II SA/Rz 774/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Jerzy Solarski Sędziowie WSA Zbigniew Czarnik /spr./ WSA Jolanta Ewa Wojtyna Protokolant st. sekr. sąd. Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II Ogólnoadministracyjnym na rozprawie w dniu 18 lutego 2009 r. sprawy ze skargi G. L. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2008 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego G. L. kwotę 500 zł /słownie: pięćset złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] września 2008 r., [...]Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego /dalej: WINB / uchylił w całości decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta K. z dnia [...] stycznia 2008 r., [...] umarzającą, postępowanie w sprawie magazynu opakowań położonego na działce nr ewid. 337/34 przy ul. D. w K.. Równocześnie organ odwoławczy przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. W podstawie prawnej decyzji WINB wskazał art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego /Dz.U. nr 98 z 2001 r. poz. 1071 ze m./. Uwzględniając odwołanie H. i R. G. organ odwoławczy przyjął, że jego zarzuty są zasadne, gdyż dokonane w postępowaniu wyjaśniającym ustalenia prowadzą do wniosku, że wykonany przez inwestora G. L. obiekt magazynowy nie jest wiatą w rozumieniu art. 29 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane /Dz.U. nr 156, z 2006 r., poz. 1118 ze zm./, gdyż nie odpowiada warunkom wskazanym w tym przepisie oraz jest niezgodny z warunkami zgłoszenia z dnia 19 lipca 2006 r. Formułując wytyczne dla organu I instancji organ odwoławczy stwierdził, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta K. powinien prawidłowo zakwalifikować objęty postępowaniem obiekt budowlany i rodzaj wykonywanych robót. W swoich działaniach organ ten powinien kierować się znaczeniem wiaty funkcjonującym w potocznym języku, gdyż przepisy prawa budowlanego nie definiują pojęcia "wiata". Wreszcie WINB zobowiązał organ I instancji do wyjaśnienia kwestii doręczenia, korespondencji w toku postępowania, zaś w przedostatnim akapicie uzasadnienia stwierdził, że nie może stosować art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. gdyż naruszyłby zasadę dwuinstancyjności postępowania. Z decyzja WINB nie zgodził się G. L. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie zarzucił decyzji naruszenie art. 138 § 2 k.p.a., wskazując, że stosowanie tego przepisu jest wyjątkowe i możliwe tylko wtedy, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga przeprowadzenia postępowania w całości albo w znacznej części. W sytuacjach, gdy organ nie prowadzi tak określonego postępowania dowodowego stosowanie art. 138 § 2 k.p.a. jest niedopuszczalne, gdyż wtedy należy stosować art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. i orzekać merytorycznie, po wcześniejszym uchyleniu decyzji organu I instancji. Wskazując na powyższe naruszenie oraz błędną interpretację przepisów prawa budowlanego co do sposobu wykonania obiektu objętego postępowaniem, skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji. W piśmie z dnia 22 stycznia 2009 r. zażądał zwrotu kosztów postępowania sądowego. Odpowiadając na skargę WINB wniósł o jej oddalenie wskazując na argumentację jak w uzasadnieniu własnej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, zważył co następuje: Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm./ dalej: p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działań administracji i stosują prawem przewidziane środki. Zakres kontroli sprawowanej przez sądy wynika z treści art. 134 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym sąd rozpoznając skargę nie jest związany jej zarzutami, podstawą prawną ani formułowanymi przez stronę wnioskami. Sąd rozpoznaje skargi w granicach danej sprawy, stosując zgodnie z treścią art. 135 p.p.s.a. prawem przewidziane środki zmierzające do usunięcia naruszenia prawa. Dokonując oceny zaskarżonej decyzji Sąd stwierdza, że rozstrzygnięcie objęte skargą narusza przepisy postępowania. W pełni należy podzielić zarzut skargi wskazujący na wadliwe zastosowanie przez organ odwoławczy art. 138 § 2 k.p.a. Z tego powodu skarga podlega uwzględnieniu, czego skutkiem jest uchylenie zaskarżonej decyzji. Analiza akt sprawy prowadzi do wniosku, że WINB uchylając decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta K. nie wskazał w jakim zakresie ma być przeprowadzone postępowanie dowodowe i nie uzasadnił, że musi być ono prowadzone w całości albo w znacznym zakresie. Zaistnienie tylko tych okoliczności dawałoby podstawę do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. W sprawie będącej przedmiotem skargi ustalenia faktyczne nie budzą zastrzeżeń. Zarówno organ jak i skarżący są zgodni co do zakresu wykonanych robót budowlanych. Sporne między nimi jest to czy obiekt jest wiatą mogącą być wybudowaną bez pozwolenia na budowę czy też jest to rozbudowa budynku sklepowego, bo wiata nie ma charakteru wolnostojącego. Zatem problem w tym postępowaniu nie odnosi się do zakresu i sposobu wykonania wiaty, ale oceny jak traktować wiatę w świetle obowiązujących przepisów budowlanych, a to jest sprawa wykładni prawa, a nie ustalania stanu faktycznego sprawy. Sąd podziela stanowisko skargi, zgodnie z którym organ odwoławczy jest instancją merytoryczną. Jest to jego funkcja podstawowa, a to oznacza, że w zakresie jego kompetencji leży merytoryczne rozstrzyganie sprawy. Nakaz merytorycznego orzekania oznacza, że organ odwoławczy ma zawsze to czynić, gdy stan faktyczny sprawy jest ustalony, a wątpliwości dotyczą wykładni przepisów prawa. Unikanie rozstrzygania jest naruszeniem art. 138 § 2 k.p.a. na co skarga trafnie wskazuje. Działanie takie musi być oceniane negatywnie i skutkować eliminowaniem takich orzeczeń z obrotu prawnego. Stanowisko Sądu jest oczywiste w świetle utrwalonych w doktrynie i orzecznictwie zasad orzekania kasacyjnego. Bez wątpienia ten typ działania organu jest wyjątkowy i możliwy do przyjęcia tylko wtedy, gdy poczynione w pierwszej instancji ustalenia w stanie faktycznym były wadliwe, w ten sposób, że organ odwoławczy musiałby prowadzić postępowanie wyjaśniające w całości lub w znacznej części. Nawet uzupełnienie stanu faktycznego sprawy nie może skutkować uchyleniem decyzji I instancji i przekazywaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia, skoro organ odwoławczy może prowadzić uzupełniające postępowanie wyjaśniające. Zmiana kwalifikacji prawnej stanu faktycznego nie jest pozbawieniem instancji jak sugeruje uzasadnienie skarżonej decyzji. Jest obowiązkiem organu odwoławczego jeżeli w trakcie rozpatrywania odwołania organ ten dochodzi do innych wniosków w zakresie wykładni niż organ I instancji. Z tego też względu pogląd wyrażony w uzasadnieniu decyzji WINB należy uznać za nietrafny. Rozpatrując ponownie sprawę organ II instancji jest zobowiązany do dokonania oceny stwierdzonego w postępowaniu I instancyjnym faktu, a więc wybudowania przez skarżącego wiaty z punktu widzenia przepisów obowiązujących w chwili wydawania decyzji przez organy nadzoru budowlanego. Mając na uwadze powyższe oraz treść art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Sąd orzekł jak na wstępie. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.