II SA/Rz 774/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący S. WSA Grzegorz Panek / spr./ Sędzia WSA Piotr Popek Asesor WSA Jacek Boratyn Protokolant sekr. sąd. Joanna Kulasa po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 września 2017 r. sprawy ze skargi A. sp. j. w M. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] maja 2017 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym 1) uchyla zaskarżoną decyzję, 2) zasądza od Głównego Inspektora Transportu Drogowego na rzecz skarżącej "A" sp. j. w [...] kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skargi "A" spółka jawna z/s w M. (dalej określanej jako: "spółka" lub "przedsiębiorca") jest decyzja Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] maja 2017 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym, którą wydano w następujących okolicznościach; W dniach 14-30 grudnia 2016 r. inspektorzy Wojewódzkiego Inspektoratu Transportu Drogowego w R. przeprowadzili kontrolę w siedzibie przedsiębiorcy w zakresie przestrzegania przepisów regulujących działalność dotyczącą transportu drogowego, w tym czasu pracy kierowców i jego ewidencjonowania oraz dokumentacji kierowców. Wyniki kontroli utrwalonej w protokole nr [...] stanowiły podstawę do wszczęcia z urzędu postępowania administracyjnego zakończonego decyzją z dnia [...] lutego 2017 r. nr [...] o nałożeniu na spółkę kary pieniężnej w kwocie 3000 zł. Przypisano w niej przedsiębiorcy następujące naruszenia: 1) skrócenie dziennego czasu odpoczynku przez kierowcę S. S. o 3 godz. i 1 min., jako że okres rozliczeniowy rozpoczął się u niego o godz. 3:46 w dniu 1 marca 2016 r., w ciągu którego powinien odebrać minimum 9 godz. nieprzerwanego odpoczynku (skrócony dzienny okres odpoczynku), a ten wyniósł 5 godz. i 59 min., za co nałożono karę 700 zł, 2) przekroczenie w dniu 26 maja 2016 r. przez kierowcę S. S. maksymalnego dziennego czasu prowadzenia pojazdu o 26 min. ponad dopuszczalne 10 godz. (przedłużony dzienny czas prowadzenia pojazdu), za co nałożono karę 100 zł, 3) nieuzasadnione użycie trzech wykresówek w ciągu tego samego 24-godzinnego okresu przez kierowcę P. J. w dniach 22 i 23 czerwca 2016 r., za co nałożono karę 200 zł, 3) naruszenie obowiązku wczytywania danych z karty kierowców: M. K., S. S., J. U. i J. M., poprzez przekroczenie dopuszczalnego maksymalnego terminu wynoszącego 28 dni, za co nałożono kary po 500 zł za każdego z kierowców, łącznie 2000 zł. W odwołaniu spółka zarzuciła bezpodstawne nałożenie na nią kary pieniężnej, zarzucając naruszenie art. 92a ust. 1 i 6 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U z 2016 r. poz. 1907 ze zm.) oraz niedostateczne wyjaśnienie okoliczności faktycznych sprawy i wybiórczą ocenę materiału dowodowego, w szczególności w kontekście oceny zachowania terminu do wczytania danych z kart kierowców. Nie zgodziła się, że doszło do skrócenia dziennego czasu odpoczynku, ponieważ kierowca S. S. odbywał na przełomie 29 lutego 2016 r. i 1 marca 2016 r. przeprawę promem z C. do D. i z powrotem. Wadliwie obliczano także dni zarejestrowanej aktywności na kartach kierowców. Opisaną na wstępie decyzją Główny Inspektor Transportu Drogowego uchylił zaskarżoną decyzję w całości i orzekając co do istoty nałożył na spółkę karę pieniężną w łącznej kwocie 2400 zł. W kwestii skrócenia dziennego czasu odpoczynku stwierdzono, że przeprawa promowa nie wyłącza stosowania przepisów o czasie pracy, a nie przedstawiono wydruków uprawdopodobniających odbieranie odpoczynku na promie w innych godzinach niż zarejestrowane na karcie kierowcy. Tymczasem S. S. w okresie rozliczeniowym rozpoczynającym się 29 lutego 2016 r. o godz. 7:16 i trwającym do tej godziny w dniu 1 marca 2016 r. nie realizował wymaganego dziennego