II SA/Rz 774/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Magdalena Józefczyk /spr./ Sędziowie NSA Małgorzata Wolska WSA Joanna Zdrzałka Protokolant specjalista Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 października 2019 r. sprawy ze skargi J. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] maja 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości -skargę oddala- Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie (dalej: "Kolegium", "organ odwoławczy" lub "organ II instancji") z dnia 10 maja 2019 r. nr SKO.4160/7/2019 o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości. Wydanie decyzji poprzedziło postępowanie administracyjne o następującym przebiegu: Decyzją z dnia [...] grudnia 2004 r. nr [...], Burmistrz [...] (dalej: "Burmistrz"), sprostowaną postanowieniem z dnia [...] lipca 2019 r. nr [...] zatwierdził projekt podziału nieruchomości położonej w [...] oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...], przedstawiony na mapie z projektem podziału przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu [...] listopada 2004 r. pod nr [...]. W uzasadnieniu organ podał, że podziału dokonano zgodnie Miejscowym Planem Zagospodarowania Przestrzennego nr [...] Osiedla budownictwa Mieszkaniowego [...] uchwalonym przez Radę Miejską w [...] uchwałą nr [...] z dnia [...] sierpnia 1999 r. (dalej w skrócie: "mpzp"). Projekt podziału został pozytywnie uzgodniony postanowieniem Burmistrza Miasta i Gminu [...] z dnia [...] listopada 2004 r. nr [...]. W piśmie z dnia 18 lutego 2018 r. JR (dalej: "skarżąca") zwróciła się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z wnioskiem o stwierdzenie nieważności opisanej ww. decyzji Burmistrza [...]., jako wydanej z rażącym naruszeniem art. 6, art. 9 i art. 10 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 z późn. zm.) – dalej: "K.p.a.". Skarżąca podniosła, że podziału nieruchomości dokonano na podstawie operatu technicznego nr [...] którego podstawą był protokół przyjęcia granic z dnia 6 listopada 2004 r. Skarżąca podała, że nie była obecna przy sporządzaniu tego protokołu i dlatego nie został przez nią podpisany, a nadto niedoręczono jej decyzji, której stwierdzenia nieważności się domaga. Wnioskodawczyni wskazała, że umową zawartą w formie aktu notarialnego w dniu 3 lipca 2002 r. nabyła 1/2 udziału w prawie własności działki nr [...], natomiast po dokonanym podziale nie posiada udziału odpowiadającego nabytej przez nią części. Wystąpiła też do Burmistrza z wnioskiem o wznowienie granic, jednakże uzyskała informację, że odtworzenie granic będzie przeprowadzone według operatu z dnia 18 listopada 2004 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Rzeszowie decyzją z dnia 10 maja 2019 r. nr SKO.4160/7/2019, działając na podstawie art. 156 §1 pkt 2, art. 157 § 1 i art. 158 § 1 K.p.a. odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza [...] z dnia [...] grudnia 2004 r. nr [...]. Kolegium wyjaśniło, że o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony, oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności między treścią rozstrzygnięcia a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji, jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa. Rażące naruszenie prawa zachodzi zatem, gdy czynność zmierzająca do wydania decyzji administracyjnej oraz treść załatwienia sprawy w niej wyrażona stanowią zaprzeczenie stanu prawnego sprawy w całości lub w części. Nie chodzi przy tym o błędy w wykładni prawa, lecz o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny. Kolegium zaznaczyło przy tym, że w postępowaniu zmierzającym do ewentualnego wydania decyzji o stwierdzeniu nieważności innej decyzji nie ma proceduralnej możliwości poszerzenia materiału dowodowego sprawy. Tym samym nie wchodzi w grę również poczynienie dodatkowych (uzupełniających) ustaleń faktycznych. Kolegium stwierdziło, że decyzji Burmistrza [...] z dnia [...] grudnia 2004 r. nr [...] nie