II SA/Rz 763/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SNSA Jerzy Solarski /spr./ Sędziowie NSA Stanisław Śliwa WSA Piotr Godlewski Protokolant starszy specjalista Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 listopada 2024 r. sprawy ze skargi K. D. na czynność Okręgowej Izby Aptekarskiej w [...] z dnia 15 maja 2024 r. w przedmiocie wyznaczenia opłaty za udzielenie informacji publicznej I. uchyla zaskarżoną czynność; II. zasądza od Okręgowej Izby Aptekarskiej w [...] na rzecz skarżącego K. D. kwotę 200 zł /słownie: dwieście złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. K.D. (dalej: "Skarżący") pismem z 30 kwietnia 2024 r. za pośrednictwem platformy ePUAP, zwrócił się do [...] Okręgowej Izby Aptekarskiej (dalej: "Izba" "OIA") z wnioskiem o udostępnienie szczegółowych danych dotyczących wyborów samorządowych w 2019 r. w zakresie Rejonowych Zebrań Wyborczych i wyborów delegatów na Okręgowy Zjazd Aptekarzy oraz danych dotyczących Sprawozdawczo-Wyborczego Okręgowego Zjazdu Aptekarzy i wyborów delegatów na Krajowy Zjazd Aptekarzy oraz wyborów organów Okręgowej Izby Aptekarskiej. Prezes Izby, pismem z 15 maja 2024 r., udostępnił Skarżącemu dane z wyborów samorządowych w 2019 r. zgodnie z wnioskiem. Jednocześnie pismem z tej samej daty poinformował, że w celu udzielenia odpowiedzi konieczne będzie przekształcenie informacji będących w posiadaniu OIA. W związku z powyższym przygotowanie żądanej informacji spowoduje powstanie dodatkowych kosztów w kwocie 650 zł, zgodnie z treścią art. 15 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2022 poz. 902, dalej: "u.d.i.p."). Skarżący wniósł skargę na powyższe pismo, zarzucając naruszenie art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP w zw. z art. 15 ust. 1 u.d.i.p. W oparciu o te zarzuty wniósł o stwierdzenie bezskuteczności aktu z dnia 15 maja 2024 r. W uzasadnieniu skargi Skarżący podniósł, że koszt dodatkowy udostępnienia informacji publicznej to koszt wykraczający poza normalne koszty funkcjonowania podmiotu zobowiązanego i może być ustalony dopiero na gruncie zawisłego przed organem wniosku, albowiem ma charakter zindywidualizowany. Tym samym organ ma obowiązek naliczyć opłatę - o ile jest to stosowne - w sposób konkretnie i ściśle związany z danym wnioskiem, a nie poprzez odwołanie się do generalnego aktu, jakim jest zarządzenie o sposobie ustalania opłat. Tym samym, nawet gdyby uznać, że dopuszczalne jest nałożenie opłaty w niniejszej sprawie - z czym Skarżący się nie zgadza - sposób jej wyliczenia nie może być uznany za prawidłowy. Zdaniem Skarżącego organ nie wykazał, że ponosi jakiekolwiek dodatkowe koszty, które wykraczałyby poza zakres zwykłej pracy biurowej i organizacyjnej. Przede wszystkim nie wskazał żadnych kosztów związanych z formą bądź sposobem udostępnienia informacji - wszystkie okoliczności mają charakter wyłącznie kadrowy. Podkreślił też, że realizacja wniosku polega na udzieleniu szeregu odpowiedzi w formie wiadomości e-mail, a zatem wymaga dokonania czynności z zasady bezkosztowej, a na pewno niewymagającej jakichkolwiek zakupów materiałów, zatrudnienia specjalistów, dokonania outsourcingu. Organ nie wykazał, że udostępnienie przedmiotowych informacji wykracza w jakikolwiek sposób poza normalne działanie tego organu. Dalej Skarżący wskazał, że jego zdaniem nie można wykluczyć sytuacji, w której ze względu na charakter bądź liczbę informacji takie działanie jest żmudne i uciążliwe dla podmiotu zobowiązanego i z tego względu mogą one wydłużyć czas realizacji wniosku na zasadzie art. 13 ust. 2 u.d.i.p. W dalszym jednak ciągu są to zwykłe, podstawowe czynności organu, które nie mogą być podstawą do obciążenia wnioskodawcy opłatą. Skarżący zarzucił, że organ nie przedstawił żadnych wyliczeń, z których wynikałaby taka, a nie inna wysokość kosztów. Wręcz przeciwnie, sam organ wprost wskazuje, że realizacja wniosku dopiero spowoduje powstanie dodatkowych kosztów - a więc wyznaczona opłata jest w ogóle niepołączona z żadnym realnie poniesionym już kosztem (abstrahując od okoliczności, że stanowi próbę przeniesienia zwykłych kosztów działania organu na wnioskodawcę), a jedynie stanowi jakiegoś rodzaju "zadatek" na poczet przyszłych, nieustalonych jeszcze wydatków. Takie działanie jest niedopuszczalne, bowiem przez "dodatkowe koszty" udostępniania