odpoczynku, a w kolejnym okresie do godziny 7:16 dnia 2 marca 2016 r. skrócił go o 40 min. Odpoczywał 8 godz. i 20 min. (zamiast 9 godz.) od godz. 22:56 w dniu 1 marca do godz. 7:16 dnia 2 marca. Przeprawa promowa miała miejsce 1 marca w godz. 11:20-13:23, po czym kierowca kontynuował jazdę do godz. 22:56. Natomiast 29 lutego prowadził pojazd do 19:59, po czym rozpoczął dobowy odpoczynek, ale został on dwukrotnie przerwany jazdą w godz. 22:20-22:30 i od 2:46-3:39 dnia 1 marca. Dlatego należało nałożyć na przedsiębiorcę karę w wysokości100 zł. Z kolei w dniu 26 maja 2016 r. S. S. dzienny okres prowadzenia pojazdu rozpoczął o 8:13 i zakończył o 22:00, a łączny czas prowadzenia pojazdu wyniósł 10 godz. i 26 min. Mógł on jednak wynieść maksymalnie 10 godz., stąd za przekroczenie o 26 minut nałożono karę 100 zł. W kwestii kary za użycie kilku wykresówek w 24-godzinnym okresie podano, że kierowca P. J. użył pierwszej wykresówki 22 czerwca 2016 r. o godzinie 12:10 i wyjął ją o 16:00. Drugiej użył tego dnia o godz. 16:05 w tym samym pojeździe, odbył przeprawę promową i wyjął ją o godzinie 4:15 dnia 23 czerwca. Trzecią wykresówkę włożył do tachografu tego dnia o godz. 4:20 i wyjął ją o godzinie 14:55. Za naruszenie to nałożono karę 200 zł. W kwestii wczytywania danych z kart kierowców wyrażono stanowisko, że czynności tych należało dokonywać co 28 dni zarejestrowanej aktywności, ale w przypadku kierowców M. K., S. S., J. M. i J. U. termin ten został przekroczony. Dlatego zasadne było nałożenie kary za stwierdzone przewinienia, która łącznie wniosła 2000 zł. Organ odwoławczy ocenił, że stan faktyczny sprawy ustalony został prawidłowo w oparciu o kompletny materiał dowodowy. Brak było natomiast podstaw do zastosowania wobec przedsiębiorcy dyspozycji art. 92b i art. 92c ustawy o transporcie drogowym. W skardze spółka, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania administracyjnego oraz orzeczenia o kosztach postępowania, zarzuciła naruszenie: 1) rażące art. 92a ust. 1 i 6 oraz lp. 6.3.11 załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym poprzez ich bezpodstawne zastosowanie oraz pominięcie wytycznych zawartych w rozporządzeniu 581/2010 z dnia 1 lipca 2010 r. oraz nie odniesienie się do nich, 2) rażące art. 92a ust. 1 i 6 oraz lp. 5.3.1 załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym poprzez ich bezpodstawne zastosowanie, podczas gdy materiał dowodowy wskazuje, że do naruszenia nie doszło, 3) rażące art. 29 k.p.a. poprzez uznanie, że spółka jawna posiada przymiot strony w postępowaniu administracyjnym, 4) rażące art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania i wydanie decyzji wobec podmiotu niemającego statusu strony w postępowaniu administracyjnym, 5) art. 75 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez ustalanie i dokonanie oceny stanu faktycznego dotyczącego stwierdzonych w decyzji naruszeń na podstawie wybiórczo potraktowanego materiału dowodowego, 6) art. 7 i 8 k.p.a. poprzez niepodjęcie przez organ I instancji działań niezbędnych do dokładnego i wnikliwego wyjaśnienia stanu faktycznego, 7) art. 107 ust. 1, art 156 ust. 2 k.p.a. oraz art. 51 ust. 8 ustawy o transporcie drogowym poprzez wydanie decyzji z naruszeniem prawa w oparciu o rozporządzanie 581/2010 z dnia 1 lipca 2010 r. w sprawie maksymalnych okresów na wczytanie odpowiednich danych z jednostek pojazdowych oraz kart kierowców, a na podstawie którego brak podstaw do jej nałożenia, 8) art. 75 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez ustalanie i dokonanie oceny stanu faktycznego dotyczącego stwierdzonych w skarżonej decyzji naruszeń, na podstawie wybiórczo potraktowanego materiału dowodowego, 9) unormowań k.p.a., w tym szczególności art. 7, art. 