decyzję Sąd doszedł do przekonania, że skarga jest nieuzasadniona. Postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie prowadzone było na podstawie ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003r., Nr 80, poz. 717, ze zm.). Art. 59 ust. 1 tej ustawy stanowi, że zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Według art. 56 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi. Oznacza to, iż w razie spełnienia ustawowych warunków strona wnioskująca ma prawo skutecznie domagać się wydania decyzji o określonej treści, zaś ewentualna odmowa przez organ prowadzący postępowanie ustalenia warunków zabudowy musi opierać się na wyrażonej sprzeczności z przepisem nakładającym wprost jakieś ograniczenie. Stosownie do treści art. 61 ust. 1 ustawy wydanie decyzji o warunkach zabudowy terenów pozbawionych planu miejscowego możliwe jest wyłącznie w razie łącznego spełnienia warunków wymienionych w punktach 1-5, tj. kontynuacji istniejącej już zabudowy w zakresie funkcji oraz cech architektonicznych i urbanistycznych (art. 61 ust. 1 pkt 1), zapewnienia dostępu do drogi publicznej (art. 61 ust. 1 pkt 2), zapewnienia wystarczającego uzbrojenia terenu (art. 61 ust. 1 pkt 3), braku wymogu zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne (art. 61 ust. 1 pkt 4) oraz zgodności decyzji z przepisami odrębnymi (art. 61 ust. 1 pkt 5). Wymóg uzyskania decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, w świetle regulacji zawartej w cyt. wyżej art. 59 ust. 1 ustawy oraz art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623, ze zm.) nie budzi wątpliwości i pozostaje poza sporem. Analiza akt administracyjnych sprawy wskazuje, że tak jak przyjęły organy, spełnione zostały materialnoprawne przesłanki wydania decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji zawartej we wniosku "A." Sp. z o.o. W szczególności podkreślić należy, że teren inwestycji leży w obszarze, na którym brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Projekt decyzji został sporządzony przez osobę wpisaną na listę izby samorządu zawodowego urbanistów (art. 60 ust. 4 ustawy). W toku postępowania z zachowaniem warunków określonych przepisami art. 53 ust. 3 ustawy oraz § 3 i 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588) przeprowadzono analizę funkcji oraz cech zabudowy zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy - wyznaczając granice obszaru analizowanego na kopii mapy w skali 1:500 , a wyniki tej analizy (zawierające część tekstową i graficzną) stanowią załączniki do decyzji I instancji. W obszarze analizowanym występuje 5 funkcji: zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna , tereny niezabudowane rolne, zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna z usługa, zabudowa usługowa, usługa handlu, przy czym budynek, którego rozbudowa jest przedmiotem kontrolowanej decyzji o warunkach zabudowy pełni funkcję usługowo - magazynowo - garażową, zaś w sąsiedztwie terenu inwestycji wzdłuż drogi publicznej wojewódzkiej istnieje zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna i zabudowa usługowa, co oznacza że planowana inwestycja będzie stanowić kontynuację funkcji, cech i wskaźników istniejącej zabudowy oraz zagospodarowania występujących na własnej działce i na działce sąsiedniej. Teren inwestycji posiada bezpośredni dostęp do drogi publicznej, teren inwestycji i budynek jest wyposażony w niezbędną infrastrukturę techniczną, przy czym budynek wymaga jedynie zasilenia w energię elektryczną. Teren objęty inwestycją nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia na cele nierolnicze. Planowana inwestycja nie jest zaliczana do inwestycji mogących znacząco oddziaływać na środowisko, nie leży w Europejskiej Sieci Ekologicznej Natura 2000 i nie jest położona w obszarach objętych ochroną na podstawie przepisów o ochronie przyrody oraz nie jest położona w strefie ochrony konserwatorskiej , a teren inwestycji nie był przeznaczony na realizację inwestycji celu publicznego (art. 53 ust. 4 pkt 10 ustawy). Projekt decyzji wymaga uzgodnienia w zakresie melioracji wodnych oraz w zakresie dostępu do drogi publicznej z zarządcą drogi publicznej. W decyzji nie określano linii zabudowy, z uwagi na lokalizację inwestycji w 2 - giej linii zabudowy od drogi wojewódzkiej oraz ze względu na to, że planowana inwestycja stanowić będzie rozbudowę istniejącego obiektu. Prawidłowo określono wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy do powierzchni działki, szerokość i wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej i geometrię głównej bryły dachu. Nawiązując do zarzutów skargi stwierdzić wypadnie, że sprawa podniesienia terenu inwestycji o 1 m oraz kwestia niwelacji terenu rozumianej jako roboty przygotowawcze do rozpoczęcia budowy kwestie te należą do materii regulowanej przepisami Prawa budowlanego. Podobnie ewentualne zacienienie nieruchomości skarżącej nie jest przedmiotem rozstrzygania decyzji o warunkach zabudowy. Wskaźniki i gabaryty ustalone zostały prawidłowo i nie naruszają zasady dobrego sąsiedztwa, wyrażonej w art. art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy, której celem pozostaje zagwarantowanie ładu przestrzennego określonego w art. 2 pkt 1 ustawy i zapobieganie powstaniu zabudowy nie dającej się pogodzić z istniejącą zabudową oraz dostosowania nowej zabudowy do cech urbanistycznych tej zabudowy, która już istnieje. Projektowanie poszczególnych rozwiązań architektonicznych, w tym w zakresie wysokości budynku i ewentualnego zacienienie budynków sąsiednich będzie miało miejsce na etapie pozwolenia na budowę. Skoro zatem faktyczne przeznaczenie budynku objętego decyzją jest zgodne z funkcją zabudowy w obszarze analizowanym, a inwestycja nie jest sprzeczna z przepisami odrębnymi - brak było podstaw do odmowy ustalenia warunków zabudowy dla tej inwestycji. Z wszystkich tych przyczyn Sąd uznał, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu, co skutkowało oddaleniem skargi w oparciu o art. 151 P.p.s.a.