można przypisać cech rażącego naruszenia prawa, skutkujących stwierdzeniem jej nieważności. Zgodnie z art. 93 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r. poz. 2204 z późn. zm.) – dalej: "u.g.n.", w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania zaskarżonej decyzji, podziału nieruchomości można dokonać, jeżeli jest on zgodny z ustaleniami planu miejscowego oraz przepisami szczególnymi. Zgodność z ustaleniami planu dotyczy zarówno przeznaczenia terenu, jak i możliwości zagospodarowania wydzielonych działek gruntu. Stosownie do art. 97 ust. 1 u.g.n., podziału nieruchomości dokonuje się na wniosek i koszt osoby, która ma w tym interes prawny. Organ wskazał, że z akt sprawy wynika, że na wniosek skarżącej oraz GR, Burmistrz [...] zatwierdził projekt podziału nieruchomości położonej w [...] oznaczonej w ewidencji gruntów, jako działka nr [...] na nowe działki o nr [...]. Postępowanie było przeprowadzone z udziałem stron, co w ocenie Kolegium potwierdzają podpisy złożone na dokumentach (zawiadomienie o czynnościach przyjęcia przebiegu granic, protokół z przyjęcia granic nieruchomości z dnia 6 listopada 2004 r. oraz protokół utrwalenia na gruncie nowo wyznaczonych punktów granicznych). Na zaskarżonej decyzji widnieje również podpis skarżącej potwierdzający osobisty odbiór decyzji w dniu 22 grudnia 2004 r. Za niesłuszny uznano zarzut wnioskodawczyni o braku udziału w prowadzonym postępowaniu i braku wiedzy o dokonanym podziale przedmiotowej działki. Ponadto Kolegium wskazało, że z aktu notarialnego z dnia [...] grudnia 2004 r. nr [...], sporządzonego w obecności skarżącej, GR i BR wynika, że skarżąca i GR dokonali zniesienia współwłasności nieruchomości działki nr [...] w [...]. Z powyższego wynika, że skarżąca wyraziła zgodę na przedmiotowy podział nieruchomości. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, JR wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, względnie stwierdzenie nieważności spornej decyzji Burmistrza [...]. Zaskarżonej decyzji skarżąca zarzuciła naruszenie: 1. art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 6, art. 9 i art. 10 K.p.a. poprzez ich niezastosowanie i w konsekwencji wydanie decyzji o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza w sytuacji, gdy skarżącej nie doręczono spornej decyzji, nie była obecna na gruncie podczas sporządzenia protokołu przyjęcia granic oraz nie podpisała tego protokołu. W ocenie skarżącej można stwierdzić, że podpisy skarżącej złożone na dokumentach nie zostały złożone przez tę samą osobę; 2. art. 84 w zw. z art. 7 K.p.a. poprzez jego niezastosowanie i nieprzeprowadzenie przez organ dowodu z opinii biegłego grafologa na okoliczność ustalenia, czy podpisy na protokole przyjęcia granic i objętej wnioskiem decyzji faktycznie zostały złożone przez skarżącą; 3. art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a. poprzez zaniechanie wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego; 4. art. 107 § 3 K.p.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia decyzji nieodpowiadającego wymogom stawianym wskazaną regulacją. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując wyrażone stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2107 z późn. zm.). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 zwana dalej "P.p.s.a."). Stosownie do tego przepisu sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 145 § 1 P.