8, art. 10, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3, w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na ostateczny wynik sprawy, poprzez brak staranności organu w podejmowaniu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, a w szczególności wydanie decyzji z błędną interpretacją rozporządzenia WE 581/2010 z dnia 1 lipca 2010 r. w sprawie maksymalnych okresów na wczytywanie odpowiednich danych z jednostki pojazdowej oraz kart kierowców. Skarżąca spółka nie zgadza się z przypisanymi naruszeniami w zakresie skrócenia przez S. S. dziennego czasu odpoczynku i wskazuje, że jest to wynikiem nieuwzględnienia przez organy faktu przeprawy promowej. Okoliczność ta nie została uwzględniona tylko z tego powodu, że nie przedstawiono wydruków uzasadniających odstąpienie od norm czasu pracy. W przypadku przeprawy promowej wydruki takie nie są bowiem potrzebne, ponieważ przerwanie odpoczynku z tego powodu dopuszczają same przepisy, a to art. 9 rozporządzenia (WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 15 marca 2006 r. Organ przyjął również błędne godziny przeprawy, ponieważ kierowca wjechał na prom 29 lutego 2016 r. o godz. 22:20, a zjechał z niego o godz. 3:46 dnia 1 marca. W okresie od godz. 19:57 dnia 29 lutego do godz. 9:48 dnia 1 marca kierowca odebrał 13 godz. i 38 min odpoczynku. Od 9:48 do 11:18 wykonywał czynności w porcie, a po tym czasie wyłączył funkcje "prom" w tachografie. W kwestii wczytywania danych z kart kierowcy podkreślono, że powinny być uwzględniane przy obliczaniu okresu maksymalnego przewidzianego do dokonania tej czynności okresu zarejestrowanej aktywności kierowcy, a ponadto nie obejmuje on okresu pracy pojazdu, tylko kierowcy. J. U., w okresie od 30 marca go 10 czerwca 2016 r., posiadał tylko 1 dzień zarejestrowanej działalności, a nie 72 jak przypisano. J. M. w okresie od 11 kwietnia do 31 maja miał ich 3, a nie jak przypisano 50. M. K. w okresie od 8 marca do 19 sierpnia miał ich 26, a nie 37. W przypadku S. S. oceniano natomiast okres jego aktywności zawodowej poprzedzający okres objęty kontrolą począwszy od 17 stycznia 2016 r., ponieważ w okresie objętym kontrolą miał ich tylko 27. Spółka zarzuciła także, że organy wadliwie uznały ją za stronę postępowania, ponieważ jako spółka osobowa prawa handlowego nie posiada osobowości prawnej. Dlatego postępowanie powinno być prowadzone przeciwko wspólnikom Spółki. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Transportu Drogowego wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Stosownie do treści art.1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zasadą jest, że kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Natomiast w myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga jest zasadna, ale nie wszystkie zawarte w niej zarzuty zasługują na uwzględnienie. Na wstępie trzeba zauważyć, że zarówno w komparycji, jak też w uzasadnieniu decyzji, organy obu instancji wskazały przepisy prawa materialnego, których naruszenia dopuścił się przedsiębiorca, jak też podstawę prawną wymiaru poszczególnych kar pieniężnych. Wobec braku zarzutów skargi w tym zakresie brak potrzeby szczegółowego odnoszenia się do przepisów mających zastosowanie w sprawie. Odnośnie zarzutów dotyczących ustalenia stanu faktycznego to, Sąd nie podziela zarzutów odnoszących się do błędnego ustalenia dziennego czasu odpoczynku kierowcy S. S. Z przedstawionych w decyzji ustaleń wynika, że kierowca ten skrócił dzienny czas odpoczynku o 40 min. Odnośnie czasu przeprawy promowej na trasie C.