informacji na wniosek należy rozumieć rzeczywiste, ustalane każdorazowo przy realizacji danego wniosku, wykraczające poza normalne koszty funkcjonowania podmiotu udostępniającego informację . Skoro zaś organ jeszcze nie potrafi wskazać, jakie konkretnie "dodatkowe koszty" ma pokryć wyznaczona opłata, to oczywiste jest, że koszty nie są rzeczywiste, a potencjalne. Tym samym należy uznać, że nałożenie opłaty za udostępnienie informacji publicznej, było na gruncie niniejszej sprawy całkowicie bezpodstawne. W związku z powyższym, skarga jest zasadna. W odpowiedzi na skargę Izba wniosła o jej oddalenie. Wskazała, że przygotowanie odpowiedzi zostało zlecone do wykonania prawnikowi, który prowadzi obsługę prawną Izby na podstawie umowy cywilnoprawnej. Wg wyliczenia przygotowanie odpowiedzi zajęło 2 godziny 30 minut. Koszt pracy prawnika to 260,00 zł za 1 godzinę. Za przygotowanie odpowiedzi należność wynosiła 650,00 zł. O koszcie przygotowania informacji Izba poinformowała wnioskodawcę w piśmie z dnia 15 maja 2024r. w którym pouczyła też wnioskodawcę o treści art. 15 u.d.i.p. Przepisy dotyczące żądania zapłaty za dodatkowe czynności, jakie musiały zostać wykonane w celu przygotowania odpowiedzi na wniosek o udzielenie informacji publicznej nie zostały naruszone. Ponadto, w biurze Izby jest zatrudnionych na umowę o pracę tylko dwóch pracowników, w tym jeden na część etatu. Mają oni szeroki zakres czynności do wykonania w swoim czasie pracy, gdyż Izba liczy ponad 1400 członków. W normalnych godzinach pracy niemożliwe było zlecenie im do wykonywania dodatkowych czynności. Z tego powodu przygotowanie informacji zostało zlecone prawnikowi, który prowadzi obsługę prawną Izby. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: skarga jest uzasadniona. I. Stan sprawy jest następujący. Wnioskiem z 30 kwietnia 2024 r. Skarżący zwrócił się do Izby o udostępnienie szczegółowych danych dotyczących wyborów samorządowych w 2019 r. Prezes Izby, pismem z 15 maja 2024 r. poinformował, że w celu udzielenia odpowiedzi konieczne będzie przekształcenie informacji, co spowoduje powstanie dodatkowych kosztów w kwocie 650 zł, zgodnie z treścią art. 15 u.i.d.p. Jednocześnie, w piśmie z tej samej daty, wysłanym Skrzącemu w dniu 27 maja 2024 r., udostępnił dane z wyborów samorządowych w 2019 r. zgodnie z wnioskiem. Czynność z 15 maja 2024 r. o opłacie za udostępnienie informacji publicznej stanowi przedmiot skargi. II. Materialnoprawną podstawę wydania zaskarżonego aktu stanowią przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej. Zgodnie z art. 7 ust. 2 u.d.i.p., dostęp do informacji publicznej jest bezpłatny, z zastrzeżeniem art. 15. Z przepisu art. 15 ust. 1 u.d.i.p. wynika, że jeżeli w wyniku udostępnienia informacji publicznej na wniosek, o którym mowa w art. 10 ust. 1, podmiot obowiązany do udostępnienia ma ponieść dodatkowe koszty związane ze wskazanym we wniosku sposobem udostępnienia lub koniecznością przekształcenia informacji w formę wskazaną we wniosku, podmiot ten może pobrać od wnioskodawcy opłatę w wysokości odpowiadającej tym kosztom. Ustęp 2 tego przepisu stanowi natomiast, że podmiot, o którym mowa w ust. 1, w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, powiadomi wnioskodawcę o wysokości opłaty. Udostępnienie informacji zgodnie z wnioskiem następuje po upływie 14 dni od dnia powiadomienia wnioskodawcy, chyba że wnioskodawca dokona w tym terminie zmiany wniosku w zakresie sposobu lub formy udostępnienia informacji albo wycofa wniosek. Z przedstawionych unormowań wynika, że art. 15 ust. 1 u.d.i.p. wprowadza wyjątek od zasady bezpłatnego dostępu do informacji publicznej wyrażonej w art. 7 ust. 2 u.d.i.p.. Natomiast powiadomienie o wysokości opłaty, o którym mowa w art. 15 ust. 2 u.d.i.p., jest obligatoryjnym i wstępnym etapem postępowania, poprzedzającym samą czynność udostępnienia informacji. Po otrzymaniu powiadomienia wnioskodawca może bowiem podjąć decyzję o pokryciu tych kosztów, gdy zgadza się z ustaloną opłatą albo odstąpić od żądania udostępnienia informacji, bądź też może żądanie zmodyfikować w zakresie sposobu lub formy udostępnienia informacji. Tym samym pozostawiono wnioskodawcy możliwość podjęcia decyzji o pokryciu kosztów udostępnianych informacji, ewentualnie zrezygnowania ze wskazanego we wniosku sposobu lub formy udostępnienia