II SA/Rz 76/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Piotr Godlewski Sędziowie WSA Magdalena Józefczyk WSA Maciej Kobak /spr./ Protokolant specjalista Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 kwietnia 2018 r. sprawy ze skargi J. K. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] października 2017 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym I. uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...]; II. zasądza od Głównego Inspektora Transportu Drogowego na rzecz skarżącego J. K. kwotę 450 zł /słownie: czterysta pięćdziesiąt złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skargi J. K. (dalej w skrócie: "skarżący") jest decyzja Głównego Inspektora Transportu Drogowego (dalej w skrócie: "organ odwoławczy") z dnia [...] października 2017 r. nr [...], utrzymująca w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego (dalej w skrócie: "organ I instancji") z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...], wydaną w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym. Kwestionowana decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym. Decyzją z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...] organ I instancji nałożył na skarżącego karę pieniężną w wysokości 15 000 zł, za okazanie podczas kontroli w przedsiębiorstwie wykresówki, która nie zawierała wszystkich danych o okresach aktywności kierowcy – za każdą wykresówkę, brak w okazanej wykresówce przepisowych wpisów odnośnie miejsca lub daty końcowej używania wykresówki oraz stanu licznika kilometrów w chwili zakończenia użytkowania pojazdu, nieokazanie podczas kontroli w przedsiębiorstwie wykresówki danych z karty kierowcy, z tachografu cyfrowego lub dokumentu potwierdzającego fakt nieprowadzenia pojazdu, skrócenie dziennego czasu odpoczynku oraz przekroczenie maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu bez przerwy. W podstawie prawnej rozstrzygnięcia organ I instancji podał art. 92a ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (t. j. Dz. U. z 2017 r. poz. 2200 ze zm. – dalej w skrócie: "u.t.d.") w zw. z lp. 6.3.8, 6.3.6 pkt 4, 6.3.7, 5.3.1, 5.3.2, 5.2.1 oraz 5.2.2 załącznika nr 3 do u.t.d. Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie organ I instancji wskazał, że w dniach 4 – 19 maja 2016 r. przeprowadzono kontrolę przedsiębiorstwa skarżącego. Przedmiotem kontroli były regulacje w zakresie przestrzegania warunków i obowiązków przewozu drogowego, określonych w art. 4 pkt 22 u.t.d. Po przeanalizowaniu materiału dowodowego zgromadzonego podczas kontroli, w dniu 19 maja 2016 r. został sporządzony protokół kontroli nr [...], w którym szczegółowo opisano stwierdzone naruszenia przepisów. Skarżący po zapoznaniu się z treścią rzeczonego protokołu podpisał go. Organ I instancji podał, że stwierdzone i wyszczególnione w treści decyzji naruszenia przepisów są oczywiste, zaś wysokość kar została sztywno określona i wynika z taryfikatora zawartego w załączniku do u.t.d., niemniej wobec treści art. 92a ust. 3 pkt 1 u.t.d., kara pieniężna nie mogła przekroczyć kwoty 15 000 zł. W odwołaniu od tej decyzji skarżący podniósł, że organ I instancji prowadził rzeczone postępowanie z naruszeniem szeregu naczelnych reguł postępowania administracyjnego. Organ dokonał bowiem szeregu ustaleń pozaprocesowych, uniemożliwił stronie przeglądanie akt sprawy i nie zapewnił jej czynnego udziału w każdym stadium postępowania, nie uwzględnił wniosków dowodowych skarżącego oraz wprowadził go w błąd, że w postępowaniu nie może działać przez pełnomocnika. Zdaniem skarżącego, efektem powyższych naruszeń było wydanie decyzji w oparciu o wadliwie ustalony stan faktyczny sprawy. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] października 2017 r. nr [...], organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję organu I instancji, podzielając w całości ustalenia stanu faktycznego i ich ocenę dokonaną przez organ I instancji. Zdaniem organu odwoławczego decyzja o nałożeniu kary pieniężnej była słuszna, gdyż w toku prowadzonego postępowania wykazano w sposób nie budzący wątpliwości wskazane przez organ I instancji naruszenia obowiązujących przepisów. Decyzja organu I instancji została wydana po zgromadzeniu niezbędnego zakresu materiału dowodowego oraz po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego zgodnie z uregulowaniami zawartymi w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm. – dalej w skrócie: "k.p.a."). Ponadto w ocenie organu odwoławczego, materiał dowodowy bezspornie wskazuje, że skarżący nie wykazał