II SA/Rz 764/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Magdalena Józefczyk /spr./ Sędziowie WSA Zbigniew Czarnik WSA Jolanta Ewa Wojtyna Protokolant Anna Zięba po rozpoznaniu w Wydziale II Ogólnoadministracyjnym na rozprawie w dniu 6 stycznia 2010 r. sprawy ze skargi M.J. W. C. M.J. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2009 r., nr [...] w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącej W. C. M.J. kwotę 457 zł /słownie: czterysta pięćdziesiąty siedem złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. II SA/Rz 764/09 U Z A S A D N I E N I E Decyzją z dnia [...] lipca 2009r. nr [...] Wojewoda [...] działając na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r. nr 98, poz. 1071 ze zm. zwana dalej w skrócie k.p.a.) po rozpatrzeniu odwołania M. J. uchylił decyzję Starosty Powiatu [...] z dnia [...] kwietnia 2009r. nr [...] o umorzeniu postępowania w sprawie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości poprzez zezwolenie na założenie i przeprowadzenie linii kablowych, urządzeń telekomunikacyjnych łączności publicznej i sygnalizacji w budynkach położonych w M. przy ul. B. nr: [...]; ul. D. nr [...]; A. o nr [...]; ul. K. nr [...]; ul. T. nr [...]; ul. P. nr [...]; ul. D. nr [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi. W odwołaniu skarżąca M. J. zarzuciła błędną wykładnię art. 140 ustawy Prawa telekomunikacyjnego (zwane dalej w skrócie Pt) poprzez przyjęcie, że zapis ustawy "na nieruchomościach" odnosi się do instalowania urządzeń teletechnicznych tylko i wyłącznie na zewnątrz nieruchomości; naruszenie art. 7 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności to jest błędne ustalenie stanu faktycznego sprawy i przyjęcie, że nie podlega on przepisom art. 140 Prawa telekomunikacyjnego; naruszenie art. 6 w związku z art. 105 k.p.a. poprzez bez podstawne umorzenie postępowania; naruszenie art. 35 i 36 k.p.a. w związku z art. 12 k.p.a. z uwagi na prowadzenie sprawy ponad terminy wskazane w k.p.a. i nieinformowanie strony o przyczynach zwłoki. Organ odwoławczy w uzasadnieniu decyzji podał, że z wypisu rejestru gruntów wynika, że w budynkach, w których mają być przeprowadzone linie i instalowane urządzenia telekomunikacyjne znajdują się lokale wyodrębnione będące przedmiotem własności osób fizycznych i stanowią odrębną nieruchomość. Właściciele tych nieruchomości mieli prawo do udziału w sprawie, a akta sprawy dowodzą, że w postępowaniu bez własnej winy nie brali udział. Organ pierwszej instancji naruszył art. 10 k.p.a. Organ odwoławczy stwierdził też, że wykładnia art. 140 Prawa telekomunikacyjnego dokonana przez organ pierwszej instancji jest prawidłowa. W skardze do Sądu skarżąca M. J. powtórzyła zarzuty zawarte w odwołaniu, dodatkowo wskazała naruszenie art. 10 k.p.a. poprzez niedoręczenie zaskarżonej decyzji Prezesowi Urzędu Komunikacji Elektronicznej; naruszenie art. 107 k.p.a. poprzez brak w uzasadnieniu decyzji pełnego odniesienia się do poszczególnych zarzutów odwołania i brak uzasadnienie prawnego. Na podstawie wskazanych zarzutów skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy organowi drugiej instancji. W uzasadnieniu skargi skarżąca podała, że błędne przyjęcie wykładni gramatycznej zapisów ustawy jest niedopuszczalne, co wynika z niedokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy przez organy orzekające. Instalowanie ciągów kablowych na zewnątrz budynku jest sprzeczne z technologią wykonania. Montaż ciągów kablowych na klatkach schodowych umożliwi wszystkim zainteresowanym podłączenie do infrastruktury. Klatki schodowe są administrowane (w trwałym zarządzie) spółdzielni mieszkaniowej, a