II SA/Rz 771/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Krystyna Józefczyk /spr./ Sędziowie WSA Joanna Zdrzałka WSA Paweł Zaborniak Protokolant specjalista Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 września 2018 r. sprawy ze skargi P. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] maja 2018 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia wychowawczego uchyla zaskarżoną decyzję. Przedmiotem skargi P.K. jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego, dalej "Kolegium" z dnia [...] maja 2018 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia wychowawczego. Decyzją z dnia [...] stycznia 2018r. nr [...] Wojewoda [...] orzekł w pkt I o przyznaniu świadczenia wychowawczego dla trojga dzieci P.K. tj. na K.K., E.K. oraz J.K. na okres od 1 października 2016r. do dnia 31 grudnia 2016r. oraz od dnia 1 lutego 2017r. do dnia 28 lutego 2017r. oraz w pkt II umorzył postępowanie w sprawie wniosku P.K. o ustalenie tego prawa na okres od dnia 1 marca 2017r. do 30 września 2017r. jako bezprzedmiotowe. P.K. w odwołaniu od ww. decyzji w części dotyczącej umorzenia postępowania zakwestionował prawidłowość tego rozstrzygnięcia wskazując, że po stronie organu I instancji powstał obowiązek merytorycznego załatwienia wniosku o przyznanie świadczenia wychowawczego w tym okresie. Jego bowiem pismo z dnia 1 marca 2017r. o rezygnacji z pobierania świadczenia wychowawczego od tego dnia, nie należy traktować jako faktycznej rezygnacji z otrzymywanych dotąd świadczeń wychowawczych, lecz jako wniosek o wstrzymanie tego prawa do momentu wyjaśnienia jakie prawo będzie miało zastosowanie wskutek zmiany stanu faktycznego tj. podjęciu przez P.K. pracy w N. Kolegium opisaną na wstępie decyzją działając na podstawie art 138 §1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257, dalej "k.p.a.") w pkt I uchyliło zaskarżoną decyzję w zakresie punktu II sentencji i w pkt II umorzyło postępowanie w zakresie punktu II sentencji zaskarżonej decyzji. Wyjaśniło, że z treści decyzji Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2018 r. wynika, że zawiera ona dwa rozstrzygnięcia. Jedno rozstrzygnięcie dotyczy przyznania świadczenia wychowawczego oraz drugie umorzenia postępowania w zakresie ustalenia tego prawa na okres od dnia 1 marca 2017r. do 30 września 2017r. bezprzedmiotowe. Strona złożyła odwołanie w zakresie punktu II decyzji i tylko w tym zakresie zwróciła się do organu odwoławczego o kontrolę rozstrzygnięcia wydanego przez organ I instancji. Organ administracji publicznej związany jest żądaniem strony i nie może zmieniać jego treści poprzez rozszerzenie zakresu odwołania złożonego przez stronę. W przedmiotowej sprawie decyzja organu odwoławczego nie może zatem dotyczyć decyzji organu I instancji, w tej części, w której nie została ona zaskarżona przez stronę. Organ odwoławczy wyjaśnił, że warunki nabywania prawa do świadczenia wychowawczego oraz zasady ich ustalania, przyznawania i wypłacania zostały określone w ustawie z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (Dz.U.2017.1851, dalej "ustawa o pomocy"). Zgodnie z art. 16 ust. 2 ustawy, w przypadku przebywania osoby, o której mowa w art 4 ust. 2, lub członka rodziny tej osoby w dniu wydania decyzji przyznającej świadczenie wychowawcze lub po dniu jej wydania poza granicami Rzeczypospolitej Polskiej w państwie, o którym mowa w ust. 1, organ właściwy występuje do wojewody (do dnia 31 grudnia 2017r. do marszałka województwa) o ustalenie, czy w sprawie mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. W świetle powyższego przepisu, jednoznaczne ustalenie, że P.K. podlega ustawodawstwu Niemiec w