II SA/Rz 775/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Paweł Zaborniak /spr./ Sędziowie WSA Magdalena Józefczyk WSA Joanna Zdrzałka Protokolant Sylwia Pacześniak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 4 marca 2014 r. sprawy ze skargi A. G. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2013 r., nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki fragmentu ogrodzenia -skargę oddala- Przedmiotem skargi A. G. jest decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej jako WINB) z dnia [...] maja 2013 r., nr [...], wydana w przedmiocie nakazu rozbiórki fragmentu ogrodzenia. Decyzją z dnia [...] lipca 2011 r., nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] (zwany dalej PINB) nakazał A. G. wykonać rozbiórkę fragmentu ogrodzenia zlokalizowanego na działce nr ewid. 2497 obr. [...] od strony ul. Z. w R., na odcinku długości 11,33 m licząc od granicy z działką nr ewid. 2496 obr. [...] oznaczonym kolorem pomarańczowym na załączniku graficznym do decyzji. W uzasadnieniu organ wskazał, że w trakcie kontroli w dniu 9 grudnia 2010 r. ustalono, że na działce nr 2497 obr. [...] w R. wykonane jest ogrodzenie od strony ul. Z., ze słupków z cegły klinkierowej oraz z elementów metalowych. A. G., właścicielka przedmiotowej działki oświadczyła, że budynek na w/w działce jest w trakcie budowy, a przedmiotowe ogrodzenie jest zgodne z planem zagospodarowania terenu w projekcie budowlanym będącym załącznikiem do decyzji pozwolenia na budowę w/w budynku. Organ ustalił, że ogrodzenie nie zostało wybudowane na podstawie pozwolenia na budowę. A. G. dokonała, w dniu 15 listopada 2010 r. zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowanych nie wymagających pozwolenia na budowę polegających m.in. na budowie ogrodzenia oraz podała termin rozpoczęcia robót na dzień 15 grudnia 2010 r. Prezydent Miasta [...] decyzją z dnia [...] grudnia 2010 r., nr [...], wniósł sprzeciw do zamiaru wykonania budowy w/w ogrodzenia. W dniu 11 maja 2011 r. przeprowadzona została rozprawa administracyjna. Organ ustalił, że obecnie istniejące ogrodzenie nie zostało wykonane w 2000 r., a w 2010 r. Zatem próba zgłoszenia zamiaru wybudowania ogrodzenia została dokonana w chwili gdy ono już istniało. W dniu 20 czerwca 2011 r. przeprowadzono również oględziny na w/w działce, w trakcie których wykonano dokładne pomiary usytuowania ogrodzenia. Z pomiarów ustalono, że odległość od naroża budynku od strony zachodniej do przedmiotowego ogrodzenie wynosi 10,72 m, a odległość od naroża budynku od strony wschodniej wynosi 10,20 m. PINB stwierdził, że przedmiotowe ogrodzenie w części od strony ul. Z., na długości 11,33 m od strony zachodniej jest niezgodne z Miejscowym Planem Zagospodarowania Przestrzennego nr [...] i nie ma możliwości jego legalizacji, bowiem zostało wybudowane w granicach pasa drogowego drogi publicznej. Odwołanie od tej decyzji wniosła A. G. podnosząc, że jest ona dla niej krzywdząca, a rozstrzygnięcie jest wynikiem złośliwości i nękania jej rodziny przez sąsiadów. Wniosła o uchylenie decyzji. Odwołanie od opisanej decyzji PINB wnieśli również współwłaściciele działki sąsiedniej: J. G., Z. G. i J. G., którzy nie kwestionują nakazu rozbiórki fragmentu ogrodzenia i wnieśli o utrzymanie w mocy w/w decyzji. W trakcie postępowania odwoławczego zmarł J. G., a odwołanie zostało podtrzymane przez jedną ze spadkobierczyń w/w J. G. WINB decyzją z dnia [...] maja 2013 r., nr [...] uchylił w całości zaskarżoną decyzję i jednoczenie nakazał A. G., rozbiórkę w/w fragmentu ogrodzenia. W uzasadnieniu WINB stwierdził, że zarzuty zawarte w odwołaniach pozostają bez wpływu na rozstrzygnięcie sprawy, zaś zaskarżona decyzja w zakresie merytorycznego rozstrzygnięcia nakazującego rozbiórkę części ogrodzenia nie narusza prawa, jednak sentencja w/w decyzji wymaga reformacji z innych przyczyn. Zaskarżona decyzja PINB została wydana na podstawie art. 49 b ustawy z dnia 4 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.; zwana dalej P.b.), a przyczyną wydanego nakazu rozbiórki było ustalenie przez organ, że do zgłoszenia zamiaru budowy ogrodzenia działki nr 2497 został wniesiony sprzeciw, a w/w zgłoszenie zamiaru wybudowania ogrodzenia zostało dokonane w chwili, gdy ono już istniało. W ocenie WINB przyjęta przez organ I instancji kwalifikacja robót jako budowa obiektu budowlanego bez wymaganego zgłoszenia i zastosowana do rozpatrzenia sprawy podstawa prawna - art. 49b P.b. - nie znajduje uzasadnienia. WINB ustalił, że w miejscu obecnie istniejącego ogrodzenia od strony ul. Z. w R., istniało wcześniej ogrodzenie z siatki stalowej i słupków stalowych, które było wykonane przez A. G. w 2000 r., po zakupie działki i istniało do 2010 r. Poprzednie ogrodzenie z siatki przebiegało w linii prostej na całej szerokości działki