nie poszczególnych mieszkańców, to konieczna jest zgoda administratora przeprowadzenie odpowiednich prac. Organy spółdzielni zgodnie z art. 48 Prawa spółdzielczego decydują o dysponowaniu mieniem spółdzielni. Skarżąca, tak jak inni operatorzy, zamierza zainstalować infrastrukturę techniczną bez ingerowania w prawo poszczególnych członków do zajmowanych lokali mieszkalnych, a dopiero usługi będą świadczone na ich rzecz po zawarciu odpowiedniej umowy cywilnoprawnej. Poprzedni operatorzy telekomunikacyjni nie byli zobligowani do podejmowania kroków prawnych w celu montażu ciągów kablowych. Wykładnia art. 140 Prawa telekomunikacyjnego nie bierze pod uwagę celu postępowania i nie może wymuszać na inwestorze zmiany technologii, aby spełnić zapis ustawy. Zdaniem skarżącej regulacja tego przepisu ma na celu wpieranie przez organy administracji działania operatorów telekomunikacyjnych w przypadku niemożliwości zainstalowania urządzeń teletechnicznych na nieruchomości. Skarżąca przytoczyła definicję infrastruktury telekomunikacyjnej (art. 2 pkt 7 Pt) oraz urządzenia telekomunikacyjnego (pkt 46 art. 2 Pt) i stwierdziła, że nie zawierają rozróżnienia na urządzenie zewnętrzne i wewnętrzne. Zapis art. 140 Pt także nie różnicuje urządzeń pod tym względem. Skarżąca odwołała się też do celów ustawy określonych w art. 1 ust. 2 Pt. Przyjęcie, że pomoc przez organy administracji byłaby udzielana tylko w przypadku montażu urządzeń na zewnątrz nieruchomości jest sprzeczne z regułą art. 12 Dyrektywy Rady Europy z 2002-03-07 nr 2002/19/WE o dostępie do sieci łączności elektronicznej i urządzeń towarzyszących oraz wzajemnych połączeń (dyrektywa o dostępie). Dyrektywa wskazuje, że przedsiębiorcy udostępniający sieci łączności elektronicznej i na podstawie przepisów prawa krajowego mają prawo instalowania urządzeń w obrębie, nad lub w nieruchomości publicznej lub prywatnej, lub mogą korzystać z procedury wywłaszczenia lub użytkowania nieruchomości. Zapisy dyrektywy odnoszą się też do czynności podejmowanych wewnątrz budynku. Organy zignorowały zapisy ustawodawstwa unijnego. Skarżąca wskazała na naruszenie art. 10 k.p.a., bo decyzja organu drugiej instancji nie została doręczona Prezesowi Komunikacji Elektronicznej. Organ odwoławczy w lakonicznym uzasadnieniu nie odniósł się do zarzutów odwołania, czym naruszył przepis art. 107 k.p.a. oraz zasadę przekonywania (art. 11 k.p.a.), zasadę czuwania nad interesem stron (art. 9 k.p.a.). Podniesione zarzuty mają istotny wpływ na wynik postępowania i wskazują na wadliwość nie tylko formy, ale i meritum jego prowadzenia. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie z przyczyn wywiedzionych w uzasadnieniu decyzji. Podkreślił, że lokal mieszkalny nie jest typową nieruchomością, o jakiej mowa w art. 46 k.c. Umożliwienie instalowania linii kablowych i urządzeń telekomunikacyjnych w lokalu mieszkalnym oznaczałby obowiązek wyrażenia zgody na instalowanie tych urządzeń w mieszkaniach osób, które tego nie chcą, a tego nie przewiduje art. 140 Pt. W piśmie procesowym z dnia 28 grudnia 2009r. Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej, działająca przez radcę prawnego L. O. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji wobec naruszenia art. 109, art. 105 § 1 k.p.a. oraz art. 140 Pt w związku z art. 124 u.g.n. poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Wojewódzki sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269). Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm. - zwana dalej w skrócie p.p.s.a.). Stosownie do tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 145 p.