II SA/Rz 766/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Małgorzata Wolska /spr./ Sędziowie WSA Joanna Zdrzałka NSA Stanisław Śliwa Protokolant sekr. sąd. Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II Ogólnoadministracyjnym na rozprawie w dniu 2 lipca 2008 r. sprawy ze skargi B. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] sierpnia 2007 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji ustalającej nienależnie pobrane świadczenie rodzinne uchyla zaskarżoną decyzję. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2007 r., Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K., działając na podstawie art. 127 § 3 i art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 i art. 158 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego ( Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm. ) – zwanej dalej k.p.a. utrzymało w mocy decyzję własną z dnia [...] czerwca 2007 r., Nr [...]. Decyzją tą Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza B. z dnia [...] stycznia 2007 r., Nr [...] w sprawie ustalenie nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych, sprostowanej postanowieniem z dnia [...] maja 2007 r., Nr [...]. Podaną wyżej decyzją z dnia [...] stycznia 2007 r. Burmistrz B. ustalił, że zasiłek rodzinny wraz z dodatkami w okresie od 1 lipca 2004 r. do 31 sierpnia 2005 r., świadczenie pielęgnacyjne w okresie od 1 lipca 2004 r. do 31 sierpnia 2006 r., zasiłek pielęgnacyjny dla R. B. w okresie od 8 lipca 2004 r. do 31 października 2006 r. oraz zasiłek pielęgnacyjny dla K. B. w okresie od 1 lipca 2004 r. do 31 października 2006 r. zostały pobrane nienależnie i w związku z tym zobowiązał B. B. do zwrotu nienależnie pobranych świadczeń w wysokości 29.120,00 zł wraz z ustawowymi odsetkami od dnia wypłaty. W uzasadnieniu decyzji wskazano wysokość nienależnie pobranych świadczeń za poszczególne okresy, w tym między innymi za okres od 7 stycznia 2004 r. do 31 grudnia 2004 r. Decyzja ta została sprostowana postanowieniem dnia [...] maja 2007 r., Nr [...] w zakresie w jakim określała pierwszy z okresów nienależnie pobranych świadczeń od 7 stycznia 2004 r. do 31 grudnia 2004 r. otrzymując brzmienie w okresie od 1 lipca 2004 r. do 31 grudnia 2004 r. Podstawą przyjęcia, iż świadczenia zostały pobrane nienależnie było ujawnienie elementu koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego pomiędzy krajami członkami Unii Europejskiej. Mianowicie organ ustalił, że J. B. od lipca 2004 r. pracuje w innym państwie członkowskim UE, tj. w Wielkiej Brytanii ( zaświadczenie pracodawcy z 6 grudnia 2006 r.), gdzie właściwy organ brytyjski ustalił wobec niego prawo do świadczeń rodzinnych od 15 sierpnia 2005 r. Wnioskiem z dnia 27 kwietnia 2007 r. B. B., działając na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 w związku z art. 157 § 1 k.p.a. domagała się stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza B. z dnia [...] stycznia 2007 r. Uzasadniając wniosek wskazała, że decyzja ta w zakresie w jakim zobowiązuje ją do zwrotu świadczenia w okresie od 1 maja 2004 r. do 15 sierpnia 2005 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa, gdyż jej mąż pracuje w Wielkiej Brytanii od lipca 2004 r., ale dodatek rodzinny pobiera dopiero od 15 lipca 2005 r. w związku z tym we wskazanym okresie nie pobierała świadczeń z dwóch źródeł, a zatem wypłacanie tych świadczeń przez Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w Brzozowie nie naruszało przepisów prawnych. Decyzją z dnia [...] czerwca 2007 r., Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...]stycznia 2007 r. Powołując się na treść art. 30 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, organ wskazał, że osoba która pobrała nienależne świadczenia rodzinne obowiązana jest do ich zwrotu. Nienależnie pobranym świadczeniem jest zgodnie z ust. 2 wyżej wskazanego przepisu świadczenie rodzinne wypłacone mimo zaistnienia okoliczności powodujących ustanie lub zawieszenie prawa do świadczeń rodzinnych albo wstrzymanie wypłaty świadczeń rodzinnych w całości lub w części, jeżeli