II SA/Rz 761/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Paweł Zaborniak Sędziowie WSA Ewa Partyka /spr./ WSA Joanna Zdrzałka Protokolant Sylwia Pacześniak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 2 października 2014 r. sprawy ze skargi Gminy Miasto [...] na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2014 r., nr [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia I. uchyla zaskarżone postanowienie i postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta [...] z dnia [...] lutego 2014 r., nr [...]; II. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej Gminy Miasto [...] kwotę 340 zł /słownie: trzysta czterdzieści złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skargi Gminy Miasto [..] jest postanowienie [..] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (WINB) w [..] z dnia [..] kwietnia 2014 r. nr [..] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia, które wydano w następującym stanie sprawy; Decyzją z dnia [..] lipca 2012 r. nr [..], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego (PINB) dla Miasta [..] nakazał Gminie Miasto [..] wyłączyć w całości z użytkowania budynek mieszkalny na działce nr 105 obr. [..] w [..] przy ul. [..] w terminie do 31 grudnia 2012 r., zarządzając umieszczenie na budynku informacji o zagrożeniu katastrofą budowlaną i zakazie jego użytkowania oraz zabezpieczenie budynku przed dostępem osób trzecich. W dniu 11 grudnia 2013 r., i powtórnie w dniu 22 stycznia 2014 r., PINB dla Miasta [..] wystosował do Gminy upomnienie, wzywając ją do wykonania ww. obowiązków w terminie 7 dni, pod rygorem przystąpienia do egzekucji obowiązków. Z powodu niewywiązania się z powyższych obowiązków organ nadzoru budowlanego wystawił w dniu [..] lutego 2014 r. tytuł wykonawczy, a postanowieniem z tego samego dnia o nr [..] nałożył na Gminę grzywnę w celu przymuszenia w wysokości 10.000 zł oraz zobowiązał ją do uiszczenia opłaty egzekucyjnej w kwocie 68 zł. W zażaleniu na to postanowienie Gmina Miasto [..] zarzuciła, że organ I instancji pominął milczeniem znany mu z fakt, że sporny budynek jest zamieszkiwany przez J. i Z. P. bez tytułu prawnego, przeciwko którym toczy się przed Sądem Rejonowym w [..] postępowanie o wydanie nieruchomości. Podjęto zatem realne czynności mające na celu usunięcie lokatorów z zajmowanego budynku, jednak bez wyroku eksmisyjnego nie jest w stanie wywiązać się z nałożonych na nią obowiązków publicznoprawnych. Wskazano też, że sąd I instancji wyrokiem z dnia [..] września 2013 r. sygn. I.C. [..] /13 oddalił powództwo Gminy uznając, że pozwani nabyli własność nieruchomości przez zasiedzenie, jednak Gmina od orzeczenia tego wniosła apelację. W razie jednak jej oddalenia przez Sąd Okręgowy Gmina Miasto [..] będzie domagała się wznowienia postępowania nakładającego na nią ww. obowiązki, ponieważ okaże się wówczas, że nie będzie właścicielem budynku. Opisanym na wstępie postanowieniem WINB w [..] utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy, powołując w podstawie prawnej rozstrzygnięcia przepisy art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) dalej zwana: "Kpa", oraz art. 64a § 1 pkt 1, art. 121 § 2 i 4 w zw. z art. 122 § 1 i 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. Nr 229 z 2005 r., poz. 1954 ze zm.) zwana dalej: "Upea". W ocenie organu odwoławczego powołane w zażaleniu okoliczności nie mają wpływu na ocenę prawidłowości podjętego przez organ I instancji rozstrzygnięcia. Decyzja z dnia [...] lipca 2012 r. jest ostateczna i podlega wykonaniu. Wobec braku dobrowolnego jej wykonania konieczne było wszczęcie postępowania egzekucyjnego w trybie przepisów Upea. Nastąpiło to po uprzednim doręczeniu stronie upomnienia i po wystawieniu tytułu wykonawczego, który doręczono stronie wraz z postanowieniem o nałożeniu grzywny. Jej wysokość jest zaś zgodna z przepisami art. 121 § 2 – 4 Upea. Z kolei w postanowieniu zawarto wezwanie do wykonania obowiązku nałożonego ww. decyzją. Z rozstrzygnięciem tym nie zgodziła się Gmina Miasto [..] wnosząc skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, w której domaga się uchylenia zaskarżonego postanowienia oraz orzeczenia o kosztach postępowania. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzuciła naruszenie art. 33 § 1 pkt 5 w zw. z art. 119 § 1 Upea poprzez przyjęcie, że obowiązek wyłączenia budynku z użytkowania jest wykonalny i że może go wykonać Gmina Miasto [..], podczas gdy nie jest to możliwe, ponieważ nie zajmuje przedmiotowego budynku. Podniesiono również zarzut naruszenia art. 7, 77 i 107 Kpa poprzez niedostateczne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy. Strona skarżąca podkreśliła, że budynek jest zajmowany przez lokatorów bez tytułu prawnego pomimo, że zaoferowano im mieszkanie zastępcze. Wobec jednak uporczywej odmowy przyjęcia lokalu Gmina nie ma możliwości wykonania nałożonego na nią obowiązku wyłączenia budynku z użytkowania. W odpowiedzi na skargę WINB w [..] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas wyrażone stanowisko w sprawie. Uzupełniająco podano, że powoływane przez Gminę okoliczności wpłynęły czasowo na wstrzymanie egzekucji przedmiotowych obowiązków Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje; Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269, ze zm.). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 – określanej dalej jako P.p.s.a.). Stosownie do tego przepisu sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 145 P.p.s.a., sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. W ramach kontroli legalności sąd stosuje przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 P.p.s.a.). Skarga jest zasadna, aczkolwiek z innych przyczyn niż w niej podniesiono. Bezsporne jest, że decyzja z dnia [..] lipca 2012r. nr [..] nakazał Gminie Miasto [..] wyłączyć w całości z użytkowania budynek mieszkalny, usytuowany na działce ewidencyjnej nr 105, Obr. [..] w [..] przy ul. [..] w terminie do 31 października 2012r. Decyzją ta zarządzono: 1. Umieszczenie na w/w budynku mieszkalnym zarządzenia o stanie zagrożenia katastrofa budowlana oraz o zakazie jego użytkowania 2. Zabezpieczenie budynku przed dostępem osób postronnych. Zgodnie z art. 7 § 2 Upea organ egzekucyjny stosuje środki egzekucyjne, które prowadzą bezpośrednio do wykonania obowiązku, a spośród kilku takich środków – środki najmniej uciążliwe dla zobowiązanego. Postanowienie organu I instancji w uzasadnieniu w zasadzie sprowadza się do przedstawienia treści decyzji która jest egzekwowana, wyników oględzin z dnia 4 grudnia 2012 r., wskazania daty doręczenia dłużnikowi upomnienia. Powyższe organ konstatuje nałożeniem grzywny w celu przymuszenia zobowiązanej Gminy do wykonania obowiązku wynikającego z decyzji. Postanowienie PINB jest niezwykle lakonicznie i brak w nich jakichkolwiek rozważań związanych z wyborem tego akurat środka egzekucyjnego. Z kolei organ II instancji przeanalizował prawidłowość wszczęcia i prowadzenia tego postępowania egzekucyjnego. Skupił się na wysokości grzywny, która nie przekracza wysokości określonej w przepisach prawa oraz na wskazaniu elementów postanowienia wymaganych art. 122 § 2 pkt 1 i 2 Upea Wskazał też, że nie mają znaczenia dla oceny legalności zaskarżonego postanowienia okoliczności podnoszone w zażaleniu a związane z ewentualnymi konsekwencjami postępowania cywilnego dotyczącego wydania nieruchomości. Także w postanowieniu organu II instancji próżno szukać jakichkolwiek rozważań w przedmiocie tego czy zastosowany środek egzekucyjny jest najmniej dolegliwy dla zobowiązanej Gminy. Tymczasem dokonując wyboru między kilkoma środkami egzekucyjnymi, organ powinien uwzględniać rodzaj środków, jakie ma do dyspozycji przy egzekucji tego obowiązku oraz okoliczności faktyczne danej sprawy. W doktrynie i orzecznictwie prezentowany jest pogląd, który Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela, że jeżeli organ egzekucyjny ma do wyrobu grzywnę w celu przymuszenia lub wykonanie zastępcze, np. w ramach wykonania obowiązku w prawie budowlanym, powinien wybrać wykonanie zastępcze, gdyż ona prowadzi bezpośrednio do realizacji obowiązku (por. Z. Leoński [w:] R. Hauser, Z. Leoński Postępowanie egzekucyjne w administracji. Komentarz wyd. II Warszawa 2004 r. str. 45 i nast. oraz 514 i nast., uzasadnienie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 25 lipca 2006 r. sygn. akt OSK 463/05 lex nr 266471). Zważyć także należy na przepis art. 119 § 2 Upea, który stanowi, że grzywnę nakłada się również, jeżeli nie jest celowe zastosowanie innego środka egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym. Zgodnie zaś z treścią art. 7 § 2 Upea Organ egzekucyjny stosuje środki egzekucyjne, które prowadzą bezpośrednio do wykonania obowiązku, a spośród kilku takich środków środki najmniej uciążliwe dla zobowiązanego. Jest to tak zwana zasada najłagodniejszego środka. W okolicznościach podnoszonych przez Gminę od doręczenie jej upomnienia nie sposób pominąć kwestii związanych z wyczerpaniem przez Gminę legalnych możliwości wyeksmitowania mieszkańców zagrożonego katastrofą budynku. Nie sposób także pominąć, że Gmina jeszcze przed wydaniem decyzji PINB, z której wykonanie obowiązku jest egzekwowane, podjęła działania prawne mające jej w ogóle umożliwić wykonanie tego obowiązku: wniesiono pozew windykacyjny i wskazano lokal zastępczy, do którego mieszkańcy budynku mogą się przeprowadzić. Okolicznością, na którą zwrócono uwagę w toku rozprawy przed Sądem było, że powództwo Gminy, przeciwko J. i Z. P. zostało oddalone z uwagi na uznanie przez sądy obydwu instancji zasadności zarzutu zasiedzenia. Gmina jako osoba prawna zobowiązana do wykonania obowiązku wynikającego z w/w decyzji wyczerpała więc legalne możliwości wyprowadzenia z budynku mieszkańców. Tym bardziej powinno to skłaniać organ do rozważenia, czy w istocie zastosowanie grzywny w takiej sytuacji będzie środkiem najłagodniejszym i czy w ogóle w tych okolicznościach może ten środek doprowadzić do realizacji obowiązku objętego tytułem wykonawczym. Żaden z organów nie rozważył powyższego, co w ocenie Sądu narusza przede wszystkim art. 7 § 2 Upea, art. 7 i 6 kpa. W pkt. II wyroku Sąd orzekł na podstawie 152 P.p.s.a. W ponownym postępowaniu organy wezmą pod uwagę wyżej przedstawione stanowisko Sądu. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 P.p.s.a. Na zasądzone koszty składają się: wpis od skargi oraz wynagrodzenie pełnomocnika radcy prawnego stosownie do § 14 ust. 2 pkt 2 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r., w sprawie opłat za czynności radców prawnych (...) (t.j. Dz.U. z 2013 r., poz. 490).