-D. i mających potwierdzać tę okoliczność biletów należy wskazać, że bilety takie wbrew twierdzeniom skarżącego nie zostały przez niego dołączone do akt sprawy. Zaś samo zlecenie spedycyjne nr [...] z dnia 24 lutego 2016 r. nie dowodzi, okoliczności wskazywanych przez skarżącego. Prawidłowe jest także stanowisko organów odnośnie przekroczenia dziennego czasu pracy przez S. S. w dniu 26 maja 2016 r. o 26 minut. Z zestawienia rozpoczęcia okresu prowadzenia pojazdu w tym dniu o godzinie 8:13 i zakończenia o godzinie 22:00 wynika, że łączny czas prowadzenia pojazdu wyniósł 10 godzin i 26 minut. Nastąpiło zatem przekroczenie dziennego czasu prowadzenia pojazdu o 26 minut. Nie budzą także wątpliwości ustalenia odnośnie użycia przez kierowcę P.J. w okresie tego samego 24 - godzinnego okresu kilku wykresówek Kierowca ten w dniu 22 czerwca 2016 r. włożył pierwszą wykresówkę do tachografu zamontowanego w pojeździe o nr rej. [...] o godzinie 12:10, a następnie wyjął o godzinie 16:00 tego samego dnia. Drugą wykresówkę kierowca włożył do urządzenia rejestrującego w tym samym pojeździe w dniu 22 czerwca 2016 r. o godz. 16:05 i odbył przeprawę promową. Następnie wskazaną wykresówkę wyjął z urządzenia rejestrującego o godzinie 4:15 dnia 23 czerwca 2016 r. Trzecią wykresówkę używał w tym pojeździe w dniu 23 czerwca 2016 r. od godziny 2:20 do godziny 14:55. Odnośnie braku możliwości nałożenia kary pieniężnej na spółkę jawną należy wskazać, że spółka taka posiada zdolność prawną. Przesądzają o tym przepisy kodeksu cywilnego. Zgodnie z art. 33 Kodeksu cywilnego zdolność prawną posiadają Skarb Państwa i jednostki organizacyjne, którym przepisy szczególne przyznają osobowość prawną, a zgodnie z art. 331 k.c. do jednostek organizacyjnych niebędących osobami prawnymi, którym ustawa przyznaje zdolność prawną, stosuje się odpowiednio przepisy o osobach prawnych. Takimi przepisami jest m. in. przepis art. 8 Kodeksu spółek handlowych, który zdolność prawną przyznaje spółkom osobowym, w tym spółce jawnej. Zatem to spółka jawna, ponosi odpowiedzialność wobec osób trzecich, ryzyko swojej działalności w tym odpowiedzialność za naruszenie przepisów w transporcie drogowym. Sąd uznał natomiast, że zaskarżona decyzja narusza przepisy prawa procesowego co do stwierdzonych naruszeń terminów odczytu danych z kart kierowców. Organy obu instancji zarzuciły, że w odniesieniu do 4 kierowców odczytu danych cyfrowych z ich kart dokonano po upływie 28 dni zarejestrowanej działalności od poprzedniego odczytu. Organ odwoławczy wyjaśnił przy tym, że analizując okresy aktywności kierowcy uwzględnił jako dni zarejestrowanej działalności dni wynikające z danych zarejestrowanych na kartach kierowców. Kara pieniężna z tego tytułu wyniosła 2.000 zł. Stosownie do treści § 4 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia w sprawie częstotliwości pobierania danych, dane z karty kierowcy podmiot pobiera co najmniej raz na 28 dni. Natomiast zgodnie z art. 1 pkt 3 lit. b rozporządzenia Komisji (UE) nr 581/2010 z dnia 1 lipca 2010 r. w sprawie maksymalnych okresów na wczytanie odpowiednich danych z jednostek pojazdowych oraz kart kierowców (Dz.Urz.UE.L.2010.168.16) - dalej: "rozporządzenie Komisji nr 581/2010", maksymalny okres na wczytanie odpowiednich danych nie może przekraczać 28 dni w przypadku danych z karty kierowcy. Oznacza to, że podmiot wykonujący przewóz naruszy powyższy obowiązek, a tym samym podlegać będzie odpowiedzialności administracyjnej, jeżeli nie pobierze danych z karty kierowcy co najmniej raz na 28 dni. Istotne znaczenie w niniejszej sprawie ma to, czy przy realizacji powyższego obowiązku, podmiot obowiązany powinien uwzględnić każdy dzień kalendarzowy czy wyłącznie dni zarejestrowanej działalności kierowcy, którego dane mają zostać wczytane. Co do zasady, jak w wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji, organ odwoławczy stoi na stanowisku, że przy obliczaniu terminu na wczytanie