osoba pobierająca te świadczenia była pouczona o braku prawa do ich pobierania, oraz świadczenia rodzinne przyznane lub wypłacone na podstawie fałszywych zeznań lub dokumentów albo w innych przypadkach świadomego wprowadzenia w błąd przez osobę pobierająca te świadczenia. Zgodnie natomiast z art. 25 ust. 1 ustawy osoba na wniosek, której przyznane zostało świadczenie ma obowiązek niezwłocznego powiadomienia organu o zmianach liczby członków rodziny, uzyskania dochodu lub innych zmianach, mających wpływ na prawo do świadczeń rodzinnych. Przekładając brzmienie powyższych przepisów na realia niniejszej sprawy organ wskazał, że B. B. była pouczona o obowiązku informowania organu o każdej zmianie mającej wpływ na ustalenie prawa do świadczeń a pomimo to nie powiadomiła organu o fakcie podjęcia pracy przez męża w Wielkiej Brytanii. Informację o tym organ powziął dopiero w dniu 22 grudnia 2006 r., kiedy to do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w B. wpłynęło zaświadczenie pracodawcy. W związku z powyższym organ wskazał, że wbrew zarzutom podniesionym we wniosku o stwierdzenie nieważności, zaskarżona decyzja została wydana w oparciu o prawidłowo wskazane i zastosowane przepisy prawa. Bez znaczenia pozostają podnoszone przez wnioskodawczynię zarzuty o nieskorzystaniu przez nią w okresie od lipca 2004 r. do 15 lipca 2005 r. ze świadczeń z dwóch źródeł. Wnioskiem z dnia 6 lipca 2007 r. B. B. zwróciła się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzja z dnia [...] czerwca 2007 r. Uzasadniając tenże wniosek wskazała, że wbrew twierdzeniu organu, nie została pouczona przez Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w B. o konieczności informowania o wyjeździe członka rodziny za granicę Rzeczypospolitej Polskiej i związanego z tym ujawnienia się elementu koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego pomiędzy krajami członkami Unii Europejskiej. Ponadto o fakcie pracy męża za granicą poinformowała organ już w lipcu 2005 r., a pomimo to aż do listopada 2006 r. organ nie wydał żadnych decyzji w sprawie pozbawienia świadczeń rodzinnych. Wskazała również, że częścią pobieranych przez nią świadczeń był zasiłek pielęgnacyjny, na który zmiany w dochodach członków rodziny, nie mają wpływu i nie rodzą tym samym obowiązku niezwłocznego informowania organu. Powołała się przy tym na pkt 2 decyzji nr 207 z dnia 7 kwietnia 2006 r. Komisji Administracyjnej Rady Europy ds. Zabezpieczenia Społecznego Pracowników Migrujących, dotyczącej interpretacji art. 76 i art. 79 ust. 3 rozporządzenia EWG nr 1408/71 z dnia 14 czerwca 1971 r. w sprawie stosowania systemów zabezpieczenia społecznego do pracowników najemnych i ich rodzin przemieszczających się we Wspólnocie, dotyczących kumulacji świadczeń i zasiłków rodzinnych, zgodnie z którym, w przypadku gdy świadczenia rodzinne wypłacane są dwóm różnym osobom w tym samym okresie na tego samego członka rodziny na mocy ustawodawstwa jednego państwa członkowskiego oraz na mocy ustawodawstwa państwa, na którego terytorium zamieszkują członkowie rodziny, uprawnienie do świadczeń rodzinnych lub zasiłków rodzinnych na mocy ustawodawstwa pierwszego państwa jest zawieszane, do wysokości świadczeń rodzinnych przewidzianej w ustawodawstwie drugiego państwa. Skoro zatem w jej przypadku od lipca 2004 r. do sierpnia 2005 r. nie występowała wypłata dwóm różnym osobom, w tym samym okresie na tego samego członka rodziny, świadczeń rodzinnych, tak więc nie występowała podstawa do zwrotu pobranych w tym okresie świadczeń. Nie zgadzając się z podniesionymi zarzutami Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K., decyzją z dnia [...] sierpnia 2007 r., Nr [...] utrzymało w mocy swoją wcześniejszą decyzję. Na wstępie organ wskazał, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest postępowaniem w nowej sprawie, w której organ administracji nie orzeka co do istoty sprawy rozstrzygniętej w kwestionowanej decyzji, lecz orzeka jako organ kasacyjny, a więc orzeka co do nieważności decyzji, nie jest natomiast władny rozstrzygać o innych kwestiach