II SA/Rz 771/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Ryszard Bryk Sędziowie WSA Joanna Zdrzałka /spr./ AWSA Magdalena Józefczyk Protokolant sekr. sąd. Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II Ogólno-Administracyjnym na rozprawie w dniu 7 maja 2008 r. sprawy ze skargi A. Sp. z o.o. w Ł. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lipca 2007 r. nr [...] w przedmiocie uzgodnienia projektu decyzji ustalającej warunki zabudowy I. uchyla zaskarżone postanowienie; II. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz strony skarżącej A. Sp. z o.o. w Ł. kwotę 357 zł /słownie: trzysta pięćdziesiąt siedem złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Postanowieniem z dnia [...] lipca 2007 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy postanowienie Dyrektora Zarządu Dróg Wojewódzkich z dnia [...] maja 2007 r., Nr [...] dotyczące uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji pod nazwą: "przebudowa i zmiana sposobu użytkowania części budynku produkcyjnego: pomieszczeń biurowo – produkcyjnych na pomieszczenia handlowo – usługowe (sklep branży spożywczo – przemysłowej i salon fryzjersko – kosmetyczny)" na działkach nr 940/2 i 940/9, położonych w Ł. przy ul. P. W podstawie prawnej Kolegium wskazało art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a. oraz art. 53 ust. 4 pkt 9 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.). Z uzasadnienia postanowienia i akt administracyjnych sprawy wynika, iż Dyrektor Zarządu Dróg Wojewódzkich wymienionym postanowieniem pozytywnie uzgodnił projekt decyzji w zakresie lokalizacji w terenie zabudowanym przedmiotowej inwestycji bez zmiany linii zabudowy budynku od krawędzi jezdni drogi wojewódzkiej nr 877 N. – L. – Ł. – S. oraz w zakresie komunikacji tj. dojazdu do działek 940/2 i 940/9 istniejącym zjazdem publicznym zlokalizowanym na działce 939/20 (powinno być 939/26), skomunikowanym z drogą publiczną nr 877 (możliwość korzystania z działki nr 939/20 ustanowioną służebnością dojścia i dojazdu) – na dotychczasowych warunkach. Na postanowienie to zażalenie złożyła A sp. z o.o. w Ł. – reprezentowana przez prezesa H. M. wskazując, iż nie została uregulowana kwestia wyjazdu z wymienionych w postanowieniu działek, co ma istotne znaczenie z punktu widzenia zasad komunikacji. W świetle obowiązujących przepisów tj. ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U z 2007 r. Nr 19 poz. 115) oraz rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 43, poz. 430), możliwy jest tylko zjazd z ul. P. na teren objętych postępowaniem działek, nie jest zaś możliwy z nich wyjazd. Zarówno inwestor tj. B sp. z o.o. w W. – Oddział w Ł. oraz strony postępowania tj. A. H. i K. D. od lat naruszają przepisy a wjazd na działki jak i wyjazd z nich odbywa się na ul. P. Stwarza to zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego. Zaskarżone postanowienie narusza § 78 i § 113 ust. 1 i 7 cyt. rozporządzenia z dnia 2.03.1999 r. Ponadto składająca zażalenie spółka wskazała, iż odległość budynku przeznaczonego do przebudowy i zmiany sposobu użytkowania jest mniejsza niż 8 metrów od zewnętrznej krawędzi jezdni drogi wojewódzkiej, co stanowi naruszenie art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych. Samorządowe Kolegium Odwoławcze zażalenia tego nie uwzględniło i postanowieniem z dnia [...] lipca 2007 r. utrzymało w mocy postanowienie organu I instancji. W motywach rozstrzygnięcia Kolegium, odwołując się do przepisu art. 53 ust 4 pkt 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wskazało, że organ uzgadniający zobligowany jest zająć stanowisko w zakresie dopuszczalności inwestycji przez wzgląd na sposób zagospodarowania drogi. Zakres uzgodnienia obejmuje wskazanie ewentualnych ograniczeń inwestycyjnych, ich brak jest natomiast równoznaczny z zajęciem pozytywnego stanowiska przez organ uzgadniający. W przedmiotowej sprawie odległość obiektów budowlanych od zewnętrznej krawędzi jezdni drogi wojewódzkiej nr 877 jest większa niż wymagana odległość 8 m, natomiast komunikacja – tj. wjazd i