zakresie świadczeń rodzinnych oraz świadczenia wychowawczego w związku ze stosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego w okresie od 1 października 2016r. do nadal, wiązało się z obowiązkiem Wójta Gminy [...] do zmiany własnej decyzji z dnia 15 marca 2017r. przyznającej świadczenie wychowawcze Skarżącemu, poprzez uchylenie tego prawa od dnia, w którym Skarżący podlega ustawodawstwu Niemiec w związku ze stosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego (art. 16 ust. 6 ustawy). Ustalenie przez organ właściwy, że w przekazanej sprawie mają zastosowanie przepisy o koordynacji o czym jest mowa w art. 16 ust. 5 ustawy wiąże się ze zmianą właściwości rzeczowej organu do rozpoznania wniosku o przyznanie świadczenia wychowawczego, o czym jest mowa w art. 16 ust. 5 ustawy. Przepis ten stanowi, że w przypadku gdy wojewoda ( do 31 grudnia 2017 r. marszałek województwa) w sytuacji, o której mowa w ust. 1 ustali, że mają zastosowanie koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, wydaje decyzję zgodnie z art. 11, tj. w sprawach świadczenia wychowawczego realizowanego w związku z koordynacją systemów zabezpieczenia społecznego. W zakresie wniosku Skarżącego o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego za okres od 1 marca 2017r. do 30 września 2017r. należy wydać decyzję merytoryczną, a nie umarzającą postępowanie jako bezprzedmiotowe. Wydanie decyzji o zaskarżonym rozstrzygnięciu było przedwczesne, bez uprzedniego postępowania wyjaśniającego w przedmiocie żądania strony postępowania administracyjnego. Obowiązek badania prawidłowości formalnej złożonych pism spoczywa na organie administracji i wynika z ogólnych zasad postępowania administracyjnego zawartych w art. 7, art. 8, art. 9 i art. 10 § 1 k.p.a. W skardze na opisaną na wstępie decyzję P.K. zaskarżył ją w części tj. w zakresie punktu II sentencji orzeczenia, i wniósł o jej uchylenie w zaskarżonej części. Zdaniem skarżącego decyzja w zaskarżonej części jest błędna i nie odpowiada prawu. Skarżący wskazał na sprzeczność między treścią uzasadnienia skarżonej decyzji a jego sentencją w punkcie II. Z treści uzasadnienia wynika wprost, iż Wojewoda [...] powinien wydać decyzję merytoryczną w zakresie przyznania skarżącemu prawa do świadczenia wychowawczego za okres od 1 marca 2017 r. do 30 września 2017 r. Tymczasem organ uchylając decyzję w zaskarżonej części, jednocześnie w pkt II umorzył postępowanie w tym zakresie. Wydaje się, że powyższe wynika z omyłki pisarskiej. Jednakże skarżący z ostrożności zmuszony był wnieść skargę od przedmiotowej decyzji. Wniósł o rozważenie przez Kolegium możliwości dokonania autokontroli skarżonej decyzji celem naprawienia błędu. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie z przyczyn podniesionych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wyjaśnił, że umorzenie postępowania otwiera Wojewodzie [...] drogę do ponownego rozpatrzenia wniosku strony. Prawo bowiem nie pozwala na uchylenie decyzji w części i przekazanie w części do ponownego rozpatrzenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Na wstępie wyjaśnić należy, że sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej - art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 1660). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, dalej "P.p.s.a."), stanowiący, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W ramach kontroli legalności sąd stosuje przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 P.p.s.a.). W myśl art. 145 P.p.s.a., sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem wówczas, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 K.p.a. lub innych przepisach. Te inne przepisy to m.in. ustawa. Przedmiotem kontroli zgodności z prawem w niniejszym postępowaniu sądowoadministracyjnym jest decyzja Kolegium w przedmiocie świadczenia wychowawczego. Dla uporządkowania sekwencji zdarzeń, Sąd wyjaśnia, że decyzją z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...] Wójt Gminy [...] przyznał P.K. prawo do świadczenia wychowawczego na dzieci K.K., E.K. i J.K. w okresie od dnia 1 kwietnia 2016 r. do dnia 30 września 2017 r. Pismem z dnia 13 marca 2017 r. P.K. zgłosił w Gminnym Ośrodku Pomocy Społecznej w [...] rezygnację z pobierania świadczenia wychowawczego w okresie od dnia 1 marca 2017 r. w związku z podjęciem zatrudnienia na terenie Niemiec. Następnie Wójt Gminy [...] decyzją z dnia [...] marca 2017 r. nr [...] zmienił decyzję własną z dnia [...] kwietnia 2016 r. uchylając prawo do świadczenia wychowawczego na trójkę dzieci P.K. w okresie od dnia 1 marca 2017 r. do dnia 30 września 2017 r. Pismem z dnia [...] marca 2017 r. nr [...] Regionalny Ośrodek Polityki Społecznej w [...]ustalił, iż w przypadku R.K. w okresie od dnia 1 października 2016 r. w związku z zatrudnieniem P.K. na terenie Niemiec mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. W związku z powyższym Wójt Gminy [...] decyzją z dnia [...] kwietnia 2017 r. nr [...] we wznowionym postępowaniu uchylił decyzję własną z dnia [...] kwietnia 2016 r. z dniem 1 października 2016 r w części za okres od dnia 1 października 2016 r. do dnia 28 lutego 2017 r., umorzyć postępowanie w tej sprawie jako bezprzedmiotowe i przekazał sprawę do dalszego prowadzenia zgodnie z właściwością rzeczową do Regionalnego Ośrodka Polityki Społecznej w [...] ustaliwszy uprzednio, że istotną okoliczność jaką było zatrudnienie P.K. na ternie Niemiec w okresie od dnia 16 października 2016 r. do 30 listopada 2016 r. oraz od dnia 7 grudnia 2016 r. do 16 grudnia 2017 r. oraz od 15 lutego 2017 r. do nadal. W dniu 5 maja 2017 r. Wójt Gminy [...] przekazał pierwotny wniosek P.K. z dnia 5 kwietnia 2016 r. o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego złożony w Gminnym Ośrodku Pomocy Społecznej w [...] zgodnie z właściwością do rozpatrzenia przez Marszałka Województwa do Regionalnego Ośrodka Polityki Społecznej w [...]. Z powyższego wynika, że w dacie wydawania decyzji organu I instancji nierozpoznany pozostawał wniosek skarżącego z dnia 5 kwietnia 2016 r. przekazany do Regionalnego Ośrodka Polityki Społecznej w [...] w związku z podjęciem przez wnioskodawcę pracy w Niemczech o ustalenie świadczenia wychowawczego w okresie od dnia 1 października 2016 r. do dnia 31 grudnia 2016 r. oraz od dnia 1 lutego 2017 r. do dnia 30 września 2017 r. Takie stanowisko zajmuje skarżący, takie stanowisko wynika także z uzasadnienia zaskarżonej decyzji. Sąd podziela je w pełni stwierdzając, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie koresponduje z treścią sentencji zaskarżonej decyzji. W sentencji Organ odwoławczy w pkt I uchylił pkt 2 decyzji Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2018r., w którym umorzono postępowanie w sprawie wniosku P.K. o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego w okresie od dnia 1 marca 2017 r. do dnia 30 września 2017 r. jako bezprzedmiotowe, a w pkt II umorzył postępowanie w zakresie pkt 2 sentencji ww. decyzji Wojewody [...]. De facto zatem Organ odwoławczy wydał rozstrzygnięcie identyczne w swej treści z rozstrzygnięciem Organu I instancji. Z kolei w uzasadnieniu decyzji II instancji Organ wytknął Organowi I instancji brak podstaw do umorzenia postępowania administracyjnego w zakresie przyznania świadczenia wychowawczego w okresie od dnia 1 marca 2017 r. do 30 września 2017 r. przy jednoczesnym spełnieniu kryteriów do wydania orzeczenia merytorycznego. Skarżący bowiem złożył stosowny wniosek o przyznanie świadczenia także za ten okres, a po wyeliminowaniu z obrotu decyzji przyznającej świadczenie nadal pozostaje on nierozpoznany. Przedmiot postępowania nadal zatem istnieje, co oznacza, że brak jest podstaw do umorzenia postępowania administracyjnego. Tą rozbieżność między sentencją a uzasadnieniem zaskarżonej decyzji Organ odwoławczy wyjaśnił w odpowiedzi na skargę wskazując, że słusznie domaga się skarżący wydania decyzji administracyjnej w przedmiocie świadczenia wychowawczego obejmującej także okres od dnia 1 marca 2017 r. do dnia 30 września 2017 r. Z racji jednak braku prawnej możliwości uchylenia decyzji w części i w takim zakresie przekazania jej do ponownego rozpatrzenia Organowi I instancji Kolegium uchylając decyzję w zaskarżonym zakresie umorzyło postępowanie po to, aby Wojewoda mógł jeszcze raz rozpatrzeć wniosek strony. Takie stanowisko jest błędne z dwóch względów. Po pierwsze analiza konsekwencji wydanego rozstrzygnięcia prowadzi do zupełnie innej, przeciwnej konkluzji, Organ odwoławczy bowiem po uchyleniu decyzji w zaskarżonej części umorzył postępowanie przed organem I instancji, co oznacza, że jedyną logiczną konsekwencją takiego stanu rzeczy byłby brak podstaw do prowadzenia tego postępowania przez Wojewodę [...], w sytuacji uprawomocnienia się zaskarżonej decyzji. Skoro Organ odwoławczy umorzył postępowanie przed Organem I instancji we wskazanym wyżej zakresie to postępowanie administracyjne na tym etapie zostałoby zakończone. Po drugie mieć na względzie należy fakt, że analiza konstrukcji art. 138 k.p.a. i przewidzianych tam rozstrzygnięć organu odwoławczego prowadzi do wniosku, że w sytuacji zaskarżenia decyzji organu I instancji w części lub też stwierdzenia jej nieprawidłowości tylko w części w sytuacji, gdy sentencja składa się z dwóch odrębnych rozstrzygnięć, które nie mogą funkcjonować obrocie prawnym samodzielnie, organ odwoławczy nie ma prawnej możliwości uchylenia decyzji organu I instancji w części i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Ma możliwości utrzymania w mocy decyzji w zaskarżonej części, a także uchylenia jej w tej części i umorzenia postępowanie przed organem I instancji o ile było ono bezprzedmiotowe oraz uchylenia decyzji w zaskarżonej części i w tym zakresie orzeczenia co do istoty sprawy. Zwrócenia uwagi wymaga, że Organ II instancji wyposażony jest w kompetencje przyznane mu na mocy art. 136 § 1 k.p.a. i jest uprawniony do przeprowadzenia z urzędu lub na żądanie strony dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecenia przeprowadzenia tego postępowania organowi, który wydał decyzję, celem orzeczenia co do istoty sprawy w zaskarżonej części, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., skoro doszedł do przekonania, że decyzja w zaskarżonej części jest wadliwa Nie mógł skorzystać z art. 138 § 2 k.p.a bowiem w istocie przewidziane tam rozstrzygniecie kasacyjne zarezerwowane jest wyłącznie dla sytuacji, kiedy decyzja zostaje uchylona w całości Mając na względzie powyższe Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. uchylił decyzję organu odwoławczego w związku z naruszeniem w zw. z art. 105 § 1 k.p.a tej regulacji. Organ odwoławczy po uprawomocnieniu się niniejszego wyroku zobligowany będzie do przeprowadzenia dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecenia przeprowadzenia tego postępowania organowi, który wydał decyzję, a następnie do wydania merytorycznego rozstrzygnięcia w zaskarżonym odwołaniem zakresie.