II SA/Rz 76/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Paweł Zaborniak Sędziowie WSA Joanna Zdrzałka /spr./ WSA Marcin Kamiński Protokolant specjalista Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 marca 2019 r. sprawy ze skargi Z. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] listopada 2018 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego uchyla zaskarżoną decyzję. II SA/Rz 76/19 UZASADNIENIE Przedmiotem skargi ZS (skarżącej) jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] listopada 2018 r. nr [...], wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r. poz. 2096 z późn. zm.) – dalej: "k.p.a.", o umorzeniu postępowania odwoławczego. Z jej uzasadnienia i akt administracyjnych sprawy wynika, że w związku z pismem skarżącej z dnia 19 lutego 2018 r., Burmistrz Miasta i Gminy [...] wszczął na jej wniosek postępowanie w sprawie nawożenia i palenia gałęzi oraz innych odpadów na nieruchomości sąsiadującej z nieruchomością skarżącej, położonej przy ul. [...]. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2018 r. nr [...], Burmistrz Miasta i Gminy [...] umorzył postępowanie prowadzone we wskazanej sprawie uznając, że sąsiedzi skarżącej nie spalali gałęzi i odpadów, a zatem swoim działaniem nie wypełnili przesłanek obligujących organ do podjęcia dalszych czynności w trybie administracyjnoprawnym. Uwzględniając odwołanie skarżącej, decyzją z dnia [...] maja 2018 r. nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] uchyliło opisaną wyżej decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Kolegium podniosło, że organ I instancji ograniczył się wyłącznie do zbadania tego, czy na działce sąsiadującej z nieruchomością skarżącej doszło do nawożenia i palenia gałęzi. Pominął natomiast kwestię tego, czy doszło do spalania innych odpadów, o czym stanowiła wprost treść wniosku skarżącej. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, decyzją z dnia [...] września 2018 r. nr [...], Burmistrz Miasta i Gminy [...] umorzył postępowanie "w sprawie nawożenia i palenia gałęzi oraz innych odpadów na nieruchomości sąsiadującej z nieruchomością pani ZS przez państwa [...]". W ocenie organu I instancji, przeprowadzone postępowanie nie wykazało, aby na spornej nieruchomości składowane były opady, w tym odpady pocmentarne, czy też doszło na niej do palenia gałęzi lub innych opadów. Skarżąca wniosła odwołanie od tej decyzji argumentując, że do akt sprawy złożyła liczną dokumentację fotograficzną, z której w sposób nie budzący wątpliwości wynika, że właściciel działki sąsiedniej spalał duże sterty gałęzi i opadów, polane wcześniej łatwopalną cieczą. Tym samym przyjęcie przez organ wyjaśnień sąsiada, jakoby ognisko zostało rozpalone dla dzieci i w celu upieczenia kiełbasek, jawi się jako niedopuszczalne, zaś uznanie, że w opisywanej sprawie brak jest podstaw do wydania decyzji o charakterze merytorycznym stanowi naruszenie podstawowych zasad postępowania, wynikających z ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r. poz. 2096 z późn. zm.) – dalej: "k.p.a.". Decyzją z dnia [...] listopada 2018 r. nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a., umorzyło postępowanie odwoławcze zainicjowane odwołaniem skarżącej. Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie organ odwoławczy wskazał, że zarówno ustawa z dnia 13 września 2012 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 1454 z późn. zm.), jak i przepisy ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r. poz. 799 z późn. zm.) lub ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r. poz. 992 z późn. zm.) nie wskazują stron postepowania prowadzonego w przedmiocie spalania odpadów na powierzchni ziemi, wobec czego w tej kwestii należy posiłkować się norma wynikającą z art. 28 k.p.a., określającą komu przysługuje status strony w postępowaniu administracyjnym. W świetle o odpadach oraz o utrzymaniu czystości i porządku w gminach brak jest podstaw prawnych do wydania decyzji administracyjnej w przedmiocie zakazu spalania odpadów na powierzchni ziemi lub ustalenia kary administracyjnej. Skarżąca nie ma zatem interesu prawnego w kwestionowaniu decyzji organu I instancji, zaś inne roszczenia z tytułu immisji z nieruchomości sąsiedniej winny być one przez nią dochodzone w postępowaniu przed sądem powszechnym. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, ZS wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Zdaniem skarżącej, organ wydał zaskarżone rozstrzygnięcie z naruszeniem art. 28 w zw. z art. 105 k.p.a. w zw. z art. 5 ust. 1 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach w zw. z § 9 pkt 2 ppkt 4 uchwały Rady Miasta w [...] z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...] poprzez nieuzasadnione przyjęcie, że nie legitymuje się ona interesem prawnym w zaskarżeniu odwołaniem decyzji organu I instancji, a w konsekwencji, że nie przysługuje jej przymiot strony w postępowaniu prowadzonym przez Burmistrza. Ewentualne prowadzenie procesu cywilnego nie ma bowiem żadnego związku oraz wpływu na zasadność obrony praw skarżącej w postępowaniu administracyjnym. W przeciwnym wypadku nie jest jasne, dlaczego organ I instancji wszczynał w ogóle postępowanie w opisywanej sprawie. Nienależnie od powyższego skarżąca podniosła, że w toku postępowania organy dopuściły się naruszenia art. 6, art. 7, art. 8, art. 9 w zw. z art. 10 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób urągający standardom określonym w ustawie procesowej, w tym wadliwe ustalenie stanu faktycznego sprawy. Dokumentacja fotograficzna przedłożona do akt sprawy przez skarżącą nie pozostawia bowiem wątpliwości, ze właściciel działki sąsiedniej dopuścił się spalania na jej powierzchni odpadów, uprzednio polanych łatwopalną cieczą. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas zajęte stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2107, ze zm.). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302, ze zm.) – zwanej dalej w skrócie P.p.s.a., wskazując, że Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Dokonując takiej kontroli w niniejszej sprawie, Sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Podstawę prawną zaskarżonej decyzji stanowił art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a., wobec stwierdzenia, że skarżącej nie przysługuje przymiot strony postępowania. W tym zakresie Kolegium wskazało, że zarówno ustawa z dnia 13 września 2012 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 1454 z późn. zm.), jak i przepisy ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r. poz. 799 z późn. zm.) lub ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r. poz. 992 z późn. zm.) nie wskazują stron postępowania prowadzonego w przedmiocie spalania odpadów na powierzchni ziemi, wobec czego w tej kwestii należy posiłkować się norma wynikającą z art. 28 k.p.a., określającą komu przysługuje status strony w postępowaniu administracyjnym. Kolegium podniosło, że zakaz spalania odpadów poza spalarnią odpadów wynika wprost z przepisu art. 191 ustawy o odpadach oraz art. 10 ust. 3 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. W świetle tych przepisów brak jest podstaw prawnych do wydania decyzji administracyjnej w przedmiocie zakazu spalania odpadów na powierzchni ziemi lub ustalenia kary administracyjnej. W ocenie Kolegium ZS nie ma zatem interesu prawnego w kwestionowaniu decyzji organu I instancji, zaś innych roszczeń z tytułu immisji z nieruchomości sąsiedniej powinna ona dochodzić w postępowaniu przed sądem powszechnym. Co do zasady słuszne jest stanowisko organu, że w przypadku, gdy przepisy prawa materialnego nie przyznają konkretnym podmiotom legitymacji strony, status strony, upoważniający także do wniesienia środka odwoławczego, należy oceniać według treści art. 28 k.p.a., który stanowi, że stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego panuje zgodny pogląd, że mieć interes prawny w postępowaniu administracyjnym