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięta jest ona naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli miało ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. Poddawszy takiej kontroli zaskarżoną decyzję Sąd stwierdził, że Wojewoda [...] nie rozpoznał odwołania Prezesa Urzędu Telekomunikacji Elektronicznej (dalej Prezesa UKE) od decyzji organu pierwszej instancji, co stanowi przesłankę do wznowienia postępowania wymienioną w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., bowiem strona postępowania bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu, a to po myśli art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a stanowi podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji. Stosownie do art. 140 ust. 4 zd. 2 ustawy z dnia 16 lipca 2004r. Prawo telekomunikacyjne (Dz. U. nr 171, poz. 1800 ze zm. zwana dalej w skrócie Pt.) Prezes UKE może występować w postępowaniu na prawach strony. Do Prezesa UKE stosuje się przepisy k.p.a. dotyczące prokuratora. Przepis art. 183 k.p.a. przewiduje, że prokuratorowi służy prawo udziału w każdym stadium postępowania. Uprawnienie to prokurator realizuje poprzez powiadomienie organu o udziale w postępowaniu, z tym momentem stając się uczestnikiem na prawach strony. W rozpoznawanej sprawie organ pierwszej instancji wysyłając decyzję do Prezesa UKE powiadomił organ o prowadzonym postępowaniu i Prezes wniósł odwołanie z zachowaniem trybu i terminu do jego wniesienia, dlatego też przystąpienie do postępowania nie wymagało odrębnego zgłoszenia o przystąpieniu do postępowania. W kwestii tej wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzając, że prokurator, który nie brał udziału w postępowaniu może na podstawie art. 132 § 1 i art. 188 w zw. z art. 129 § 2 k.p.a. wnieść odwołanie od decyzji nieostatecznej organu pierwszej instancji (wyrok NSA z 29.09.2005r. sygn. akt II OSK/34/05; ONSAiWSA 2006/3/79). Przenosząc powyższe uwagi na rozpoznawaną sprawę stwierdzić należy, że Wojewoda [...] winien był rozpoznać odwołanie Prezesa UKE i zapewnić udział w postępowaniu z zachowaniem reguł wynikających z art. 10 § 1 k.p.a, w tym przypadku poprzez doręczenie decyzji organu odwoławczego. Niezależnie od tego Sąd stwierdza, że odwołanie nie zostało opatrzone pieczęcią organu, zatem nie można stwierdzić czy istotnie zostało podpisane przez piastuna funkcji. W ponownie prowadzonym postępowaniu organ wezwie Prezesa UKE zakreślając stosowny termin do uzupełnienia braku odwołania pouczając, że niedopełnienie nałożonego obowiązku w zakreślonym terminie będzie skutkować pozostawieniem odwołania bez rozpoznania(vide wyrok NSA z 21.10.2008r. sygn. akt II OSK 1268/07 LEX nr 503717). Niezależnie od wyżej opisanych naruszeń Sąd stwierdza, że kasacyjna decyzja Wojewody [...] jest zasadna, ale przedwczesna z uwagi na nierozpoznanie odwołania Prezesa UKE, jednakże wskazania dla organu pierwszej instancji do ponownie prowadzonego postępowania, ograniczone do zapewnienia udziału stronom postępowania, są niewystarczające dla rozstrzygnięcia sprawy zgodnie z przepisami prawa. Podniesione w skardze naruszenia art. 7 i art. 77 k.p.a. są uzasadnione, ale z przyczyn, które Sąd uwzględnił z urzędu. W szczególności organ odwoławczy jak i organ pierwszej instancji nie wyjaśniły, czy M. J. jest podmiotem w rozumieniu art. 2 pkt 27 Pt. czyli czy jest przedsiębiorcą telekomunikacyjnym. Wykonywanie gospodarczej działalności telekomunikacyjnej regulują przepisy zawarte w art. 10-13 Pt. Kwestia ta będzie decydowała o legitymacji strony do złożenia wniosku o wszczęcie postępowania administracyjnego, co może zakończyć się umorzeniem postępowania na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. Organy