II SA/Rz 773/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Robert Sawuła Sędziowie WSA Magdalena Józefczyk /spr./ WSA Joanna Zdrzałka Protokolant Sylwia Pacześniak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 8 stycznia 2013 r. sprawy ze skargi J. K. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2012 r., nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku dla bezrobotnych uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Starosty Powiatu [...] z dnia [...] maja 2012 r., nr [...] w części dotyczącej odmowy przyznania prawa do zasiłku dla bezrobotnych. Decyzją z dnia [...] maja 2012 r., nr [...] Starosta Powiatu [...] uznał J. K. za osobę bezrobotną od dnia 17 kwietnia 2012 r. oraz odmówił przyznania prawa do zasiłku dla bezrobotnych. W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że J. K. nie spełnił warunku przyznania prawa do zasiłku, określonego w art. 71 ust. 1 pkt 2 lit. d ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. z 2008 r. Nr 69, poz. 415 ze, zm.) - zwanej dalej ustawą, gdyż w wymaganym okresie 365 dni przypadających w ciągu 18 miesięcy poprzedzających dzień rejestracji, tylko przez 85 opłacał składki na Fundusz Pracy. W odwołaniu J. K. podał, że 9 stycznia 2011 r. ukończył 60 rok życia i w związku z tym został ustawowo zwolniony z obowiązku opłacania składek na Fundusz Pracy, mimo kontynuowania działalności gospodarczej i odprowadzania pozostałych składek do dnia zarejestrowania się w urzędzie pracy to jest do 17 kwietnia 2012 r. Ustawowe zwolnienie z opłacania składek na Fundusz Pracy pozbawiło go prawa do zasiłku dla bezrobotnych, gdyż ustawodawca nie uwzględnił osób prowadzących pozarolniczą działalność gospodarczą (art. 14 b ust. 2 i art. 71 ust. 1 pkt 2 lit. d ustawy). Działalność gospodarczą zaprzestał prowadzić z przyczyn ekonomicznych, a wiek emerytalny osiągnie za 5 lat, dlatego nieprzyznanie zasiłku dla bezrobotnych pozbawiło go wszelkich środków do życia. Powołał się na odpowiedź Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 28 grudnia 2011 r. na interpelację poselską nr 746 w sprawie niespójności przepisów dotyczących osób w wieku ponad 50 lat prowadzących działalność gospodarczą zgodnie, z którą okres prowadzenia działalności gospodarczej przez kobiety powyżej 55 lat i mężczyzn powyżej 60 lat powinien być zaliczony do okresu uprawniającego do nabycia prawa do zasiłku dla bezrobotnych. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] czerwca 2012 r., nr [...], działając na podstawie art. 10 ust. 7 pkt 2, art. 71 ust. 1 i ust. 2 ustawy oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) - zwanej dalej k.p.a., utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W motywach uzasadnienia organ II instancji podał, że podstawą prawną decyzji jest przepis art. 71 ust. 1 i ust. 2, art. 104 ust. 1 i art. 104 b ust. 2 ustawy. Powołując treść art. 71 ust. 1 ustawy organ wskazał, że prawo do zasiłku przysługuje bezrobotnemu za każdy dzień kalendarzowy po upływie 7 dni od dnia zarejestrowania się we właściwym powiatowym urzędzie pracy, jeżeli nie ma dla niego propozycji odpowiedniej pracy, propozycji stażu, przygotowania zawodowego dorosłych, szkolenia, prac interwencyjnych lub robót publicznych oraz w okresie 18 miesięcy poprzedzających dzień zarejestrowania, łącznie przez okres, co najmniej 365 dni opłacał składki na ubezpieczenia społeczne z tytułu prowadzenia pozarolniczej działalności lub współpracy, przy czym podstawę wymiaru składek na ubezpieczenia społeczne i Fundusz Pracy stanowiła kwota wynosząca, co najmniej minimalne wynagrodzenie za pracę. Okres 18 miesięcy poprzedzający dzień rejestracji w przedmiotowej sprawie to okres od 16 października 2010 r. do 16 kwietnia 2012 r. W tym czasie J. K. prowadził pozarolniczą działalność gospodarczą i podlegał ubezpieczeniu społecznemu i zdrowotnemu w tytułu prowadzenia działalności gospodarczej oraz opłacał składki na Fundusz Ubezpieczeń Społecznych w okresie od dnia 8 kwietnia 2006 r. do 29 marca 2012 r. W dniu 9 