II SA/Rz 765/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Maria Piórkowska Sędziowie WSA Zbigniew Czarnik /spr./ WSA Ewa Partyka Protokolant Anna Zięba po rozpoznaniu w Wydziale II Ogólnoadministracyjnym na rozprawie w dniu 12 stycznia 2011 r. sprawy ze skargi A. S.A. na decyzję Okręgowej Inspekcji Pracy z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...] w przedmiocie nakazu inspektora pracy I. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji i nieważność nakazu Inspektora Pracy z dnia [...] maja 2010 r. nr [...]; II. zasądza od Okręgowej Inspekcji Pracy na rzecz skarżącego A. S.A. kwotę 457 zł /słownie: czterysta pięćdziesiąt siedem złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] czerwca 2010 r., nr [...] Okręgowy Inspektor Pracy utrzymał w mocy nakaz inspektora pracy z dnia [...] maja 2010 r., nr [...] w sprawie zabezpieczenia powierzchni wzniesionych powyższej 1 m na regałach magazynowych, na których mogą znajdować się pracownicy w związku z wykonywaną pracą. W podstawie prawnej decyzji organ odwoławczy wskazał art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. nr 98, z 2000 r., poz. 1071 ze zm.) dalej: k.p.a. oraz art. 19 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o Państwowej Inspekcji Pracy (Dz.U. nr 89, poz. 589). Uzasadniając decyzję własną Okręgowy Inspektor Pracy stwierdził, że odwołanie spółki A. S.A. nie mogło być uwzględnione, gdyż rozstrzygnięcie objęte odwołaniem spełnia wymogi prawa. Zgodnie z treścią § 106 ust. 1 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 26 września 1997 r. w sprawie ogólnych przepisów bezpieczeństwa i higieny pracy (Dz.U. nr 169, z 2003 r., poz. 1650) na powierzchniach wzniesionych powyżej 1 m nad poziomem podłogi lub ziemi powinny znajdować się balustrady ochronne składające się z poręczy ochronnych umieszczonych na wysokości 1,1 m i krawężników o wysokości 0,15 m. Ponieważ odwołująca tych wymogów nie spełniła w odniesieniu do pomostów znajdujących się na hali magazynowej, to wykonanie obowiązku wskazanego w nakazie jest konieczne. Z rozstrzygnięciem Okręgowego Inspektora Pracy nie zgodziła się spółka A. S.A. w R. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie zarzuciła skarżonej decyzji naruszenie przepisów prawa materialnego, polegające na błędnej wykładni treści § 106 rozporządzenia w sprawie ogólnych przepisów bezpieczeństwa i higieny pracy. Wskazując na powyższe naruszenia skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji, wstrzymanie jej wykonania oraz zasądzenie kosztów postępowania sądowego. Uzasadniając skargę strona skarżąca podkreśliła, że organy inspekcji pracy w obu instancjach nie wyjaśniły w sposób właściwy stanu faktycznego sprawy, przez to dokonały wadliwego zastosowania § 106 rozporządzenia. Dokonując wykładni tej regulacji organy nie uwzględniły szczególnego charakteru podestów mieszczących się w magazynie skarżącej, zwłaszcza nie odniosły się do sposobu dostarczenia i rozładunku opon w pomieszczeniu magazynowym. W ocenie skarżącej wykonanie obowiązków określonych w nakazie będzie skutkowało pogorszeniem bezpieczeństwa, zwłaszcza że przepis, na podstawie którego orzekały organy daje im prawo do elastycznego określania wymogów bezpieczeństwa ze względu na specyfikę pracy. W odpowiedzi na skargę Okręgowy Inspektor Pracy wniósł o jej oddalenie wskazując na argumentację jak w uzasadnieniu decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) dalej: p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działań administracji i stosują prawem przewidziane środki. Zakres kontroli sprawowanej przez sądy wynika z treści art. 134 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym sądy rozpoznając skargi nie są związane ich zarzutami, podstawą prawną oraz formułowanymi przez stronę wnioskami. Sądy rozpoznają skargi w granicach danej sprawy. W sprawie będącej przedmiotem skargi stan faktyczny sprawy był następujący. W dniu 12 maja 2010 r. w obiektach magazynowych spółki działającej pod firmą "A." S.A. w R. przy ul. P. przeprowadzono kontrolę w zakresie przestrzegania zasad bezpieczeństwa pracy. W trakcie kontroli inspektor pracy stwierdził, że w pomieszczeniach magazynowych, w których przechowuje się opony na regałach wysokiego składowania są naruszone zasady bezpieczeństwa pracy, gdyż w konstrukcji tych regałów nie uwzględniono zabezpieczeń dla osób pracujących na platformach znajdujących się powyżej 1 m nad podłogą lub ziemią. Regały nie miały właściwych balustrad i krawężników zabezpieczających. Na tej podstawie inspektor pracy wydał w dniu [...] maja 2010 r. nakaz, w którym określił obowiązek dostosowania platform (regałów) magazynowych do warunków wynikających z przepisów prawa. Okręgowy Inspektor Pracy rozpoznając odwołanie utrzymał w mocy nakaz inspektora pracy. To rozstrzygnięcie stało się przedmiotem skargi. Skarga Spółki "A." S.A. w R. zasługuje na uwzględnienie nie tylko z powodów w niej wskazanych. Sąd nie będąc związany granicami skargi stwierdza, że skarżona decyzja utrzymuje w mocy nakaz inspektora pracy, który w sposób rażący narusza przepisy postępowania. Nie ulega wątpliwości, że nakaz jest decyzją administracyjną. To oznacza, że takie rozstrzygnięcie musi spełniać wszystkie rygory, jakie dla decyzji określają przepisy prawa. Stosownie do treści art. 107 § 1 k.p.a., decyzja powinna zawierać m.in. uzasadnienie faktyczne i prawne. W uzasadnieniu faktycznym, zgodnie z treścią art. 107 § 3 k.p.a. powinny zostać wskazane fakty, które organ uznał za udowodnione, dowodów na których organ oparł swoje orzeczenie oraz wskazanie przyczyn, z powodu których odmówił mocy dowodowej innym dowodom. Z kolei uzasadnienie prawne ma przedstawiać wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji z przytoczeniem przepisów prawa. Decyzja inspektora pracy nie zawiera żadnego z tych elementów, zatem trudno odnosić się do oceny jej trafności skoro nie można poznać sposobu argumentacji na rzecz zapadłego rozstrzygnięcia. Zaniechanie uzasadnienia decyzji jest możliwe tylko w sytuacji, gdy decyzja przyznaje stronie uprawnienie zgodnie z jej żądaniem lub gdy przepisy prawa na to zezwalają. Analiza regulacji w oparciu, o którą działa inspektor pracy takiego wyjątku nie wprowadza. Art. 34 ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o Państwowej Inspekcji Pracy (Dz.U. nr 89, poz. 589 ze zm.) stanowiąc o decyzji nie wprowadza zwolnienia z uzasadnienia nakazów wydawanych przez inspektorów pracy, zatem mają do nich zastosowanie zasady ogólne. Utrzymanie w mocy przez Okręgowego Inspektora Pracy nakazu objętego odwołaniem i krótkie uzasadnienie tego rozstrzygnięcia nie sanuje wady samego nakazu. Art. 107 § 1 k.p.a. ma odniesienie do decyzji obu instancji. Zatem utrzymanie w mocy przez organ drugiej instancji decyzji rażąco naruszającej prawo jest działaniem, które nie może spotkać się z akceptacją. Takie orzeczenie narusza art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., bo utrzymać w mocy można tylko decyzję, która nie narusza prawa zarówno materialnego jak i formalnego. Rażące naruszenie prawa to takie, które pozostaje w wyraźnej sprzeczności z jednoznaczną treścią przepisu. Sąd zauważa, że ta kwestia jest rozstrzygnięta w orzecznictwie. W rozpoznawanej sprawie ten rodzaj naruszenia nie budzi wątpliwości wobec treści art. 107 § 1 k.p.a. Przepisy prawa nie dopuszczają możliwości pominięcia uzasadnienia w decyzji organu inspekcji pracy. Takiej podstawy nie stwarza k.p.a., w przypadku gdy decyzja jest dla strony niekorzystna, zwłaszcza jeżeli podstawą nałożenia obowiązku jest przepis, który w swej treści wskazuje różne możliwości orzekania. Tak jest w przypadku § 106 rozporządzenia, na które powołują się organy inspekcji pracy. Zaniechanie uzasadnienia decyzji mogłoby być skutkiem przepisu prawa, który takie rozwiązanie wprowadzałby. Zdaniem Sądu w przepisach z zakresu ochrony i bezpieczeństwa pracy brak takich regulacji. Przepisem takim nie może być art. 34 ust. 2 ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy (Dz.U. nr 89, z 2007 r., poz. 589 ze zm.). Wprawdzie treść tego przepisu nie jest jednoznaczna, ale wynika z niej, że wskazane w tym przepisie elementy mają uzupełniać treść decyzji. Treść decyzji wskazana jest w art. 107 § 1 k.p.a. Podkreślić należy, że wymóg zawarcia w decyzji uzasadnienia jest jednym z podstawowych elementów gwarantujących ochronę praw strony w postępowaniu. Dodatkowo Sąd wskazuje, że objęte postanowieniem decyzje wydane są z naruszeniem art. 78 Konstytucji RP w związku z art. 15 k.p.a. W ocenie Sądu rozpoznanie odwołania przez Okręgowego Inspektora Pracy od nakazu inspektora pracy, będącego pracownikiem Okręgowego Inspektoratu Pracy nie spełnia wymogu toku instancji, przez co dochodzi do naruszenia dwuinstancyjności postępowania. Istnienie zależności służbowej między organem odwoławczym, a organem pierwszej instancji narusza zasadę obiektywizmu w rozpoznaniu sprawy przez obie instancje. Stanowisko Sądu znajduje oparcie w nauce, gdzie przez instancję rozumie się zwykle każdy ze stopni rozczłonkowanego operatu państwa lub ściślej organy różnych stopni (Z. Kmieciak, Odwołania w postępowaniu administracyjnym, W-wa 2011, s. 13 in.). Mając na uwadze powyższe Sądu orzekł jak na wstępie. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.