to tyle, co wskazać przepis prawa powszechnie obowiązującego, na którym składający wniosek opiera swoje żądanie. Interes prawny, którego istnienie warunkuje przyznanie przymiotu strony w sprawie, musi wynikać z określonego przepisu prawnego, odnoszącego się wprost do sytuacji danego podmiotu. Pojawia się wówczas, gdy istnieje związek między obowiązującą normą prawa materialnego a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegający na tym, że akt stosowania tej normy może mieć wpływ na sytuację tego podmiotu w zakresie prawa materialnego. Od interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, który nie jest chroniony przez obowiązujące normy prawne. W przypadku bowiem interesu faktycznego dany podmiot jest bezpośrednio zainteresowany korzystnym dla siebie rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, jednak nie może tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa - mającymi stanowić podstawę skutecznego żądania stosownych czynności organu. W rozpoznawanej sprawie istotny jest również jej kontekst procesowy. Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] umorzyło postępowanie odwoławcze, zainicjowane wniesionym przez ZS odwołaniem od decyzji Burmistrza Miasta i Gminy [...] o umorzeniu postępowania "w sprawie nawożenia i palenia gałęzi oraz innych odpadów" na nieruchomości przy ul. [...]. W tak opisanym przedmiocie postępowanie toczyło się ponownie, po uprzednim uchyleniu przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzji organu I instancji również umarzającej postępowanie. Zarówno w pierwszej (z dnia [...] kwietnia 2018 r.), jak i w drugiej decyzji (z dnia [...] września 2018 r.) Burmistrz Miasta i Gminy [...] powołał w podstawie prawnej art. 5 ust. 1 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1454 z późn. zm.), oraz § 9 pkt 2 ppkt 4 uchwały Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...] w sprawie uchwalenia Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Miasta i Gminy [...]. W art. 5 ust. 1 ww. ustawy nałożony został na właścicieli nieruchomości obowiązek utrzymania czystości i porządku, obejmujący podjęcie szeregu wymienionych w tym przepisie w pkt 1-5 działań, w szczególności wyposażenie nieruchomości w pojemniki służące do zbierania odpadów komunalnych oraz utrzymywanie tych pojemników w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, przyłączenie nieruchomości do istniejącej sieci kanalizacyjnej, zbieranie powstałych na terenie nieruchomości odpadów komunalnych zgodnie z wymaganiami określonymi w regulaminie i przepisach wykonawczych do ustawy, gromadzenie nieczystości ciekłych w zbiornikach bezodpływowych, pozbywanie się zebranych na terenie nieruchomości odpadów komunalnych oraz nieczystości ciekłych w sposób zgodny z przepisami ustawy i przepisami odrębnymi, uprzątnięcie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z chodników położonych wzdłuż nieruchomości, W § 9 ust. 2 pkt 4 Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Miasta i Gminy [...] zabronione zostało natomiast spalanie odpadów w pojemnikach, na powierzchni ziemi, a także w instalacjach grzewczych budynków znajdujących się na terenie nieruchomości. Dopuszczono jedynie spalanie w piecach znajdujących się w gospodarstwie domowym odpadów drewnianych, a także papieru i tektury, jeżeli nie zawierają substancji niebezpiecznych. Organ II instancji, oceniając interes prawny skarżącej nie odniósł się w ogóle w zaskarżonej decyzji do art. 5 ust. 1 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz Regulaminu. Tymczasem organ I instancji, prowadząc postępowanie oparte na tych przepisach konsekwentnie uznaje skarżącą za stronę. Podkreślenia wymaga, bo zdaniem Sądu ma to kluczowe znaczenie dla oceny statusu skarżącej w postepowaniu administracyjnym, że postępowanie w niniejszej sprawie zostało wszczęte na wniosek ZS postanowieniem Burmistrza Miasta i Gminy [...] z dnia [...] marca 2018 r. (wydanym na podstawie art. 61 § 1 