wyjazd z działek, będzie odbywać się istniejącym zjazdem publicznym. Skargę na to postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie złożył w imieniu A sp. z o.o. w Ł. – prezes zarządu H. M. wnosząc o jego uchylenie i uchylenie postanowienia organu I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W skardze zarzucono naruszenie przepisów postępowania administracyjnego tj. art. 107 § 1 k.p.a. poprzez nieustosunkowanie się do zarzutów podniesionych w zażaleniu dotyczących naruszenia § 78 i § 113 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, a także naruszenie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - art. 53 ust. 1 i art. 53 ust. 4 pkt 9, bowiem skarżąca spółka, jako użytkownik wieczysty nieruchomości obciążonej służebnością nie została zawiadomiona na piśmie o wszczęciu postępowania w sprawie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Skarżąca spółka podniosła też, że komunikacja do przedmiotowego budynku odbywa się sprzecznie z orzeczeniem sądowym ustanawiającym służebność przejazdu i przechodu tj. postanowieniem Sądu Rejonowego w Ł. z dnia [...] maja 2006r., sygn. [...], zgodnie z którym zjazd z działek przewidziano na ul. P., a wjazd – z ul. K.. Strona skarżąca podtrzymała też podnoszony w zażaleniu zarzut, iż budynek przeznaczony do przebudowy położony jest w odległości mniejszej niż 8 metrów od krawędzi drogi, co stanowi naruszenie art. 43 ust 1 ustawy o drogach publicznych, dodatkowo podnosząc, że organy nie wyjaśniły na podstawie jakich dowodów ustaliły lokalizację budynku w odległości większej niż 8 metrów od krawędzi jezdni. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. W odniesieniu do zarzutu naruszenia przepisów rozporządzenia z dnia 2.03.1999r., organ wyjaśnił, iż ustanowiona postanowieniem Sądu Rejonowego w Ł. z dnia [...].05.2006r., sygn. [...] służebność przechodu i przejazdu szlakiem o szer. 4,50 m od ul. P. przez działkę nr 939/26 do działek 940/2, 940/6 i 940/9 spełnia wymogi z § 79 cyt. rozporządzenia, a przedmiotem uzgodnienia nie była lokalizacja zjazdu publicznego lecz możliwość komunikacji z drogą publiczną. Odnosząc się do spornej odległości, organ wskazał, iż zarządca drogi pozytywnie wypowiedział się o lokalizacji inwestycji i należy przyjąć, że zgodził się na proponowane odległości od drogi publicznej. Niezasadnym jest ponadto zarzut niezawiadomienia spółki o wszczęciu postępowania uzgodnieniowego, albowiem skarżąca spółka pismem z dnia [...].04.2007r. (doręczonego [...].04.2007r.) została powiadomiona o skierowaniu projektu decyzji do uzgodnienia przez Zarząd Dróg Wojewódzkich w R. – Rejon w Ł. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.) Sąd ten sprawuje kontrolę działalności administracji, obejmującą badanie zaskarżonych aktów pod względem ich zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) – zwanej dalej w skrócie P.p.s.a., stanowiący, że Sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Dokonując takiej kontroli Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, choć nie ze wszystkich przyczyn w niej podniesionych. Przedmiotem zaskarżonego postanowienia jest uzgodnienie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy w zakresie lokalizacji obiektu i komunikacji w odniesieniu do obszaru przyległego do pasa drogowego, dokonane z właściwym zarządcą drogi – tj. Zarządem Dróg Wojewódzkich. W zażaleniu na postanowienie organu I instancji skarżąca spółka zarzuciła naruszenie przepisów rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 43, poz. 430) - § 78, określającego parametry zjazdu publicznego oraz § 113 ust. 1 i 7, określającego wymagania jakie powinny spełniać wjazd i wyjazd. W zażaleniu wskazano także na naruszenie art. 43 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2004 r., Nr 204, poz. 2086, ze zm.), przewidującego odległość obiektów budowlanych od zewnętrznej krawędzi jezdni drogi wojewódzkiej – co najmniej 8 m. Biorąc pod uwagę, że w postępowaniu odwoławczym organ II instancji rozpatruje sprawę ponownie merytorycznie w jej całokształcie, w sytuacji złożenia