II SA/Rz 766/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Stanisław Śliwa Sędziowie WSA Zbigniew Czarnik WSA Magdalena Józefczyk /spr./ Protokolant st. sekr. sąd. Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II Ogólnoadministracyjnym na rozprawie w dniu 2 grudnia 2010 r. sprawy ze skargi D. N. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...] w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości I. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącego D. N. kwotę 457 zł /słownie: czterysta pięćdziesiąt siedem złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. II SA/Rz 766/10 U Z A S A D N I E N I E Starosta Powiatu [...] decyzja z dnia [...] kwietnia 2010r. nr [...] działając na podstawie art. 124 ust. 1, ust. 1a i ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004r. nr 261, poz. 2603 ze zm.) po rozpatrzeniu wniosku Burmistrza [...] w pkt 1 sentencji decyzji ograniczył sposób korzystania z nieruchomości położonej w K. oznaczonej jako działka nr 964 i 965 o łącznej powierzchni 0,2558 ha, dla której Sąd Rejonowy [...] prowadzi Kw nr [...], stanowiącej własność D. N. poprzez zezwolenie Gminie [...] na założenie i przeprowadzenie przez opisaną nieruchomość kanalizacji sanitarnej, zgodnie z projektem budowlanym zatwierdzonym decyzją Starosty Powiatu [...] nr [...] z dnia [...] grudnia 2007r. znak: [...] a w pkt 2 sentencji decyzji orzeczono rygor natychmiastowej wykonalności. W odwołaniu od ww. decyzji D. N. zarzucił, że nie jest zasadne ograniczenie korzystania z całej działki nr 964 i 965 o łącznej powierzchni 0,2558 ha, gdyż kanalizacja nie obejmuje całej powierzchni działek. Stwierdził, że nieprawdziwe jest twierdzenie Gminy [...] we wniosku o ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości, ale ogranicza przeprowadzenie kanalizacji na części jego działki, co nie dotyczy całego jej przebiegu. Nieprawdziwe jest też uzasadnienie, że zwłoka w budowie kanalizacji nie daje możliwości podłączenia innych budynków i terminowego zakończenia budowy, bo sporny odcinek jest do zrealizowania przy przesunięciu o około 1,5m przebiegu trasy, gdyż doszło do odkopania i sprawdzenia położenia rur wodociągowych. Wskazał na poniesione koszty związane z zakupem działki, projektem, budową oraz bezpłatne odstąpienie na całej długości działki pasa z własnej działki na poszerzenie drogi, co uzasadnia zmianę przebiegu kanalizacji. Zaznaczył, że nie utrudniałby przebiegu kanalizacji, gdyby nie istniała inna możliwość. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] czerwca 2010r. nr [...] działając na podstawie art. 138 §1 pkt 1 i pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r. nr 98, poz. 1071 ze zm. zwana dalej w skrócie k.p.a.) oraz art. 9a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004r. nr 261, poz. 2603 ze zm. zwana dalej w skrócie u.g.n.) po rozpatrzeniu odwołania D. N. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję w pkt 1 oraz uchylił zaskarżoną decyzję w pkt 2 oraz umorzył postępowanie w tym zakresie. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ zacytował art. 124 ust. 1 u.g.n. i wyjaśnił, że zastosowanie tego przepisu, jako ingerującego we własność ma wyjątkowy charakter, a wydanie decyzji może nastąpić tylko , gdy zostaną spełnione przesłanki do ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości takie jak: realizacja celu publicznego, niezbędność nieruchomości na ten cel, niemożliwość ograniczenia prawa w drodze cywilnoprawnej. Organ podał, że budowa sieci kanalizacji sanitarnej jest realizacją celu publicznego w rozumieniu art. 6 pkt 3 u.g.n. Gmina [...] do wniosku dołączyła dokumentację, z której wynika, że właściciel działek nie wyraził zgody na udostępnienie nieruchomości w celu realizacji inwestycji, a to uniemożliwia ograniczenie prawa własności w drodze cywilnoprawnej. Przesłanka niezbędności decyzji została ustalona w decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego Burmistrza [...] z dnia [...] stycznia 2006r. nr [...] o ustaleniu lokalizacji celu publicznego dla inwestycji pn. "kanalizacja sanitarna i deszczowa w rejonie ul. K. w K.", przebiegająca między innymi przez działki skarżącego nr 964 i 965. Zrealizowanie przez Burmistrza [...] uprawnienia przyznanego zaskarżona decyzja może być podstawą do zastosowania art. 128 ust. 4 w związku z art. 124. u.g.n. Podstawą uchylenia decyzji w pkt 2 jest treść art. 124 ust. 1a u.g.n. W skardze do Sądu skarżący D. N. u chylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Starosty Powiatu [...] z dnia [...] kwietnia 2010r. nr [...] w całości jako naruszającej prawo; wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu pierwszej instancji, gdyż zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody i spowodowania trudnych do odwrócenia skutków w mieniu skarżącego; zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania wg norm przepisanych; rozpatrzenie sprawy pod nieobecność skarżącego. W uzasadnieniu skargi skarżący podał, że organ odwoławczy nie rozważył, czy i jakie znaczenie ma fakt prowadzenia prac budowlanych przez inwestora na nieruchomości skarżącego w kontekście przesłanek z art. 124 u.g.n. Zdaniem skarżącego wydanie takiej decyzji po rozpoczęciu robót budowlanych jest niedopuszczalne i na wparcie stanowiska odwołał się do wyroków sądów administracyjnych. Zakwestionował, że zaskarżona decyzja nie określa precyzyjnie sposobu ograniczenia korzystania z przedmiotowej nieruchomości, gdyż organy obydwu instancji dokonały ograniczenia korzystania z nieruchomości do całej powierzchni działek nr 964 i 965, gdyż nie określono