informacji, bądź też ich zreformowania, w wyniku czego realizacja wniosku informatycznego nie będzie związana z koniecznością wniesienia opłaty albo zostanie ona ustalona w znacznie niższej wysokości. Przyjęte przez ustawodawcę rozwiązanie pozwala na uniknięcie sytuacji, w której wysokość kosztów udostępnienia informacji publicznej łączyłaby się z bezpośrednią przeszkodą w dostępie do nich (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 19 października 2017 r., sygn. akt IV SA/Wa 399/17). W orzecznictwie wskazuje się, że przewidziany w art. 15 u.d.i.p. wyjątek od zasady bezpłatnego dostępu do informacji publicznej dotyczy poniesienia przez podmiot zobowiązany dodatkowych kosztów i znajduje zastosowanie w dwóch przypadkach. Pierwszy z nich obejmuje koszty związane ze wskazanym we wniosku sposobem udostępnienia informacji, innym niż jedna z form określonych w art. 12 ust. 2 pkt 2 u.d.i.p., zaś drugi wiąże się z koniecznością przekształcenia informacji w formę wskazaną we wniosku (por. wyrok NSA z dnia 18 kwietnia 2018 r., sygn. I OSK 1789/17). Zatem przez "dodatkowe koszty" należy rozumieć rzeczywiste, ustalane każdorazowo przy realizacji danego wniosku, wykraczające poza normalne koszty funkcjonowania podmiotu udostępniającego informację, dodatkowe koszty rzeczowe lub osobowe poniesione przez adresata wniosku w związku z określonym we wniosku sposobem udostępnienia informacji lub koniecznością przekształcenia informacji w formę wskazaną we wniosku. Musi to być koszt wykraczający poza normalne koszty funkcjonowania podmiotu zobowiązanego (por. wyrok NSA z dnia 28 marca 2018 r., sygn. I OSK 1302/17 i z dnia 18 czerwca 2024 r. sygn. III OSK 2237/22). Jednocześnie w orzecznictwie podkreśla się, że obciążenie opłatą za udzielenie informacji ma charakter uznaniowy. Zatem żądając "dodatkowych kosztów", organ winien wykazać zasadność ich wystąpienia. Sąd w składzie rozpoznającym sprawę poglądy te podziela. III. Ustalając Skarżącemu opłatę z tytułu udostępnienia informacji publicznej Izba ograniczyła się do wskazania dodatkowych kosztów określonych na kwotę 650 zł. Zaznaczono jedynie, że w celu udzielenia odpowiedzi konieczne będzie przekształcenie informacji będących w posiadaniu Izby. Sąd stwierdza, że ustalona w taki sposób opłata mająca odpowiadać kosztom dodatkowym w podanym wyżej rozumieniu nie poddaje się kontroli Sądu. Jest tak dlatego, ponieważ w piśmie z 15 maja 2024 r. Izba nie zawarła żadnej dodatkowej argumentacji, która uzasadniałaby ustalenie "dodatkowych kosztów", nie mówiąc już o uzasadnieniu wysokości podanej kwoty. Nie wskazano, że ustalone koszty w związku z udostępnieniem informacji publicznej przekraczają normalne koszty funkcjonowania tego organu. Zaznaczono jedynie, że "konieczne będzie przekształcenie informacji będących w posiadaniu". Dopiero w odpowiedzi na skargę poszerzono uzasadnienie odnośnie do "dodatkowych kosztów", co jest spóźnione i nie może podlegać ocenie Sądu. W tym miejscu należy nadmienić, że co do zasady, przekształcenie żądanych informacji przez ich zebranie, przeanalizowanie i wyciągnięcie wniosków może generować dodatkowe koszty, dlatego udostępnienie ich w sposób wskazany we wniosku noże łączyć się z ponoszeniem opłat. Koszty osobowe (koszty pracy) mogą być bowiem traktowane jako dodatkowe koszty w rozumieniu art. 15 ust. 1 u.d.i.p. Warunkiem jednak takiego uznania jest to, że wystąpiła konieczność zatrudnienia dodatkowej osoby do udzielenia informacji lub zapłacenia za nadgodziny pracownikowi. W związku z tym obowiązkiem organu jest dokładne wykazanie, że koszty udostępnienia informacji publicznej przekraczają normalne koszty funkcjonowania organu, nadto również w jaki sposób żądana opłata została wyliczona oraz, że jej wysokość odpowiada rzeczywiście poniesionym kosztom (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 28 lutego 2024 r., sygn. II SA/Po 803/23, wyrok WSA w Krakowie z dnia 22 maja 2024 r., sygn. II SA/Kr 55/24 i inne). Jak już wyżej wskazano, takiej argumentacji nie zawiera pismo z 15 maja 2024 r W tym stanie sprawy Sąd stwierdza, że zaskarżony akt wydany został z naruszeniem art. 15 ust. 1 u.d.i.p. i dlatego podlega uchyleniu, na podstawie art. 146 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935). Orzeczenie o kosztach postępowania sądowego uzasadnia art. 200 tej ustawy.