okoliczności, które mogłyby stanowić podstawę do zastosowania art. 92b lub art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie: 1. art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 78 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie wniosku dowodowego skarżącego o przesłuchanie wskazanych przez niego świadków, co skutkowało wadliwym ustaleniem stanu faktycznego sprawy; 2. art. 107 § 1 pkt 3 i 5 k.p.a. poprzez nieoznaczenie strony rozstrzygnięcia decyzji, przez co nie jest wiadome, na kogo nałożona została kara pieniężna; 3. art. 107 § 1 pkt 6 k.p.a. poprzez nieodniesienie się w uzasadnieniu decyzji do wszystkich zarzutów skarżącego, formułowanych w toku postępowania; 4. art. 81 k.p.a. poprzez uznanie za udowodnione okoliczności przemawiających za nałożeniem kary pieniężnej bez uprzedniego umożliwienia stronie wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów; 5. art. 24 k.p.a. poprzez zaniechanie wskazania stronie pracownika organu administracyjnego, który prowadził postępowanie po wyłączeniu innego pracownika, wskutek czego skarżący nie miał możliwości ustalenia kto faktycznie wykonuje czynności ze strony organu; 6. art. 68 § 1 w zw. z art. 72 k.p.a. poprzez dokonywanie ustaleń pozaprocesowych i wybiórcze wprowadzanie tych ustaleń do prowadzonego postępowania; 7. art. 32 k.p.a. poprzez wprowadzenie skarżącego w błąd, że nie może działać w postępowaniu poprzez zawodowego pełnomocnika; 8. art. 73 § 2 k.p.a. poprzez utrudnianie udostępniania skarżącemu akt sprawy oraz żądania od niego opłaty za sporządzenie kopii akt sprawy; 9. art. 78 § 1 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie wniosków dowodowych skarżącego. W odpowiedzi na skargę GITD wniósł o jej oddalenie, z przyczyn wywiedzionych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje; Wojewódzki Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm., dalej w skrócie: "p.p.s.a."), sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej i stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j. Dz. U. z 2016 r. poz. 1066), kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Jednocześnie w oparciu o art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną. W ramach tej kognicji sąd bada, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu administracyjnego nie naruszono przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania. Stosownie do art. 145 p.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności lub niezgodności z prawem, gdy dotknięte są naruszeniem prawa materialnego które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. Przedmiotem kontroli zgodności z prawem w niniejszym postępowaniu sądowoadministracyjnym jest decyzja w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym. Skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek z przyczyn innych niż w niej podane. W pierwszej kolejności należy stwierdzić naruszenie przez organ I instancji art. 10 § 1 k.p.a. Przepis ten stanowi, że organy administracji państwowej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Przepis ten nakłada na organ obowiązek poinformowania strony o zakończeniu postępowania dowodowego i w konsekwencji o możliwości wypowiedzenia się co do okoliczności wskazanych w tym artykule. Sformułowanie "przed wydaniem decyzji" jednoznacznie wskazuje, że chodzi o ten moment postępowania, w którym organ administracji publicznej, po zakończeniu postępowania dowodowego, przechodzi do fazy podjęcia rozstrzygnięcia. Należy wskazać, że możliwość wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji stanowi dla strony w zasadzie ostatnią szansę na przedstawienie i uzasadnienie swojego stanowiska, czy też złożenie nowych środków dowodowych. Natomiast wyznaczenie stronie terminu na wypowiedzenie się jest uzasadnione koniecznością określenia czasu, w jakim organ administracji publicznej oczekiwać powinien na jej stanowisko w sprawie (tak m. in. w wyroku WSA w Warszawie z dnia 13 grudnia 2007 r. V SA/Wa 1991/07, wyroku WSA w Gdańsku z dnia 8 sierpnia 2012 r. II SA/Gd 346/12). Obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie jest pouczenie strony o prawie zapoznania się z aktami i złożenia końcowego oświadczenia, a także obowiązek wstrzymania się od wydania decyzji do czasu złożenia tego oświadczenia w wyznaczonym terminie (tak m. in. w wyroku WSA w Krakowie z dnia 14 grudnia 2007 r. II SA/Kr 569/07, wyroku WSA we Wrocławiu z dnia 8 marca 2017 r. III SA/Wr 1040/16). Należy również wskazać, że organ nie może uchylić się od obowiązku wyznaczenia stronie