nie dokonały też analizy wniosku skarżącej z dnia 3 listopada 2008r., w którym domaga się wydania decyzji ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości – budynków mieszkalnych będących w administrowaniu [...] Spółdzielni Mieszkaniowej, bowiem wniosek nie zawiera precyzyjnego określenia zakresu planowanej inwestycji, tym samym jednoznacznego określenia, czy w sprawie istotnie mamy do czynienia z inwestycją celu publicznego. Wniosek skarżącej jest powtórzeniem treści art. 124 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U z 2004r. nr 261, poz. 2603 ze zm. zwana dalej w skrócie u.g.n.). Definicję legalną inwestycji celu publicznego zawiera art. 2 pkt 5 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, poz. 717 ze zm. zwana dalej w skrócie u.p.z.p.) stanowiący, że inwestycją celu publicznego jest działanie o znaczeniu lokalnym (gminnym ) i ponadlokalnym (powiatowym, wojewódzkim krajowym) będące realizacją celów, o których mowa w art. 6 u.g.n. Wykonywanie urządzeń łączności publicznej stanowi cel publiczny zgodnie z art. 6 pkt 1 u.g.n. Zgodnie zaś z art. 50 ust. 1 u.p.z.p. inwestycja celu publicznego jest lokalizowana na podstawie planu miejscowego, a w przypadku jego braku - w drodze decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Nie wymagają wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego roboty budowlane: polegające na remoncie, montażu lub przebudowie, jeżeli nie powodują zmiany sposobu zagospodarowania terenu i użytkowania obiektu budowlanego oraz nie zmieniają jego formy architektonicznej, a także nie są zaliczone do przedsięwzięć wymagających przeprowadzenie postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko w rozumieniu przepisów o ochronie środowiska, albo niewymagające pozwolenia na budowę(art. 50 ust. 2 u.p.z.p.). Zatem precyzyjne określenie zakresu przedmiotowego inwestycji we wniosku pozwoli na dokonanie oceny, czy zamiar inwestycyjny nie będzie wymagał wydania decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz czy ma zasięg lokalny, przez który należy rozumieć zasięg gminy, a nie ograniczenie tego pojęcia tylko do określonej części gminy, w tym przypadku nieruchomości Spółdzielni Mieszkaniowej w M. (por. M. Zieliński: "Wykładnia prawa. Zasady. Reguły. Wskazówki" Warszawa 2002 str. 195). Wyjaśnienie tej wątpliwości jest istotne ze względu na relację art. 140 Pt. i art. 124 ust. 1 u.g.n. Zgodnie z art. 124 ust. 1 u.g.n. ograniczenie w drodze decyzji korzystania z nieruchomości w sposób określony w tym przepisie może nastąpić zgodnie z planem miejscowym, a w przypadku braku planu, zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Tylko decyzja o lokalizacji inwestycji celu publicznego dla zamierzenia inwestycyjnego na obszarze, dla którego nie uchwalono planu zagospodarowania przestrzennego, jako poprzedzająca decyzję o pozwoleniu na budowę, przesądza o charakterze inwestycji celu publicznego, o której mowa w art. 50 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, poz. 717 ze zm.). Roboty budowlane, na realizację których nie będzie wymagana decyzja o lokalizacji inwestycji celu publicznego, wyklucza zastosowanie ograniczenia prawa własności w trybie art. 124 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U z 2004r. nr 261, poz. 2603 ze zm.), do zastosowania którego odsyła art. 140 ust. 4 ustawy z dnia 16 lipca 2004r. Prawo telekomunikacyjne (Dz. U. nr 171, poz. 1800 ze zm.) W tym miejscu warto odnieść się też do pojęcia nieruchomości użytego w art. 140 ust. 1 Pt. Zgodnie z tym przepisem właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości jest obowiązany umożliwić operatorom oraz