stycznia 2011r. ukończył 60 lat i z tym dniem został zwolniony z obowiązku opłacania składek na Fundusz Pracy. Oznacza to, że do okresu uprawniającego go do zasiłku organ mógł zaliczyć jedynie okres od dnia 16 października 2010 r. do 9 stycznia 2011 r. wynoszący 85 dni. Brzmienie przepisu art. 104 b ust. 2 ustawy wskazuje, że obowiązek opłacania składek na Fundusz Pracy dotyczy mężczyzn, którzy nie osiągnęli 60 roku życia. Po ukończeniu 60 lat obowiązek ten ustaje z mocy ustawy, a dobrowolnie opłacane składki stałyby się składkami nienależnymi i fakt ich opłacania nie wpłynąłby na kwestię uprawnienia do przyznania zasiłku dla bezrobotnych. W ocenie organu, nie ulega wątpliwości, że treść przepisu art. 104 b ust 2 ustawy jest dla osób prowadzących działalność gospodarczą krzywdząca w zakresie nabycia prawa do zasiłku dla bezrobotnych. Przepis ten miał na celu zwiększenia aktywności osób w wieku emerytalnym i wymaga szybkiej zmiany, jednakże jego literalne brzmienie aktualnie nie pozwala na zaliczenie do okresu 365 dni z 18 miesięcy poprzedzających dzień rejestracji okresu, w którym nie było obowiązku odprowadzania składek na Fundusz Pracy. Wyjaśnienia Ministra Pracy i Polityki Społecznej w tym zakresie nie mogą zastąpić procesu legalizacyjnego i nie mają mocy wprowadzania zmian do obowiązujących przepisów W skardze do Sądu skarżący J. K. literalnie powtórzył treść odwołania od decyzji organu I instancji. Biorąc pod uwagę jego argumenty oraz złamanie konstytucyjnej zasady sprawiedliwości społecznej, dyskryminację ze względu na formę wykonywania zawodu oraz równość względem prawa wniósł o rozpatrzenie i pozytywne ustosunkowanie się do skargi. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie z przyczyn wywiedzionych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Obecny na rozprawie w dniu 8 stycznia 2013 r. skarżący podtrzymał skargę i wniósł o uchylenie zaskarżonych decyzji. Pełnomocnik Wojewody [...] wniósł o oddalenie skargi z argumentacją jak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i pisemnej odpowiedzi na skargę. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269, ze zm.) Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. nr 270 ze zm.) – zwanej dalej w skrócie p.p.s.a. Stosownie do tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 145 p.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. W ramach kontroli legalności Sąd stosuje przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.). Poddawszy zaskarżoną decyzję kontroli z zastosowaniem wyżej opisanych kryteriów, Sąd doszedł do przekonania, że organy orzekające naruszyły przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy. Stan faktyczny ustalony przez organy orzekające nie jest sporny i Sąd przyjmuje przedstawione fakty za własne ustalenia. Sąd stwierdza ponadto, że organy prawidłowo też powołały treść przepisów prawa materialnego obowiązujące w dniu wydania zaskarżonej decyzji. Spór w niniejszej sprawie sprowadza się do ustalenia czy mężczyzna, który ukończył 60 rok życia i z mocy art. 104 b ust. 2 ustawy został zwolniony z obowiązku wnoszenia składek na Fundusz Pracy przy założeniu, że spełnia pozostałe warunki określone w art. 71 ustawy może uzyskać prawo do zasiłku dla bezrobotnych. Zgodnie z art. 104 b ust. 2 ustawy składki na Fundusz Pracy, o których mowa w art. 104 ust. 1 pkt 1 – 3, które nie osiągnęły wieku wynoszącego co najmniej 55 lat dla kobiet i co najmniej 60 lat dla mężczyzn. Okolicznością bezsporną jest, że J. K. w Powiatowym Urzędzie Pracy zarejestrował się w dniu 17 kwietnia 2012 r. Warunki, od spełnienia których zależy przyznanie prawa do zasiłku bezrobotnemu określa art. 71 ust. 1 ustawy. Jedną z przesłanek, wynikającą z ust. 1 pkt 2 lit d ) tego przepisu jest opłacanie składek na ubezpieczenie społeczne z tytułu prowadzenia pozarolniczej działalności lub współpracy, przy czym podstawą wymiaru składki na ubezpieczenia społeczne i Fundusz Pracy winna być kwota wynosząca co najmniej minimalne wynagrodzenie za pracę przez