konkretnych zarzutów przez skarżącą spółkę, rzeczą organu było ich rozpatrzenie i ustosunkowanie się do nich w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Obowiązek taki wynika z art. 107 § 3 k.p.a., który to przepis określa wymogi jakim powinno odpowiadać uzasadnienie faktyczne decyzji (postanowienia). Odnosząc się do zarzutów zażalenia Kolegium wskazało, że odległość budynku przeznaczonego do przebudowy i zmiany sposobu użytkowania od krawędzi drogi wojewódzkiej nr 877 jest większa niż 8 m, natomiast komunikacja – wjazd i wyjazd z przedmiotowych działek będzie odbywał się istniejącym zjazdem publicznym. W odpowiedzi na skargę z kolei organ stwierdził, że ustanowiona postanowieniem Sądu Rejonowego w Ł. z dnia [...].05.2006r., sygn. [...] służebność przechodu i przejazdu szlakiem o szer. 4,50 m od ul. P. przez działkę nr 939/26 do działek 940/2, 940/6 i 940/9 spełnia wymogi z § 79 cyt. rozporządzenia, a ponadto przedmiotem uzgodnienia nie była lokalizacja zjazdu publicznego lecz możliwość komunikacji z drogą publiczną. Jeśli zaś chodzi o zarzut naruszenia art. 43 ustawy o drogach publicznych, to ustalone w ust. 1 tego przepisu odległości mogą być zmieniane w zależności od zgody zarządcy drogi. Jeśli w zaskarżonym uzgodnieniu pozytywnie wypowiedział się o lokalizacji inwestycji, to należy przyjąć, że zgodził się na proponowane odległości od drogi publicznej. Stwierdzenia te budzą wątpliwości Sądu, w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia organ nie wykazał bowiem na podstawie jakich dowodów poczynione zostały powyższe ustalenia. Nie wiadomo jaka jest w rzeczywistości odległość istniejącego budynku na działce nr 940/2 od zewnętrznej krawędzi drogi nr 877 oraz czy jego planowana przebudowa spowoduje przybliżenie do krawędzi jezdni. Stwierdzić przy tym należy, że przewidziana w art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych minimalna odległość obiektu budowlanego od zewnętrznej krawędzi jezdni drogi wojewódzkiej wynosi 8 m. W ust. 2 tego przepisu przewidziano możliwość usytuowania obiektu budowlanego w odległości mniejszej niż określona w ust. 1, ale wyłącznie w szczególnie uzasadnionych przypadkach i za zgodą zarządcy drogi. Z akt sprawy nie wynika, by taką zgodę inwestorzy uzyskali w przedmiotowej sprawie. Należy przy tym podkreślić, że przepis ust. 2 art. 43 ma charakter wyjątku i nie może być stosowany dowolnie i w sposób domniemany. Nie można zatem przyjąć, jak sugeruje organ, że jeśli Dyrektor Zarządu Dróg Wojewódzkich wypowiedział się pozytywnie w wydanym uzgodnieniu, to znaczy, iż zaakceptował mniejszą odległość budynku od drogi zgodnie z art. 43 ust. 2 ustawy o drogach publicznych. Wątpliwości budzi także charakter zjazdu. W postanowieniu zarówno pierwszo, jak i drugoinstancyjnym organy stwierdziły wprawdzie, że "wjazd i wyjazd do przedmiotowych działek będzie odbywał się istniejącym zjazdem publicznym", ale w uzasadnieniu nie wykazały na jakiej podstawie przyjęły taki charakter zjazdu. Ponadto w odpowiedzi na skargę organ powołał się na § 79 cyt. rozporządzenia, który określa parametry zjazdu indywidualnego, stwierdzając, że ustanowiona służebność na działce 939/26 spełnia wymogi tego przepisu. Kwestia charakteru zjazdu – publiczny czy indywidualny, powinna być jednoznacznie rozstrzygnięta, podobnie jak podnoszony w zażaleniu i skardze problem wjazdu i wyjazdu na drogę – jedno- lub dwukierunkowy w zależności od klasy drogi, uregulowany w § 113 tego rozporządzenia. Sąd zauważa natomiast, że w skardze mylnie rozumiane jest pojęcie "zjazdu" i używane zamienienie z pojęciami "wjazdu" i "wyjazdu". "Zjazd" został zdefiniowany zarówno w ustawie o drogach publicznych (art. 4 pkt 8), jak i w rozporządzeniu Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (§ 3 pkt 12). Według pierwszego z wymienionych aktów zjazd jest połączeniem drogi publicznej z nieruchomością położoną przy drodze, stanowiącym bezpośrednie miejsce dostępu do drogi publicznej w rozumieniu przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Podobnie definiują zjazd przepisy