danych cyfrowych z kart kierowców, powinny być brane pod uwagę wyłącznie dni zarejestrowanej działalności. Zdaniem Sądu, stanowisko to jest słuszne i znajduje uzasadnienie w licznych orzeczeniach sądów administracyjnych, które jednolicie przyjmują, że wykładnia omawianych przepisów powinna być dokonana z uwzględnieniem zapisu pkt 3 preambuły do rozporządzenia nr 581/2010, który stanowi, że określając maksymalne okresy na wczytanie danych należy uwzględnić wyłącznie dni zarejestrowanej działalności. Dniami zarejestrowanej działalności są dni, w których działalność kierowcy powinna być zarejestrowana dla potrzeb skutecznej kontroli przestrzegania przez przedsiębiorstwo przepisów dotyczących czasu prowadzenia pojazdów i okresu odpoczynku ustanowionych rozporządzeniem (WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 15 marca 2006r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego oraz zmieniającego rozporządzenie Rady (EWG) nr 3821/85 i (WE) 2135/98, jak również uchylającego rozporządzenie Rady (EWG) nr 3820/85 (Dz. Urz. UE L 102 z 11 kwietnia 2006 r. - dalej: "rozporządzenie nr 561/2006". Okresami składającymi się z nierejestrowanej działalności są natomiast okresy, gdy nie można przedsiębiorcy przypisać ustawowego obowiązku rejestrowania działalności kierowcy, czyli dni, w których kierowca nie prowadzi pojazdu i jednocześnie nie podlega obowiązkowi odpoczynku (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 listopada 2015 r. sygn. akt II GSK 2396/14, wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 14 września 2016 r. sygn. akt II SA/Rz 875/16 i z dnia 12 maja 2015 r., sygn. akt II SA/Rz 1556/14, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlk. Z dnia 4 kwietnia 2016 r. sygn.. akt II SA/Go 134/16). Jednakże zdaniem Sądu, w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ nie wskazuje, sposobu obliczenia dni zarejestrowanej aktywności. Mianowicie jeżeli chodzi o J. M. i J. U. to z wydruków kart tych kierowców wynika, że pierwszy z nich w okresie od 11 kwietnia 2016 r. do 31 maja 2016 r. tj. 50 dni kalendarzowych - miał 3 dni zarejestrowanej aktywności natomiast drugi w okresie od 30 marca 2016 r. do 10 czerwca 2016 r. tj. 72 dni kalendarzowych - miał 1 dzień zarejestrowanej aktywności. Tymczasem w przypadku pierwszego z wymienionych kierowców organ przyjął, że miał on miał 50 dni zarejestrowanej aktywności a w przypadku drugiego 72 dni zarejestrowanej aktywności. Organ nie wskazał i nie wyjaśnił, dlaczego dni kalendarzowe tratowane są przez niego jako dni zarejestrowanej aktywności, które spośród analizowanych dni zostały zarejestrowane automatycznie, które za pomocą wpisów manualnych na kartach kierowców, a które konkretnie dni zostały zarejestrowane za pomocą innych dokumentów (jakich?), potwierdzających fakt nieprowadzenia pojazdów, a także z jakiego powodu organ zaliczył te dni do dni zarejestrowanej aktywności. Ponadto w przypadku M. K. i S. S. brak jest w aktach sprawy wydruków z kart tych kierowców, z których wynikałby te dane na które powołują się organy odnośnie dni zarejestrowanej działalności. Należy tutaj nadmienić, że Sąd wzywał organ do nadesłania całości posiadanych akt administracyjnych. Jednakże w odpowiedzi, zostały nadesłane akta obejmujące te same dokumenty, które znajdowały się już w posiadaniu Sądu. Rację ma zatem skarżący, że w tym zakresie stan faktyczny nie został w sposób należyty wyjaśniony, a uzasadnienie decyzji jest niepełne i uniemożliwia odniesienie się do stwierdzonych naruszeń. Z powyższych względów Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 200 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. Na zasądzone koszty postępowania sądowego składa się uiszczony od skargi wpis w wysokości 100 zł.