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli miało ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. W myśl art. 151 P.p.s.a. w razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części Sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części. Poddając ocenie legalności zaskarżoną decyzję o odmowie stwierdzenia nieważności, w granicach wyżej zakreślonych, Sąd doszedł do przekonania, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie wyjaśnienia wymaga, że przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji podziałowej, której dotyczy wniosek skarżącej. Zaskarżanie decyzji w nadzwyczajnym trybie (stwierdzenie nieważności) ogranicza postępowanie do badania zaistnienia opisanych w art. 156 § 1 K.p.a. przesłanek uzasadniających eliminowanie decyzji ostatecznych z obrotu prawnego, a w przypadku ich wystąpienia do zbadania ich wpływu na rozstrzygnięcie w sprawie. Na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Kwestią sporną jest, czy decyzja wydana została z rażącym naruszeniem prawa, tj. przesłanki wskazanej w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. W doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się, że dla stwierdzenia nieważności decyzji z uwagi na rażące naruszenia prawa niezbędne jest stwierdzenie, że kwestionowana decyzja została wydana wbrew jasnemu brzmieniu przepisu stanowiącego podstawę rozstrzygnięcia w sprawie. Oceniając, czy zachodzą w sprawie przesłanki wyszczególnione w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. organ orzekający w tym zakresie obowiązany jest ustalić zarówno stan faktyczny, jak i stan prawny na dzień wydania decyzji, w stosunku do której toczy się postępowanie o stwierdzenie nieważności. W związku z tym należy ocenić, czy treść decyzji pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią przepisu obowiązującego w dniu jej wydania - a to poprzez proste zestawienie ich ze sobą, zaś charakter naruszenia prawa winien powodować, że decyzja ta nie może być zaakceptowana, jako akt prawny wydany przez organ praworządnego państwa i powinna być wyeliminowana z obrotu prawnego. Sama oczywistość naruszenia prawa nie przesądza zatem jeszcze o rażącym charakterze takiego naruszenia. W sprawie mającej na celu ustalenie rażącego naruszenia prawa, postępowanie administracyjne winno mieć charakter niejako dwustopniowy i stanowić podstawę do podjęcia ustaleń, czy w ogólnym postępowaniu administracyjnym doszło do naruszeń przepisów prawa i jakich, a w przypadku twierdzącej odpowiedzi na to pytanie - do rozważenia, czy naruszenia te mają charakter kwalifikowany, tj. "rażący" w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Dla stwierdzenia nieważności decyzji niezbędna jest ocena naruszenia, jako "rażącego" w świetle całokształtu okoliczności sprawy, przy czym chodzi tu o wady wyjątkowo ciężkie, które należy usunąć przez unicestwienie obarczonej tymi wadami decyzji administracyjnej (por. wyrok NSA z dnia 9 lipca 2014 r. sygn. II GSK 828/13, orzeczenia.nsa.gov.pl). Wymogom tym organ w pełni sprostał, dając wyraz swemu stanowisku w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Sąd jeszcze raz podkreśla, że organ prowadzący postępowanie w zakresie stwierdzenia nieważności nie może rozpatrywać sprawy co do jej istoty, gdyż postępowanie dotyczące stwierdzenia nieważności decyzji nie może zastępować postępowania odwoławczego lub go powtarzać. Przedmiotem zaś postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest jedynie ustalenie czy zachodzą lub też nie zachodzą przesłanki wymienione enumeratywnie w art. 156 § 1 K.p.a. Nie może być inaczej skoro wyeliminowanie z obrotu prawnego ostatecznej decyzji, stanowi odstępstwo od zasady stałości (legalności) tej decyzji, wyrażonej w art. 16 § 1 K.p.a. Sąd za prawidłowe uznaje stanowisko organu, że nie zaistniały przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji. Ocena przesłanek z art. 156 § 1 K.p.a. nastąpiła z uwzględnieniem stanu prawnego ustalonego na dzień wydania decyzji o podziale nieruchomości, której dotyczył wniosek skarżącej. Zasadnie Kolegium wskazało na treść art. 93 ust. 1 i 2 u.g.n., że podziału nieruchomości można dokonać, jeżeli jest on zgodny z ustaleniami planu miejscowego oraz z przepisami szczególnymi. W razie braku planu stosuje się przepis art. 94. Zgodność z ustaleniami planu w myśl ust. 1 dotyczy zarówno przeznaczenia terenu, jak i możliwości zagospodarowania wydzielonych działek. Podziału nieruchomości dokonuje się na wniosek i koszt osoby, która ma w tym interes prawny (art. 97 ust. 1). Postępowanie o podział działki nr [...] zostało wszczęte na wniosek skarżącej i GR, współwłaścicieli tej działki. Podziału działki dokonano zgodnie z Miejscowym Planem Zagospodarowania Przestrzennego nr [...]