rozporządzenia – jako część drogi na połączeniu z drogą nie będącą drogą publiczną lub na połączeniu drogi z dojazdem do nieruchomości przy drodze – z zastrzeżeniem, że zjazd nie jest skrzyżowaniem. Przepisy te stanowią również, że zjazd jako połączenie z drogą powinien być zapewniony za pomocą dwu- lub jednokierunkowego wjazdu i wyjazdu (§ 113). Należy podkreślić, że w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy, w tym także w postępowaniu uzgodnieniowym, określone zostają podstawowe parametry dotyczące zmiany sposobu zagospodarowania terenu, na którym znajduje się objęta wnioskiem inwestycja. Parametry te podlegają dalszym szczegółowym ustaleniom w postępowaniu o pozwolenie na budowę. Decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi prawa od terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich (art. 63 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Wnioskodawca, a zarazem adresat takiej decyzji nie musi zatem legitymować się tytułem prawnym do nieruchomości, na której dochodzi do ustalenia warunków zabudowy, co wielokrotnie podkreślał w swoich orzeczeniach Naczelny Sąd Administracyjny jeszcze pod rządami poprzednio obowiązującej ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r., Nr 15, poz. 139, ze zm.) - por. m. in. wyrok NSA z dnia 31.08.1998 r. IV SA 1695/96, System Orzecznictwa LEX Nr 45724, z dnia 21.12.1999 r., IV SA 1701/97, LEX Nr 48761. Z tego względu nie mają znaczenia powoływane w skardze argumentu dotyczące uzgodnienia komunikacji działek nr 940/2 i 940/9 sprzecznie z orzeczeniem sądowym ustanawiającym służebność przejazdu i przechodu dla tych działek, jako że orzeczenie to określa prawo do dysponowania nieruchomością, a prawo to nie podlega badaniu na etapie wydawani decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Nie zasługują też na uwzględnienie zarzuty braku powiadomienia skarżącej spółki na piśmie o wszczęciu postępowania w sprawie uzgodnienia projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Postępowanie uzgodnieniowe ma charakter incydentalny i ściśle uzależnione jest od postępowania głównego. Nie jest zatem postępowaniem odrębnym i w związku z tym nie stosuje się do niego trybu pisemnego zawiadomienia o wszczęciu postępowania określonego w art. 53 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i art. 61 § 4 k.p.a. Organ prowadzący postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy ma jedynie obowiązek powiadomić strony o wystąpieniu do właściwego organu w celu dokonania uzgodnienia w trybie art. 106 k.p.a., co w niniejszej sprawie uczynił. Brak wyjaśnienia istotnych w sprawie kwestii wskazuje na naruszenie art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. obligujących organ do rozpatrzenia całego materiału dowodowego oraz oceny na podstawie jego całokształtu czy dana okoliczność została udowodniona oraz art. 107 § 3 k.p.a. zwłaszcza w zakresie dokładnego wyjaśnienia okoliczności sprawy i konkretnego ustosunkowania się do żądań i twierdzeń stron. Naruszenie wspomnianych przepisów postępowania Sąd uznał za mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co uzasadnia uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonego postanowienia w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. W postępowaniu ponownym rzeczą organu będzie rozpoznanie zażalenia spółki A i wydanie odpowiadającego prawu postanowienia, z uwzględnieniem wskazówek Sądu zawartych w niniejszym wyroku. Należy przy tym podkreślić, że ocena zgodności z wymienionymi przepisami prawa materialnego w rozpatrywanej sprawie może być dokonywana wyłącznie w zakresie możliwości komunikacji działek objętych wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy z drogą publiczną, jak słusznie zauważa organ, a nie w zakresie lokalizacji zjazdu, bo nie ona jest przedmiotem uzgodnienia. Na podstawie art. 152 P.p.s.a. Sąd określił, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku. O kosztach Sąd orzekł w oparciu o przepis art. 200 P.p.s.a. w zw. z art. 209 P.p.s.a., uwzględniając w tym zakresie wniosek strony skarżącej.