dotyczących istoty sprawy. Rozpoznając sprawę w tym zakresie organ nie dopatrzył się naruszenia przepisów prawa, które mogłyby skutkować stwierdzeniem nieważności zaskarżonej decyzji. W świetle zebranego materiału dowodowego oczywiste jest, że wnioskodawczyni wbrew ciążącemu na niej obowiązkowi powiadomienia organu o każdej zmianie jej sytuacji nie dokonała tego, co skutkować musiało uznaniem pobranych świadczeń za nienależne oraz orzeczeniem o ich zwrocie. Ponadto organ wskazał, że decyzje Nr MOPS: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...], którymi Burmistrz B. pozbawił B. B. prawa do świadczeń rodzinnych, na skutek upływu terminu do wniesienia odwołania, stały się ostateczne. Niezadowolona z takiego rozstrzygnięcia B. B. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie. Powołując się na zarzuty podnoszone w dotychczasowych wnioskach: o stwierdzenie nieważności jak i we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, zarzuciła organom naruszenie art. 9 k.p.a. oraz art. 30 ust. 2 pkt 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, polegające na nie pouczeniu jej o ciążących na niej obowiązkach. Na tej podstawie skarżąca wnosiła o uchylenie zaskarżonej decyzji z dnia [...] sierpnia 2007 r. oraz utrzymanej nią w mocy decyzji z dnia [...] czerwca 2007 r. Nr [...]. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, powołując się na argumenty jak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W piśmie procesowym z dnia 7 kwietnia 2008 r. działający imieniem skarżącej pełnomocnik z urzędu – adwokat M. K. podtrzymał twierdzenia, wnioski i zarzuty skargi, a ponadto wniósł o stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza B. z dnia [...] stycznia 2007 r. /.../ i przeprowadzenie dowodu z akt postępowania Prokuratora Rejonowego w B. sygn. akt Pa 39/07. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz.U. Nr 153, poz. 1269/ sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrolowana zatem przez Sąd działalność administracji publicznej, to zarówno zaskarżone rozstrzygnięcie organu – w tym przypadku jest to decyzja administracyjna – jak i postępowanie poprzedzające jego wydanie. Dokonując oceny zaskarżonej decyzji w powyższym zakresie Sąd doszedł do przekonania, że nie może ona pozostać w obrocie prawnym, choć z innych przyczyn niż wskazane w skardze, a które Sąd – nie będąc związany jej zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną – uwzględnił z urzędu /art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm./. Otóż zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. utrzymało w mocy własną decyzję z dnia [...] czerwca 2007 r. /.../ odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza B. z dnia [...] stycznia 2007 r. /.../ w sprawie ustalenia nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych, sprostowanej postanowieniem z dnia [...] maja 2007 r. Z lektury obu wymienionych wyżej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. wynika, że w wydaniu zaskarżonej decyzji – członkowie Kolegium orzekają w składach trzyosobowych /art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych /Dz.U. z 2001 r. Nr 79, poz. 856/ - brało udział dwóch członków Kolegium, tj. E. K. i K. M., którzy już wcześniej brali udział w wydaniu pierwszoinstancyjnej decyzji, czyli decyzji z dnia [...] czerwca 2007 r. /.../. Stosownie do treści art. 24 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego /Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm./ pracownik organu administracji państwowej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał udział w niższej instancji w wydaniu zaskarżonej decyzji. Przepis zaś art. 27 § 1 K.p.a. /zdanie pierwsze/ stanowi, iż członek organu kolegialnego podlega wyłączeniu w przypadkach określonych w art. 24 § 1. Trzeba w związku z tym wskazać, że w uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 lutego 2007 r. II GPS 2/06 stwierdzono, iż artykuł 24 § 1 pkt 5 w związku z art. 27 § 1 zdanie pierwsze ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego /Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm./ ma zastosowanie do członka samorządowego kolegium odwoławczego w postępowaniu wszczętym na wniosek, o którym mowa w art. 127 § 3 tego Kodeksu. W motywach tej uchwały przypomniano, że zgodnie z art. 1 wielokrotnie nowelizowanej ustawy o samorządowych kolegiach odwoławczych kolegia są organami wyższego stopnia w rozumieniu przepisów K.p.a. i Ordynacji podatkowej w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej należącej do właściwości jednostek samorządu terytorialnego, a ponadto na zasadach określonych w odrębnych przepisach orzekają w innych sprawach. Są one uprawnione w szczególności do rozpatrywania odwołań od decyzji, zażaleń na postanowienia, żądań wznowienia postępowania lub stwierdzenia nieważności decyzji, a ponadto mają uprawnienia kontrolne i sygnalizacyjne powiązane z orzekaniem. Są one organami wyższego stopnia w znaczeniu instancyjnym, a nie ustrojowym, i pozostają z organami niższego stopnia tylko w stosunku procesowych. Członkowie kolegium orzekają w składach trzyosobowych , nie są służbowo powiązani z przewodniczącym samorządowego kolegium i mają zapewnioną niezależność w zakresie orzekania, ponieważ są jedynie związani przepisami powszechnie obowiązującego prawa. Stwierdzono, że przesłanka wyłączenia pracownika z powodu brania przez niego udziału w wydaniu zaskarżonej decyzji /art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a./ nawiązuje w swej istocie do dwuinstancyjności postępowania i zasady hierarchicznego podporządkowania organów orzekających. W klasycznym modelu postępowania odwołanie rozpatruje inny organ, oczywiście w innym składzie osobowym. Na tym polega zasada i jednocześnie gwarancja procesowa, że nikt nie może być sędzią we własnej sprawie, bo z wydanym poprzednio rozstrzygnięciem zwykle się identyfikuje przy jego ponownej ocenie. Omawiana przesłanka wyłączenia pracownika nie podlega jakiejkolwiek ocenie pod kątem jej wpływu na obiektywne rozpatrzenie odwołania w konkretnej sprawie, bo ma charakter bezwzględny. Skoro prawo do ponownego rozpatrzenia sprawy przez ten sam organ jest wyjątkiem od klasycznego modelu postępowania odwoławczego, to zgodnie z zasadą exceptiones non sunt estentende wyjątku tego nie można interpretować rozszerzająco, a tym bardziej nie można go przenosić na inne instytucje, jak np. wyłączenie pracownika. Zawsze więc tam, gdzie dochodzi do ponownego rozpatrzenia wniosku przez ten sam organ /art. 127 § 3 K.p.a./, trzeba bezwzględnie oceniać, czy jest możliwe zastosowanie przesłanki wyłączenia pracownika przewidzianej w art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a. Przez pracownika należy rozumieć osoby zatrudnione w urzędzie organu na podstawie stosunku pracy umocowanego do wydawania decyzji z upoważnieniem indywidualnym bądź z mocy prawa. Przepisy o wyłączeniu pracownika więc mają również zastosowanie do osoby piastującej funkcję organu. Te same przepisy o wyłączeniu pracownika i pracownika organu kolegialnego /art. 24 § 1 pkt 5 i art. 27 § 1 K.p.a./ mają zastosowanie do członka samorządowego kolegium odwoławczego, który wcześniej brał udział w wydaniu pierwszoinstancyjnej decyzji /mają one zastosowanie także do pozaetatowego członka kolegium/. Powyższa uchwała została podjęta na podstawie art. 15 § 1 pkt 3 i art. 187 § 2 cyt. wyżej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Pogląd w niej wyrażony podziela Sąd orzekający w niniejszej sprawie, wszczętej skargą B. B., stąd też w obszernym zakresie przywołano motywy uzasadniające jej podjęcie. W takiej zatem sytuacji, gdy w wydaniu zaskarżonej przez B. B. decyzji z dnia [...] sierpnia 2007 r. – wskutek wniosku, o jakim mowa w art. 127 § 3 K.p.a. – brali udział członkowie Kolegium, którzy wcześniej brali już udział w wydaniu pierwszoinstancyjnej decyzji, kwestionowana skargą decyzja nie mogła pozostać w obrocie prawnym. Z tych więc względów i na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm./ orzeczono jak w sentencji wyroku. Wskazania co do dalszego postępowania Kolegium wynikają wprost z powyższych rozważań.