. Wskazując na materiał dowodowy z przeprowadzenia podziału nieruchomości, Kolegium ustaliło, że było ono prowadzone przy udziale stron (zawiadomienie o czynnościach przyjęcia przebiegu granic, protokół z przyjęcia granic nieruchomości z 6.11.2004 r., protokół utrwalenia granic na gruncie nowowyznaczonych punktów granicznych, a także podpis na decyzji podziałowej JR potwierdzający osobisty odbiór decyzji 22.12.2004 r.). Zasadnie też Kolegium wskazało na akt notarialny z dnia [...] grudnia 2004 r. nr Rep. [...], zawierający umowę znoszącą współwłasność nieruchomości i umowę rozszerzającą wspólność ustawową, sporządzony w obecności JR, GR i BR. Zniesienia współwłasności nieruchomości działki nr [...] w ten sposób, że GR nabywa na wyłączną własność nieruchomość składającą sie z działki nr ewid. [...], zaś JR nabywa na wyłączną własność nieruchomość składającą się z działki nr ewid. [...]. W powyższej umowie zniesienia współwłasności w §1 lit. a) wymieniono wykaz zmian gruntowych wraz z mapą projektu podziału nieruchomości wydany przez Starostę [...] Powiatowy Ośrodek Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficzne, włączony do zasobu ewidencji gruntów [...].11.2004 r., sporządzony przez geodetę uprawnionego [...] a w § 1 lit. b) wymieniono ostateczną decyzję Burmistrza [...] z dnia [...].12.200r. nr [...] (data decyzji to: [...].12.2004 r.) zatwierdzającą wyżej opisany podział. Pomyłka w numerze księgi wieczystej jak i pomyłka w akcie notarialnym co do roku decyzji podziałowej, objętej wnioskiem o stwierdzenie nieważności nie noszą cech rażącego naruszenia prawa. W istocie należy je ocenić, jako błędy pisarskie czy omyłki, bez znaczenia dla postępowania o stwierdzenie nieważności. Skoro wyżej wymienionymi dokumentami to jest dokumentacją z podziału nieruchomości jak i ostateczną decyzją podziałową dysponował notariusz, to przyjąć należy, że treść tych dokumentów była skarżącej znana i akceptowana, skoro podpisała umowę zniesienia współwłasności nieruchomości w formie aktu notarialnego w dniu [...] grudnia 2004 r. Zwraca też uwagę pośpiech stron dokonujących podziału nieruchomości [...], co sugeruje adnotacja na decyzji w dniu [...] grudnia 2004 r. potwierdzająca osobisty odbiór decyzji przez strony oraz informację o niewniesieniu odwołań, która w istocie była informacją, nie wywołującą skutku zrzeczenia się prawa do odwołania. Na podstawie stanu faktycznego sprawy ustalonego w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji o podział nieruchomości słusznie Kolegium przyjęło, że niezasadne okazały się zarzuty naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Zarzuty zostały wywiedzione z niewłaściwym działaniem organu poprzez pominięcie skarżącej i niedoręczenie jej decyzji podziałowej. Pozbawienie strony bez jej winy udziału w postępowaniu nie stanowi przesłanki nieważnościowej, dlatego nie mogła być przedmiotem badania przez Kolegium. Wystąpienie ewentualnych przesłanek z innych trybów nadzwyczajnych uregulowanych w K.p.a. było poza zakresem przedmiotowego postępowania. Przepisy art. 156 K.p.a. dotyczące stwierdzenia nieważności nie mogą być interpretowane rozszerzająco ze względu na ochronę trwałości decyzji. Pełnomocnik skarżącej AR za pismem z dnia 31 lipca 2019r. przesłał do Sądu 1 egzemplarz opinii z zakresu badania pisma ręcznego z dnia 24 lipca 2019r., przy czym nie zostały, tak w piśmie jak i na rozprawie, również przez fachowego pełnomocnika, sformułowane żadne wnioski dowodowe. Lektura tego dokumentu potwierdza autentyczność podpisu na decyzji podziałowej nieruchomość z dnia 6 grudnia 2004 r. Z tych przyczyn Sąd na podstawie art. 151 P.p.s.a. skargę oddalił jako niezasadną.