II SA/Rz 767/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Zbigniew Czarnik /spr./ Sędziowie NSA Jerzy Solarski WSA Jolanta Ewa Wojtyna Protokolant st. sekr. sąd. Maria Kołcz po rozpoznaniu w Wydziale II Ogólnoadministracyjnym na rozprawie w dniu 20 maja 2009 r. sprawy ze skargi Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe(...) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego (...) z dnia (...), Nr (...) w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w (...) z dnia (...), Nr (...); II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w (...) na rzecz skarżącego Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe (...) kwotę (...) zł /słownie: (...) złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] czerwca 2008 r., Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpoznaniu wniosku Skarbu Państwa Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe Nadleśnictwo B. o ponowne rozpatrzenie sprawy, zakończonej decyzją z dnia [...] marca 2008 r., Nr [...] o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] września 2006 r., Nr [...], o stwierdzeniu nieważności orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w P. - Powiatowy Zarząd Rolnictwa z dnia [...] stycznia 1955 r., Nr [...] w sprawie ustalenia gruntów i budynków, które przeszły na rzecz Skarbu Państwa., utrzymało zaskarżona decyzję w mocy. Jako podstawę rozstrzygnięcia wskazano art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego ( Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.) oraz art. 1 i art. 3 dekretu z dnia 5 września 1947 r. o przejęciu na własność Państwa mienia pozostałego po osobach przesiedlonych do ZSRR ( Dz. U. z 1947 r., Nr 59, poz. 318 ze zm.). Jak wynika z uzasadnienia decyzji wnioskiem z dnia 14 grudnia 2004 r. E. K. domagał się, na podstawie art. 157 § 1 i § 2 k.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w P. - Powiatowego Zarządu Rolnictwa z dnia [...] stycznia 1955 r., Nr [...]. W uzasadnieniu wniosku E. K. wskazał, że orzeczenie to miało dotyczyć przejęcia przez Skarb Państwa nieruchomości zabudowanych oraz gruntów wsi I. po osobach repatriowanych do Związku Radzieckiego, podczas gdy jego poprzednicy prawni, będący właścicielami jednej z przejmowanych nieruchomości, tj. części nr 1044, Nr Kw [...] nigdy nie byli wysiedleni do ZSRR. Decyzją z dnia [...] września 2006 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło nieważność orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w P. - Powiatowy Zarządu Rolnictwa z dnia [...] stycznia 1955 r., Nr [...] w części dotyczącej działki Nr 1044 wykazanej w zaświadczeniu Nr [...] z dnia [...] kwietnia 1970 r. Wydziału Rolnictwa i Leśnictwa Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w P. Organ ustalił, iż działka nr 1044 o powierzchni 84,77 ha położona w I., powstała z parcel gruntowych 1104, 1109/31, 1109/32. Działka Nr 1109/31 była objęta LWh 30a gm. kat. I., który to wykaz na podstawie art. 5 ustawy z dnia 17 lutego 1960 r. o utracie mocy prawnej niektórych ksiąg wieczystych ( Dz. U. Nr 11, poz. 67 ) oraz rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 12 marca 1970 r. ( Dz. U. Nr 4, poz. 33 ) został zamknięty. Z wpisu w dziale B LWh 30 a wynika, iż ojciec wnioskodawcy M. K. był współwłaścicielem nieruchomości gruntowej o numerze 1109/31 w 8/92 częściach. Pozostałymi współwłaścicielami byli Z. K., J. K., K. K., M. M. Po zasięgnięciu informacji w Archiwum Akt Nowych Samorządowe Kolegium Odwoławcze ustaliło, że w zasobach archiwalnych Państwowego Urzędu Repatriacyjnego Zarządu Centralnego w Łodzi z lat 1944-1951 i Głównego Przedstawiciela Rządu RP do Spraw Ewakuacji Ludności Ukraińskiej z Polski w Lublinie z lat 1944 - 1946 nie odnaleziono dokumentów potwierdzających przesiedlenie do Związku Radzieckiego wyżej wspomnianych osób. Mając powyższe na uwadze Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, że zaskarżone orzeczenie narusza prawo i decyzją z dnia [...] września 2006 r. stwierdziło jego nieważność. W dniu 5 listopada 2007 r. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego wpłynął wniosek Skarbu Państwa-Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe Nadleśnictwo B. o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] września 2006 r. na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decyzji zarzucono rażące naruszenie prawa polegające na nie wskazaniu konkretnej podstawy prawnej rozstrzygnięcia, naruszenie zasady zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego oraz naruszenie zasady swobodnej oceny dowodów - art. 7, 77 i 80 k.p.a. W uzasadnieniu wskazano, że zaskarżoną decyzją stwierdzono nieważność orzeczenia PPRN z dnia [...] stycznia 1955 r. w odniesieniu do całej działki 1044, podczas gdy ustalenia organu ograniczały się do jednej z działek wchodzących w skład działki 1044, czyli działki 1109/31. Nie wyjaśniona pozostała natomiast kwestia prawa własności pozostałych działek 1104 i 1109/32, a co za tym idzie organ nie wyjaśnił również, czy osoby władające tymi działkami w okresie objętym postępowaniem były repatriowane do ZSRR i czy w związku z tym istniała podstawa do przejęcia tych nieruchomości na własność Skarbu Państwa na podstawie dekretu z dnia 5 września 1947 r. Decyzją z dnia [...] marca 2008 r., Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze odmówiło stwierdzenia nieważności wydanej przez siebie decyzji z dnia [...] września 2006 r., Nr [...]. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że nie zachodzi żadna z okoliczności wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Nie jest bowiem rażącym naruszeniem prawa nie wskazanie konkretnej podstawy prawnej. Nie zasługuje również na uwzględnienie zarzut wadliwości postępowania w zakresie w jakim zarzucono ograniczenie postępowania wyłącznie do wchodzącej w skład działki 1044 działki 1109/3, gdyż organ w tym zakresie wykorzystał dowody zebrane w postępowaniu prowadzonym przez Wojewodę, który rozpatrywał wniosek E. K. ( decyzja Wojewody z dnia [...] listopada 2002 r., Nr [...], uchylona przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] listopada 2004 r., Nr [...] ). Ponadto jak podkreślił organ postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności jest odrębnym postępowaniem od postępowania głównego, w którym obowiązkiem organu jest zajęcie się kwestiami ściśle prawnymi, a nie rozstrzyganiem o istotnych kwestiach, czy przeprowadzaniem postępowania wyjaśniającego co do całokształtu sprawy. Z takim stanowiskiem organu nie zgodził się Skarb Państwa-Państwowe Gospodarstwo Leśne Lasy Państwowe wnosząc o stwierdzenie nieważności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] września 2006 r., Nr [...] oraz decyzji z dnia [...] marca 2008 r., Nr [...]. Decyzjom zarzucono naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., art. 77 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. We wniosku wskazano, że organ dwukrotnie powołał w swoim uzasadnieniu treść przepisu art. 156 k.p.a., ponadto przytoczył treść komentarza odnoszący się do instytucji stwierdzenia nieważności, pomijając w ogóle zarzuty i kwitując je stwierdzeniem, że "działanie organu w trybie wniosku o stwierdzenie nieważności wymaga zupełnie innego podejścia do sprawy i zasadniczo różni się od postępowania zwykłego". Takie działanie organu, zdaniem wnioskodawcy, wypacza istotę i cel postępowania, które powinno przebiegać w poszanowaniu zasad ogólnych k.p.a. Po rozpoznaniu wniosku Samorządowe Kolegium Odwoławcze, decyzją z dnia [...] czerwca 2008 r., Nr [...] utrzymało w mocy decyzję własną z dnia [...] marca 2008 r. Jeszcze raz podkreśliło wyjątkowy charakter postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności, w którym podstawą nie mogą być wady o charakterze proceduralnym ( np. błędna ocena dowodów, uchybienia w zakresie sporządzania środków dowodowych ), gdyż usuwanie takich wad dokonywane na podstawie przepisów o wznowienie postępowania. Skarb Państwa - Państwowe Gospodarstwo Leśne Lasy Państwowe Nadleśnictwo B. w skardze ponownie podniósł zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., art. 107 k.p.a., art. 77 w zw. z art. 7 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. Nie zgodził się ze stanowiskiem Kolegium, że wady proceduralne postępowania mogą być podnoszone tylko w postępowaniu o wznowienie postępowania. Do wadliwych decyzji dochodzi bowiem w wyniku naruszenia prawa materialnego przez błędy proceduralne. W niniejszej sprawie Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] września 2006 r. stwierdziło nieważność orzeczenia PPRN w P. z dnia [...] stycznia 10955 r. w części dotyczącej całej działki nr 1044, wykazanej w zaświadczeniu nr [...] z dnia 22 kwietnia 1970 r. Wydziału Rolnictwa i Leśnictwa PPRN w P., podczas gdy wnioskodawca E. K. nie wykazał, że posiada tytuł prawny do całej nieruchomości stanowiącej działkę 1044 o powierzchni 84,77 ha, lecz jedynie do jej części, odpowiadającej wcześniejszej działce 1109/31 o pow. 6,51 ha. Skarżący nie kwestionuje, że E. K. wykazał tytuł prawny do działki nr 1109/31. Natomiast kwestionuje posiadanie takiego tytułu do pozostałych parcel gruntowych wchodzących w skład działki 1044. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie. W uzasadnieniu organ oprócz argumentów, które zawarł w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, wskazał dodatkowo, że orzekając o stwierdzeniu nieważności orzeczenia PPRN w P. z dnia [...] stycznia 1955 r. w stosunku do całej działki nr 1044 kierowało się tym, że w dniu 20 stycznia 1955 r. nie istniała wyodrębniona nieruchomość 1109/31. Na skarżącym spoczywał zatem obowiązek uregulowania geodezyjnego i wyodrębnienia z działki 1044 działki o powierzchni 6,51 ha. Jak wskazało dalej Kolegium działka 1044 podlegała jeszcze dalszym przeobrażeniom. Decyzja z dnia [...] sierpnia 1971 r., Nr [...] Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w P. dokonało wymiany i scalenia gruntów, w wyniku których działka 1044 otrzymała oznaczenie 5769 o pow. 85,05 ha i została objęta Księga Wieczystą nr [...]. Do tej księgi dołączono działkę Nr 610 o pow. 3,51 ha. w wyniku odnowienia operatu ewidencji gruntów z działek 576 i 610 utworzono działki nr 52/721 o pow. 43,99 ha i 53/722 o pow. 44,57 ha. 2 lutego 1996 r. dokonano zaś podziału działki nr 52/721 na nowe 52/721/1 o pow. 37,48 ha i 52/721/2 o pow. 6,51 ha oraz działki 53/722 na nowe 53/722/1 o pow. 0,15 ha oraz 53/722/2 o pow. 44,42 ha. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, zważył co następuje: Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm./ dalej: p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działań administracji i stosują prawem przewidziane środki. Zakres kontroli sprawowanej przez sądy wynika z treści art. 134 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym sądy rozpoznając skargi nie są związane ich zarzutami, podstawą prawną, ani formułowanymi przez stronę wnioskami. Sądy rozpoznają skargi w granicach danej sprawy. Dokonując merytorycznej oceny zaskarżonej decyzji Sąd stwierdza, że skarga podlega uwzględnieniu, przy czym Sąd nie podziela jej wszystkich argumentów. Jako nietrafny Sąd uznaje zarzut rażącego naruszenia prawa wynikający z braku powołania w podstawie skarżonych decyzji przepisów prawa materialnego. Niewątpliwie podstawa prawna decyzji powinna zawierać zarówno przepisy materialne, jak i procesowe. Jednak w przypadku stwierdzenia nieważności decyzji z powołaniem się na art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. należałoby wskazać, że decyzję podjęto bez podstawy prawnej tj. brak jest przepisu, który dawałby możliwość orzekania, albo trzeba wskazać niezgodne z prawem działanie organu. W rozpoznawanej sprawie brak powołania przepisu dekretu z 1947 r. nie może być oceniany, jako brak podstawy prawnej skoro z uzasadnienia decyzji wynika, że podstawą orzekania były przepisy dekretu z dnia 5 września 1947 r. o przejęciu na własność Państwa mienia pozostałego po osobach przesiedlonych do ZSRR /Dz.U. nr 59, poz. 318/. Inaczej należy ocenić drugi zarzut skargi wskazujący na błędne określenie przedmiotu objętego postępowaniem zakończonym decyzją z dnia [...] września 2006 r., [...]. Zważyć należy, że podstawą wszczęcia postępowania, które zakończyło się wskazaną decyzję był wniosek strony, w którym domagała się ona stwierdzenia nieważności orzeczenia PP RN w P. z dnia [...] stycznia 1955 r. Z treści wniosku wynika, że wnioskodawca swoim żądaniem objął tylko tę część orzeczenia, która odnosiła się do parcel gruntowych przejętych jego spadkodawcom. Z tego wynika, że organ orzekający o stwierdzeniu nieważności nie mógł wyjść w swoim orzekaniu poza granice wniosku. Bez wątpienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego było zobowiązane do wypowiedzenia się w zakresie części działki oznaczonej nr 1044, bo tylko takie żądanie zostało złożone. Decyzja Kolegium z [...] września 2006 r. orzekła nieważność orzeczenia z 1955 roku w stosunku do całej działki mającej powierzchnię 84,77 ha. Analiza akt sprawy wskazuje, że wniosek takiego obszaru nie obejmował. Z tego powodu Sąd przyjmuje, że Kolegium orzekło w decyzji z dnia [...] września 2006 r. ponad żądanie strony, a to oznacza, że decyzja ta narusza rażąco przepisy prawa. W istocie jej rozstrzygnięcie objęło również mienie, które pozostało po osobach przesiedlonych do ZSRR, a to oznacza, że nie naruszało przepisy dekretu. W takim stanie sprawy Sąd przyjmuje, że organ dopuścił się rażącego naruszenia prawa, a to oznacza, że skarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja Kolegium z dnia [...] marca 2008 r. podlegają uchyleniu. Rzeczą organu będzie ustalenie zakresu żądania leżącego u podstaw wniosku o stwierdzenie nieważności orzeczenia z [...] stycznia 1955 r. Na podstawie poczynionych ustaleń Kolegium określi zakres nieważności tego aktu mając na uwadze prawo wnioskodawcy. Z tych powodów oraz ze względu na treść art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Sąd orzekł jak na wstępie. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a.