okres 18 miesięcy poprzedzających dzień zarejestrowania, łącznie przez okres 365 dni. Organy przyjęły, że okres 18 miesięcy, o którym mowa w art. 71 ust. 1 pkt 2 ustawy, poprzedzający dzień rejestracji to czas od 16 10.2010r. do 16.04.2012 r. Z przedłożonego przez skarżącego zaświadczenia wynika, że J. K. podlegał ubezpieczeniu społecznemu i zdrowotnemu z tytułu prowadzenia działalności gospodarczej oraz opłacania składek na Fundusz Ubezpieczeń Społecznych miedzy innymi w okresie od 8 kwietnia 2006 r. do dnia 29 marca 2012 r. J. K. w dniu 9 stycznia 2011 r. ukończył 60 lat życia (karta rejestracyjna osoby bezrobotnej ) i z tym dniem został zwolniony z obowiązku opłacania składek na ubezpieczenie społeczne i Fundusz Pracy od dnia 9 stycznia 2011 r. Organ II instancji stwierdził, że do okresu uprawniającego do bezrobotnego do zasiłku można było zaliczyć jedynie okres od 16 października 2010 r. do 9 stycznia 2011 r. wynoszący zaledwie 85 dni. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ stwierdził, że warunkiem nabycia prawa do zasiłku dla bezrobotnych w okresie wynikającym z art. 71 ust. 1 pkt 2 jest opłacanie składek na Fundusz Pracy, a tych skarżący z uwagi na ustawowe zwolnienie na podstawie art. 104 b ust. 2 ustawy nie uiszczał. Stosując wykładnię językową art. 71 ust. 1 pkt 2 ustawy należało przyjąć, że składki na Fundusz Pracy nie były opłacane przez okres 365 dni przed rejestracją w powiatowym urzędzie pracy, dlatego nie można było stwierdzić nabycia prawa do zasiłku dla bezrobotnych przez skarżącego. Organ wskazał na potrzebę zmian legislacyjnych w tym zakresie. Skład orzekający w niniejszej sprawie nie podziela zaprezentowanej przez organ II instancji wykładni przepisu art. 71 ust. 1 pkt 2 lit d ustawy poprzez przyjęcie, że tylko faktyczne odprowadzanie składek na Fundusz Pracy uprawnia do przyznania prawa do zasiłku dla bezrobotnych. Sąd podkreśla, że na str. 4 uzasadnienia zaskarżonej decyzji podaje, że na skarżącym po ukończeniu 60 roku życia nie ciążył obowiązek odprowadzania składek na Fundusz Pracy z mocy art. 104 b ust. 2 ustawy. Sąd zauważa, że zarówno art. 71 jak i art. 104 b znajdują się w obrębie tej samej ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. Regulacje te nie mogą być wykładane oddzielnie dla instytucji zasiłku dla bezrobotnych jak i instytucji Funduszu Pracy. Skoro ustawodawca z uwagi na osiągnięcie odpowiedniego wieku przez kobietę i mężczyznę wprowadził zwolnienie od obowiązkowych składek na Fundusz Pracy, to należy je uwzględniać we wszystkich tych przypadkach, gdy z obowiązkiem opłacania składek na Fundusz Pracy ustawodawca uzależnia nabycie określonego uprawnienia. W rozpoznawanym przypadku dotyczy prawa do zasiłku dla bezrobotnych uregulowanego w art. 71 ustawy. Innymi słowy mając na względzie wyżej powołaną treść art. 104 b ust. 2 ustawy należy przyjąć, że spełniony jest obowiązek odpłacania składek wobec zniesienia obowiązku ich uiszczania przez ustawodawcę. Argumentacja zaprezentowana przez organ jest nie do przyjęcia wobec konstytucyjnej zasady ochrony zaufania obywatela do państwa i stanowionego przez nie prawa wynikająca z art. 2 Konstytucji RP. Uwzględniając realia niniejszej sprawy w aspekcie wyżej naprowadzonych uwag za spełnienie obowiązku opłacania składek na Fundusz Pracy przez skarżącego, należy przyjąć do czasu ukończenia 60 roku faktyczne opłacanie składek na Fundusz Pracy, a po ukończeniu 60 roku życia wobec ustawowego zwolnienia opłacania tych składek (art. 104 b ust. 2 ustawy) Z tych przyczyn Sąd przyjął, że organy obydwu instancji naruszyły przepisy prawa materialnego w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a) w zw. z art. 135 p.p.s.a. uchylił decyzje obydwu instancji. W ponownie prowadzonym postępowaniu w zakresie oceny spełnienia przesłanek przez skarżącego odnośnie opłacania składek na Fundusz Pracy w przedmiocie przyznania prawa do zasiłku dla bezrobotnych należy dokonać z uwzględnieniem wykładni przepisu prawa materialnego zawartej w uzasadnieniu wyroku.