podmiotom, o których mowa w art. 4 pkt 1, 2, 4, 5 i 8 instalowanie na nieruchomości urządzeń telekomunikacyjnych, przeprowadzanie linii kablowych, pod, na, albo nad nieruchomością oraz umieszczanie tabliczek informacyjnych o urządzeniach, a także ich eksploatację, jeżeli nie uniemożliwia to racjonalnego korzystania z nieruchomości. Spór w niniejszej sprawie dotyczy też wykładni pojęcia nieruchomości, w szczególności czy pojęcie to należy odnosić do nieruchomości budynkowych i gruntowych, czy jak stwierdziły to organy obydwu instancji do nieruchomości gruntowej. Sąd za zasadny uznaje pogląd organów, ale z innych przyczyn niż organy. W ocenie Sądu dwie przesłanki wskazują, że ustawodawca w przypadku art. 140 ust. 1 Pt. wprowadzając pojęcie nieruchomości miał na względzie działkę gruntową. Po pierwsze użyty w tym przepisie w zwrot "właściciel i użytkownik wieczysty" oraz odesłanie w ust. 4 art. 140 Pt do art. 124 u.g.n. Własność zawsze łączy się z nieruchomością bądź to gruntową bądź budynku, który może stanowić odrębną własność niż grunt. Natomiast użytkowanie wieczyste odnosi się wyłącznie do gruntu. Zgodnie z art. 232 § 1 Kodeksu cywilnego grunty stanowiące własność Skarbu Państwa położone w granicach administracyjnych miast oraz grunty Skarbu Państwa położone poza tymi granicami, lecz włączone do planu zagospodarowania przestrzennego miasta i przekazane do realizacji zadań jego gospodarki, a także grunty stanowiące własność jednostek samorządu terytorialnego lub ich związków mogą być oddawane w użytkowanie wieczyste osobom fizycznym i osobom prawnym. Użytą w art. 140 ust. 1 Pt. partykułę "lub" należy odczytywać jako spójnik i dlatego pojęcie nieruchomości dotyczy działki gruntowej. Pogląd ten wzmacnia wykładnia systemowa ustawy o gospodarce nieruchomościami, bowiem art. 124 został umieszczony w Dziale III rozdziale 4 pt. " Wywłaszczanie nieruchomości" 9art. 112 -126). Z art. 112 ust. 2 u.g.n. wynika, że wywłaszczenie nieruchomości polega na pozbawieniu albo ograniczeniu w drodze decyzji, prawa własności, prawa użytkowania wieczystego lub innego prawa rzeczowego na nieruchomości. Wymienione przyczyny wyłączają możliwość objęcia tym pojęciem i zakresem ograniczenia prawa własności nieruchomości budynkowej. Z tej przyczyn w ponownie prowadzonym postępowaniu rzeczą organu będzie rozważenie, czy wniosek skarżącej złożony w trybie art. 124 u.g.n. nie powinien dotyczyć nieruchomości gruntowych (a nie numerów budynków wielomieszkaniowych), i zakończenie postępowanie odrębnymi decyzji dla każdej nieruchomości, bowiem jak słusznie zauważył organ odwoławczy strony postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 28 k.p.a. winny być określone dla każdej nieruchomości odrębnie i rolą organu będzie zapewnienie im udziału w postępowaniu zgodnie z art. 10 k.p.a. Nie wyklucza to jednak prowadzenia jednego postępowania wyjaśniającego, o czym stanowi art. 62 k.p.a. Opisane naruszenia dotyczą niewyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, czym organ naruszył art. 7 i art. 77 k.p.a., mające istotny wpływ na wynik postępowania. Opisane naruszenia, pominięte przez organ odwoławczy, a służące realizacji zasadzie szybkości postępowania, stanowią naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. obligujące do uchylenia zaskarżonej decyzji. W ponownie prowadzonym postępowaniu organ rozpozna odwołanie Prezesa UKE (po wcześniejszym wezwaniu o jego uzupełnienie) a przy określeniu wskazań do ponownego postępowania dla organu pierwszej będzie się kierował uwagami Sądu przedstawionym w uzasadnieniu niniejszego wyroku. Orzeczenie o kosztach znajduje uzasadnienie w art. 200 p.p.s.a.