żadnej linii granicznej dla obszaru niezbędnego dla realizacji inwestycji. Uzasadniony interes właściciela wymaga, aby przebieg planowanej inwestycji był dla właściciela nieruchomości jak najmniej uciążliwy, a zakres ingerencji w prawa właściciela sprowadzony do niezbędnego minimum. Wskazany w uzasadnieniu decyzji projekt budowlany nie został dołączony do zaskarżonej decyzji, która w żaden sposób nie odnosi się do przebiegu trasy kanalizacji. Organy obydwu instancji nie rozważyły okoliczności, że to poprzedni właściciel nieruchomości wyraził zgodę na budowę kanalizacji na działkach, które aktualnie stanowią własność skarżącego. Ponadto zgodnie z ustaloną linią orzeczniczą organ przed wydaniem decyzji na podstawie art. 124 u.g.n. obowiązany był dokonać analizy jak najmniejszej uciążliwości dla właściciela nieruchomości, a jej wynik mają znaleźć się i w uzasadnieniu decyzji. Organy skupiły się na analizie interesu inwestora i uargumentowały zajęte stanowisko w tym zakresie, nie odniosły się w żaden sposób do słusznego interesu skarżącego, czego wymaga art. 7 k.p.a. i art. 2 i art. 64 ust. 2 Konstytucji. RP. Organ odwoławczy nie odniósł się do propozycji innego przebiegu kanalizacji sanitarnej w kontekście znanych organowi planów budowy ogrodzenia, które w swoim przebiegu pokrywa się z planowanym przebiegiem kanalizacji W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie z przyczyn podanych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Wojewódzki sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269). Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm. - zwana dalej w skrócie p.p.s.a.). Stosownie do tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 145 p.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięta jest naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli miało ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. Sąd nie będąc związany zarzutami skargi doszedł do wniosku, że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo, gdyż jest dotknięta wadą określoną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., co stanowi przesłankę do uwzględnienia skargi, a w konsekwencji do stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...]. Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010r. nr 102, poz. 651 ze zm.). normuje określonego rodzaju kwestie proceduralne, ale nie zawiera żadnych szczególnych rozwiązań w zakresie uregulowania trybu rozpatrywania i orzekania w postępowaniu odwoławczym. Z tego względu do postępowania odwoławczego mają zastosowanie wprost przepisy art. 127-139 k.p.a. Orzeczenie zaskarżonej decyzji ograniczyło się w pkt I do utrzymania w mocy zaskarżonej decyzji w pkt 1, a w pkt II uchylenia zaskarżonej decyzji w pkt 2 oraz umorzenia postępowania w tym zakresie. Podstawą prawną zaskarżonej decyzji jest art. 138 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. Zdaniem Sadu konstrukcja wyrzeczenia przez Wojewodę [...] rażąco narusza dyspozycję art. 138 § 1 k.p.a. Stosownie do art. 138 § 1 k.p.a. stanowi, że organ odwoławczy wydaje decyzję, w której 1) utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję, albo 2) uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy bądź uchylając tę decyzję – umarza postępowanie pierwszej instancji, albo 3) umarza postępowanie odwoławcze. Organ odwoławczy może w wyniku rozpoznania odwołania wydać na podstawie art. 138 § 1 k.p.a. jedno z trzech rozstrzygnięć dla końcowego załatwienia sprawy administracyjnej, a wybór konkretnego rozstrzygnięcia uzależniony jest od stwierdzonych wad postępowania organu pierwszej instancji i ustalonego stanu faktycznego. Należy pamiętać, że organ odwoławczy rozpoznaje sprawę w całokształcie. Innymi słowy organ odwoławczy w wyniku rozpoznania odwołania może wydać decyzję, której sentencja będzie odpowiadał jednej z trzech możliwych przewidzianych w art. 138 § 1 k.p.a. konstrukcji wyrzeczenia. Nie ma prawnych możliwości do orzekania w jednej sprawie dwóch punktów wymienionych w art. 138 § 1 k.p.a., gdyż dotyczą one odrębnych stanów faktycznych sprawy administracyjnej, zakończonej przez organ pierwszej instancji. Wojewoda [...] chcąc wyeliminować rygor natychmiastowej wykonalności z wyrzeczenia decyzji organu pierwszej instancji, winien zastosować konstrukcję przewidzianą w art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. do całej sentencji decyzji pierwszoinstancyjnej. Konstrukcja zastosowana przez Wojewodę [...] nie jest prawnie dopuszczalna, gdyż przepis art. 138 k.p.a. zawiera ściśle określony katalog rozstrzygnięć i nie przewiduje żadnych modyfikacji w tym zakresie. Z tych przyczyn Sąd uznał, że zaskarżona decyzja narusza rażąco art. 138 § 1 k.p.a., gdyż organ orzekł w sposób nieprzewidziany w tym przepisie, który jednoznacznie określa zakres wyrzeczenia (art. 156 § 1 pkt 2 w związku z art. 138 § 1 k.p.a.). Uprawnia to, a zarazem zobowiązuje Sąd, który stwierdził istnienie wady kwalifikowanej w zaskarżonej decyzji orzec po myśli art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. i stwierdzić jej nieważność. Stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji z przyczyn, które Sąd uwzględnił z urzędu, czynią przedwczesnym rozważenie zasadności zarzutów podniesionych w skardze. W przypadku uprawomocnienia się wyroku sprawę raz jeszcze rozpozna Wojewoda [...] mając na względzie uwagi Sądu, co do konstrukcji decyzji odwoławczej. Sąd na podstawie art. 152 p.p.s.a. wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji do czasu uprawomocnienia się wyroku. Orzeczenie o kosztach znajduje uzasadnienie w art. 200 p.p.s.a.