k.p.a. i art. 79 § 1 k.p.a.) i było w dalszym ciągu tak prowadzone. Wniosek skarżącej dotyczył nie tylko spalania odpadów, ale i ich nawożenia (gromadzenia). Należy przy tym zauważyć, że art. 5 ust. 1 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, który nakłada na właścicieli nieruchomości obowiązek utrzymania czystości i porządku przez pozbywanie się zebranych na terenie nieruchomości odpadów komunalnych odnosi się do odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych. Do innych odpadów odnoszą się natomiast przepisy odrębne, w szczególności ustawa o odpadach, która określa zasady postępowania z odpadami w sposób zapewniający ochronę życia i zdrowia ludzi oraz ochronę środowiska zgodnie z zasadą zrównoważonego rozwoju, w tym zasady zapobiegania powstawania odpadów lub ograniczania ilości odpadów i ich negatywnego oddziaływania na środowisko, a także odzysku lub unieszkodliwiania odpadów. Po pierwsze zatem Kolegium dokonało badania legitymacji strony bez uwzględnienia wszystkich norm mogących mieć zastosowanie w sprawie. Ponadto nie uznało skarżącej za stronę, pomimo tego, że wcześniej nie zakwestionowało przyznania jej takiego statusu przez organ I instancji i rozpatrzyło merytorycznie jej odwołanie od decyzji Burmistrza Miasta i Gminy [...] z dnia [...] kwietnia 2018 r., wydając decyzję kasacyjną w dniu [...] maja 2018 r. nr [...]. Złożenie wniosku przez określony podmiot nie obliguje oczywiście organu do wszczęcia postępowania, ale jest podstawą do oceny zasadności żądania w formach procesowych. Jej wynikiem może być stwierdzenie o bezprzedmiotowości żądania, w sytuacji, gdy przepisy prawa materialnego dają podstawę wyłącznie do podjęcia postępowania z urzędu. W przypadku natomiast powołania się na interes prawny ustalenie zasadności żądania może nastąpić wyłącznie w toku postępowania, przy zapewnieniu podmiotowi wnoszącemu prawo do czynnego udziału (B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, CH Beck Warszawa 2014). Oznacza to, że pomimo wszczęcia postępowania przez organ I instancji "na wniosek" ZS, mogło być ono umorzone jako bezprzedmiotowe w sytuacji, gdyby organ ten uznał, że skarżąca nie legitymuje się interesem prawnym. Brak interesu prawnego mógł także spowodować umorzenie postępowania odwoławczego przez organ II instancji, po wniesieniu środka odwoławczego, gdyby organ ten uznał, że status strony został przyznany przez organ I instancji wobec braku interesu prawnego. W ocenie Sądu nie jest jednak możliwe umorzenie postępowania odwoławczego w sytuacji, gdy organ II instancji w toku tego samego postępowania administracyjnego uprzednio przyznał już status strony temu samemu podmiotowi składającemu odwołanie. Takie działanie obniża zaufanie do organów administracji publicznej i wywołuje wrażenie, że organy te działają dowolnie i w sposób arbitralny, co stanowi naruszenie zasady ogólnej wyrażonej w art. 8 § 1 k.p.a. oraz naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania – art. 15 k.p.a. Sąd uznał również, że działanie organu odwoławczego narusza zasadę informowania, określoną w art. 9 k.p.a., obejmująca obowiązek organu informowania strony o uprawnieniach i obowiązkach wynikających z przepisów prawa procesowego, których realizacja będzie miała wpływ na wynik sprawy. Jak podkreślił WSA w Poznaniu w wyroku z dnia 28.12.2018 r., II SA/Po 1051/18, zasada informowania ma charakter gwarancyjny i ochronny względem jednostki, jako podmiotu słabszego w stosunkach natury publicznoprawnej. Z tych przyczyn, uznając, że naruszenie wymienionych przepisów postępowania mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, Sąd w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit.c) P.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję. Sąd odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania obejmujących wpis od skargi wobec braku stosownego wniosku skarżącej złożonego najpóźniej przed zamknięciem rozprawy – na podstawie art. 210 § 1 P.p.s.a.