nr 2497 i znajdowało się w tym miejscu, gdzie obecnie znajduje się część ogrodzenia usytuowana bliżej drogi tj. część zachodnia. Powyższe ogrodzenie istnieje na całej szerokości działki nr 2497 i zostało zastąpione w 2010 r. nowym ogrodzeniem, wykonanym z innych nowych materiałów, tj. cegły klinkierowej i elementów stalowych, z zachowaniem dotychczasowej trasy na odcinku od strony zachodniej, w pozostałej części zostało odsunięte od drogi, w kierunku budynku. W ocenie WINB taki zakres robót, polegający na wykonaniu w miejscu poprzedniego ogrodzenia, które zostało rozebrane – nowego ogrodzenia, z nowych innych materiałów, może nosić charakter odbudowy ogrodzenia, co jest równoznaczne z budową ogrodzenia, zgodnie z definicją określoną w art. 3 pkt 6 P.b., która pod pojęciem budowa obejmuje także m.in. odbudowę. Jednak powyższy zakres robót nie stanowi budowy obiektu budowlanego, lecz jest przypadkiem innym niż te, o których mowa w art. 48 lub 49 b P.b., czyli innym niż samowola budowlana obiektu. Organ odwoławczy wyjaśnił, że roboty budowlane polegające na budowie ogrodzenia są zwolnione z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, lecz wymagają zgłoszenia właściwemu organowi, którego w tym przypadku inwestor nie posiada. W związku z tym roboty te należy traktować jako wykonane samowolnie, bez wymaganego zgłoszenia. Roboty budowlane wykonane zarówno bez wymaganego pozwolenia na budowę, jak i bez zgłoszenia – lecz o innym charakterze niż określone w art. 48 i 49b P.b., czyli innym niż budowa obiektu, podlegają pod tę samą podstawę prawną, tj. art. 50 i 51 P.b. W związku z tym rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji na podstawie art. 49b P.b., dotyczącego budowy obiektów budowlanych bez zgłoszenia, (w przypadku których tryb legalizacji wiąże się z koniecznością uiszczenia opłaty legalizacyjnej), nie znajduje uzasadnienia. W ocenie WINB sprzeciw do zgłoszenia budowy ogrodzenia nie ma bezpośredniego wpływu na rozstrzygnięcie sprawy, gdyż zgłoszenie to zostało dokonane po wykonaniu rozpatrywanych robót przy ogrodzeniu. WINB zwrócił uwagę, że w sytuacji gdy wykonane roboty budowlane naruszają ustalenia obowiązującego MPZP z 2008 r., z uwagi na usytuowanie ogrodzenia na odcinku od strony zachodniej w pasie drogowym ul. Z., należy stwierdzić, że brak jest możliwości zalegalizowania wykonanych robót polegających na przebudowie ogrodzenia i tym samym zachodzi konieczność wydania nakazu rozbiórki tej części ogrodzenia, która narusza ustalenia Planu. Nadto WINB stwierdził, że zaskarżona decyzja prawidłowo rozstrzyga sprawę, jednak jej sentencja nie odpowiada treści przepisu stanowiącego podstawę prawną decyzji. Sentencja ta zawiera dodatkowe zobowiązania i pouczenia, które nie odpowiadają treści podstawy prawnej przyjętej do rozstrzygnięcia sprawy i nie znajdują oparcia w przepisach prawa (np. o konieczności powiadomienia organu o wykonaniu obowiązku w określonym terminie). Pouczenia o konsekwencjach grożących w razie nie wykonania nakazu, przez wdrożenie postępowania egzekucyjnego, powinny znajdować się w uzasadnieniu decyzji, lecz tego rodzaju pouczenia nie mogą być umieszczane w sentencji rozstrzygnięcia. W związku z tym konieczne jest zreformowanie zaskarżonej decyzji przez sprecyzowanie obowiązku z dostosowaniem jej treści do treści podstawy prawej służącej do rozstrzygnięcia sprawy. Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2013 r., nr [...] – WINB z urzędu wstrzymał wykonanie w/w decyzji. A. G., złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie skargę na decyzję WINB z dnia [...] maja 2013 r., wnosząc o jej uchylenie. Skarżąca podniosła, że nie może rozebrać ogrodzenia, gdyż nie jest to samowola budowlana, a jest to urządzenie budowlane związane z budynkiem. Wskazała, że ogrodzenie wykonała zgodnie z decyzją o pozwoleniu na budowę z dnia [...] maja 2000 r., nr [...]. Podała, że w projekcie zagospodarowania działki wyraźnie napisano projektowane ogrodzenie. Skarżąca zwróciła uwagę, że jej działka stanowi ciągle teren budowy. Podniosła, że zniszczenie jej ogrodzenia jest bezzasadne. W odpowiedzi na skargę WINB wniósł o jej oddalenie z przyczyn zawartych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Zauważono, iż zarzuty skargi odpowiadają temu co zostało już podniesione przez skarżącą w jej odwołaniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, zważył co następuje: Skarga A. G. okazał się nieuzasadniona, co obligowało Sąd do jej oddalenia. Istota sądowej kontroli administracji publicznej sprowadza się do ustalenia czy w określonym przypadku, jej organy dopuściły się kwalifikowanych naruszeń prawa. Sąd administracyjny sprawuje swą kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej – art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.). