II SA/Rz 772/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Jerzy Solarski Sędziowie WSA Magdalena Józefczyk /spr./ WSA Krystyna Józefczyk Protokolant Anna Zięba-Drymajło po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 16 października 2014 r. sprawy ze skargi K. A. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2014 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie zwrotu nieruchomości I. uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Starosty Powiatu [...] z dnia [...] lutego 2014 r., nr [...]; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącego K. A. kwotę 200 zł /słownie: dwieście złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skargi K. A. jest decyzja Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia lutego 2014 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, którą wydano w następującym stanie sprawy: Wnioskiem z dnia 2 grudnia 2013 r. K. A. i S. A. zwrócili się do Starosty Powiatu [...] o zwrot wywłaszczonej nieruchomości oznaczonej jako działka o nr ewid. 83/1 o pow. 0,0008 ha w Ś. gm. [...], która przejęta została na własność Powiatu [...] na mocy decyzji Starosty z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...] o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Działka ta nie została – w ich ocenie, wykorzystana przy rozbudowie drogi. Decyzją z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...], Starosta Powiatu [...] umorzył postępowanie uznając, że jego dalsze prowadzenie stało się bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r. poz. 267 z późn. zm.) dalej zwana: "k.p.a.". Organ I instancji ustalił, że przedmiotowa nieruchomość została przejęta na własność Powiatu [...] na mocy ostatecznej decyzji z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...], wydanej na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r. poz. 687). Przesłanki zwrotu wywłaszczonej nieruchomości określone są w przepisach art. 136 i 137 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. 2010 r. Nr 102, poz. 651 z późn. zm.) dalej zwana: "u.g.n.". Jednak w przepisie art. 216 u.g.n. ustawodawca nie wymienił ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Tym samym w ocenie organu brak jest materialnoprawnej podstawy do prowadzenia postępowania w sprawie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości przejętej na mocy ww. ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r., ponieważ art. 216 u.g.n. nie podlega rozszerzającej wykładni. W odwołaniach od powyższej decyzji wnioskodawcy zarzucili, że stanowisko organu I instancji jest niesłuszne i narusza zasadę, wedle której wywłaszczenie może zostać zrealizowane wyłącznie na cele publiczne, które w ich przypadku nie zostały zrealizowane. Odjęta im nieruchomość nie została wykorzystana do rozbudowy drogi, a zatem powinna im zostać zwrócona. Opisaną na wstępie decyzją Wojewoda [...] utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy uznając, że brak jest podstawy prawnej do merytorycznego rozstrzygnięcia w przedmiocie zgłoszonego wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Ustawa o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, na mocy której doszło do przejęcia własności nieruchomości, nie została bowiem wymieniona w przepisie art. 216 u.g.n. Przez to nie jest możliwe orzeczenie o takim zwrocie, a postępowanie takie należało umorzyć. Z rozstrzygnięciem tym, nie zgodzili się S. i K. A., wnosząc do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie skargi. Skarżący podtrzymali stanowisko, że wskazana nieruchomość powinna zostać im zwrócona, ponieważ cel wywłaszczenia nie został osiągnięty. Przejęta przez Powiat działka nie została wykorzystana do przebudowy drogi. W odpowiedzi na skargi Wojewoda [...] wniósł o ich oddalenie, podtrzymując dotychczas wyrażone stanowisko w sprawie. Postanowieniem z dnia 16 lipca 2014 r. Sąd odrzucił skargę S. A. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269, ze zm.). Zakres kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.), dalej p.p.s.a., z którego wynika, że Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 145 § 1 p.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli miało ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. W myśl art. 151 P.p.s.a Sąd oddala skargę w razie jej nieuwzględnienia. Konstytucja RP w art. 21 stanowi, że Rzeczpospolita Polska chroni własność i prawo dziedziczenia (ust. 1), a wywłaszczenie jest dopuszczalne jedynie wówczas, gdy jest dokonywane na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem (ust. 2). Problematyka zwrotu wywłaszczonych nieruchomości została uregulowana w ustawie z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2014 r., poz. 518 ze zm.) zwana dalej ustawą. Podstawą prawną zaskarżonej decyzji jest art. 105 § 1 k.p.a. zgodnie, z którym decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości lub w części wydaje organ administracji publicznej, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe. Organy obydwu instancji bezprzedmiotowość postępowania wywiodły z treści art. 216 ustawy, bowiem zgłoszone roszczenie o zwrot nieruchomości zostało zgłoszone na podstawie aktu prawnego niewymienionego w tym przepisie, w związku z tym wobec braku materialnoprawnej podstawy do prowadzenia postępowania należy je umorzyć. Sąd uznaje, że zaprezentowany pogląd w zaskarżonej decyzji nie znajduje uzasadnienia prawnego. Przepis art. 216 stanowi, że przepisy rozdziału 6 działu III niniejszej ustawy stosuje się odpowiednio do nieruchomości przejętych lub nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie art. 6 lub art. 47 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64 oraz z 1982 r. Nr 11, poz. 79), ustawy z dnia 22 maja 1958 r. o terenach dla budownictwa domów jednorodzinnych w miastach i osiedlach (Dz. U. Nr 31, poz. 138, z późn. zm.), ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o terenach budowlanych na obszarach wsi (Dz. U. z 1969 r. Nr 27, poz. 216, z 1972 r. Nr 49, poz. 312 oraz z 1985 r. Nr 22, poz. 99), art. 22 ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (Dz. U. z 1969 r. Nr 22, poz. 159, z 1972 r. Nr 27, poz. 193 oraz z 1974 r. Nr 14, poz. 84), ustawy z dnia 6 lipca 1972 r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach (Dz. U. Nr 27, poz. 192, z 1973 r. Nr 48, poz. 282 oraz z 1985 r. Nr 22, poz. 99) oraz do nieruchomości wywłaszczonych na rzecz państwowych i spółdzielczych przedsiębiorstw gospodarki rolnej, jak również do gruntów wywłaszczonych na podstawie odrębnych przepisów w związku z potrzebami Tatrzańskiego Parku Narodowego (ust. 1). Z ust. 2 art. 216 wynika, że przepisy rozdziału 6 działu III stosuje się odpowiednio do nieruchomości nabytych na rzecz Skarbu Państwa albo gminy odpowiednio na podstawie:1) art. 5 i art. 13 ustawy z dnia 25 czerwca 1948 r. o podziale nieruchomości na obszarach miast i niektórych osiedli (Dz. U. Nr 35, poz. 240 oraz z 1957 r. Nr 39, poz. 172); 2) art. 9 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz. U. z 1952 r. Nr 4, poz. 31); 3) ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127, z późn. zm.). W orzecznictwie istnieje jednolite stanowisko, że normy prawne zawarte w art. 216 ustawy mają charakter wyjątkowy, rozszerzający pojęcie nieruchomości wywłaszczonej zdefiniowanej w art.136 ust. 3 ustawy do przypadków wymienionych w art. 216 i to w sposób odpowiedni (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 24.10.2001 r. sygn. akt SK 22/2001 pkt 1.C uzasadnienia, LEX nr 49537; wyrok WSA w Lublinie z 4.08.2008 r. sygn. akt II SA/Lu 796/07 LEX nr 496235). W przywołanym wyroku, Trybunał Konstytucyjny wyraził pogląd, że po wejściu w życie Konstytucji z 1997 r. zasadę zwrotu nieruchomości należy traktować jako oczywistą konsekwencję art. 21 ust. 2 Konstytucji, który dopuszczając wywłaszczenie "jedynie na cele publiczne" - tworzy nierozerwalny związek pomiędzy określeniem tych celów w decyzji o wywłaszczeniu i faktycznym sposobem użycia wywłaszczonej nieruchomości, co nakłada obowiązek dopuszczenia zwrotu nieruchomości w tych wszystkich wypadkach, gdy nie zostanie ta nieruchomość wykorzystana na ten cel publiczny, który był przesłanką jej wywłaszczenia. Zawężająca interpretacja przepisu art. 216 ustawy wynika również z tego, że przepis ten jest umieszczony w Dziale VII - Przepisy przejściowe, zmiany w przepisach obowiązujących i przepisy końcowe, rozdziału 1 - przepisy przejściowe. należy mieć na uwadze, że przepisy przejściowe regulują oddziaływanie nowego prawa na stosunki powstałe pod rządami dawnego prawa i zasadniczo służą do rozwiązania problemów związanych ze zmianami w prawie i na takim ukształtowaniu nowych stosunków, aby uwzględnione zostały wszystkie konsekwencje wynikające z dokonanych zmian. Z tego też względu z przepisu przejściowego, który służy do uregulowania stosunków tam wymienionych ukształtowanych na podstawie przepisów prawa o odjęciu prawa własności przed wejściem w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami, co miało miejsce 1 stycznia 1998 r. nie można wywodzić, że przepis art. 136 i nast. ustawy ma zastosowanie tylko do sytuacji określonych w art. 216 ustawy. Ten sposób rozumienia przepisu art. 216 ustawy prowadziłoby do jego stosowania w sytuacjach innych niż wynikających z jego zakresu przedmiotowego. Taka wykładnia jest sprzeczna z przepisami prawa w tym z art. 136 ustawy. W niniejszej sprawie skarżący żądają zwrotu nieruchomości, której własność została odjęta im decyzją Starosty [...] z dnia [...] grudnia 2010 r. Nr [...] o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej wydajne na podstawie ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2008 r. nr 193, poz. 1194 ze zm. - publikator aktualny na dzień wydania decyzji) a dotyczącej rozbudowy drogi powiatowej Nr [...]. Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2013 r. poz. 687 ze zm.) wprowadziła jednoetapowy proces przygotowania w zakresie dróg publicznych. Decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej rodzi skutki prawnorzeczowe określone w art. 12 ust. 4, zatwierdza projekt budowlany i upoważnia do rozpoczęcia robót budowlanych. Przepis art. 23 cyt. ustawy zamieszczony w jej rozdziale 3 zatytułowanym "Nabywanie nieruchomości pod drogi" stanowi, że w sprawach nieuregulowanych w niniejszym rozdziale stosuje się przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami. Z brzmienia tego przepisu wynika, że ustawodawca we wskazanym zakresie nakazał stosować przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami wprost. Oceniając istotę nabywania nieruchomości niezbędnych dla realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, poczynając od 16 grudnia 2006 r. należy uznać, że odpowiada ona wszystkim konstytutywnym elementom instytucji wywłaszczenia nieruchomości, a "proste" stosowanie przy ich nabyciu przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami stanowi dodatkowy argument stosowania do nich również postanowień art. 136 i nast. ustawy o gospodarce nieruchomościami, których celem jest stworzenie możliwości przywrócenia stanu prawnego nieruchomości istniejącego przed wywłaszczeniem, jeżeli wywłaszczenie to okazało się zbyteczne do realizacji danego celu publicznego (patrz: T. Woś "Wywłaszczenie nieruchomości i ich zwrot" (LexisNexsis Warszawa 2010, wyd. 4 str. 324 - 327). Stosownie do art. 136 ust. 3 ustawy poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Przepis ten stwarza uprawnionym podmiotom prawo do żądania zwrotu wywłaszczonych nieruchomości, ale nie zawiera ograniczenia przedmiotowego, polegającego na tym, że dotyczy tylko i wyłącznie wywłaszczenia dokonanego na podstawie ustawy o gospodarce nieruchomościami. Przeciwko zawężającej wykładni art. 136 ust. 3 ustawy, między innymi z tego względu, że rolą tego przepisu jest zapewnienie możliwie najszerszej ochrony konstytucyjnego prawa własności, a także zasady równości opowiedział się Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 9 grudnia 2008 r. sygn. akt SK43/2007, LEX nr 466668). Z tych przyczyn Sąd uznał, że organy obydwu instancji dokonały błędnej wykładni art. 216 ustawy o gospodarce nieruchomościami polegające na przyjęciu, że postępowanie o zwrot nieruchomości wywłaszczonej na realizacje inwestycji drogowej jest bezprzedmiotowy, co skutkowało umorzeniem postępowania na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. Opisane naruszenia dotyczą decyzji obydwu instancji i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i lit. c) w zw. z art. 135 p.p.s.a. Sąd orzekł jak w pkt I sentencji wyroku. Orzeczenie o kosztach znajduje uzasadnienie w art. 200 p.p.s.a. W ponownie prowadzonym postępowaniu organy rozpoznają merytorycznie wniosek o zwrot nieruchomości, przeprowadzą postępowanie wyjaśniające w zakresie spełnienia przesłanek zwrotowych i na podstawie poczynionych ustaleń podejmą decyzję odpowiadającą warunkom materialnym (ustawa o gospodarce nieruchomościami) jak i formalnym (art. 107 § 3 k.p.a.).