terminu do wypowiedzenia się w sprawie zebranego materiału dowodowego z innych przyczyn niż wymienione w art. 10 § 2 k.p.a. W przeciwnym razie zawsze dojdzie do naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. (wyrok NSA z dnia 10 maja 2006 r., sygn. akt II OSK 810/05). Niewątpliwie zasada określona w art. 10 § 1 k.p.a. nie może być realizowana wówczas kiedy postępowanie zostało zakończone wydaniem decyzji. Tymczasem z akt niniejszej sprawy wynika, że zawiadomieniem z dnia 16 grudnia 2016 r. organ I instancji powołując się na art. 10 § 1 k.p.a. poinformował skarżącego, że zakończone zostało postępowanie dowodowe, zaś na podstawie analizy zebranego dotychczas materiału do dnia 30 grudnia 2016 r. zostanie wydana decyzja administracyjna. W piśmie tym organ I instancji poinformował też skarżącego o przysługującym mu prawie do wypowiedzenia się, co do zebranych w toku postępowania dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, to jest w szczególności złożenia pisemnych wyjaśnień w zakresie naruszeń wskazanych w załączniku do protokołu kontroli. Już w tym miejscu należy wskazać, że w zawiadomieniu nie został wyznaczony skarżącemu termin do wypowiedzenia się co do zebranych materiałów i dowodów. W piśmie wskazano jedynie termin do kiedy zostanie wydana decyzja administracyjna w sprawie. Stanowi to rażące naruszenie art. 10 § 1 k.p.a. Zawiadomienie to zostało doręczone skarżącemu w dniu 2 stycznia 2017r. W dniu 5 stycznia 2017 r. skarżący skierował do organu I instancji: - pismo zawierające wnioski dowodowe o przesłuchanie 8 świadków na okoliczności: w jaki sposób doszło do naruszeń przepisów o transporcie drogowym, oraz zniszczenia wykresówek podczas pożaru pojazdu, - wniosek do organu odwoławczego o wyłączenie organu I instancji od rozpatrywania sprawy. Natomiast jeszcze przed doręczeniem skarżącemu zawiadomienia z dnia 16 grudnia 2016 r., organ I instancji w dniu [...] grudnia 2016 r. wydał decyzję o nałożeniu na niego kary pieniężnej. Nie budzi wątpliwości, iż uchybienie organu uniemożliwiło skarżącemu dokonanie konkretnych czynności procesowych. Wyrażona w art. 10 § 1 k.p.a. zasada czynnego udziału w postępowaniu obliguje organ prowadzący postępowanie do stworzenia stronie prawnych możliwości podejmowania czynności procesowych w obronie własnych interesów. Jako sprzeczne z tą zasadą należy uznać postępowanie organu, który nie daje możliwości wyjaśnienia okoliczności faktycznych, które stanowiły podstawę do wydania decyzji. Wydając decyzję przed doręczeniem skarżącemu zawiadomienia w trybie art. 10 § 1 k.p.a., organ I instancji uniemożliwił mu złożenie końcowego oświadczenia i wypowiedzenie się co do zebranych materiałów i dowodów, ponadto organ przed wydaniem decyzji nie rozpoznał wniosków dowodowych skarżącego. Wadliwość powyższa nie została także usunięta przez organ odwoławczy, co w rezultacie uniemożliwiło przynajmniej częściową konwalidację wcześniejszych nieprawidłowości. Naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ zeznania świadków mogły spowodować odmienne ustalenie stanu faktycznego. Przeprowadzenie wnioskowanego przez skarżącego dowodu z zeznań świadków na okoliczność zniszczenia podczas pożaru pojazdu wykresówek, mogło mieć również wpływ na ewentualne rozważenie przez organy obu instancji zaistnienia przesłanek egzoneracyjnych określonych w u.t.d. Niezależnie od powyższego należy wskazać, że zgłoszenie wniosku o wyłączenie organu rodzi obowiązek jego rozpoznania, pozytywnie lub negatywnie. Bez wcześniejszego rozpoznania wniosku o wyłączenie nie jest możliwe wydanie przez organ decyzji i to nawet wówczas, gdy zdaniem organu wniosek jest oczywiście nieuzasadniony. Takie działanie organu administracji uznać należy za nieuprawnione, naruszające również przepisy art. 6, 7 i 8 k.p.a., zobowiązujące organ do działania na podstawie przepisów prawa, podejmowania z urzędu lub na wniosek strony wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, oraz prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie do władzy publicznej. Powyższe naruszenia przepisów postępowania w ocenie Sądu mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, dlatego w oparciu o przepisy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 135 p.p.s.a. należało uchylić decyzje organów obu instancji. W ponownym postępowaniu organ I instancji zobowiązany będzie usunąć wskazane uchybienia i po prawidłowo przeprowadzonym postępowaniu wydać merytoryczną decyzję. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200, 205 § 1 oraz 209 p.p.s.a.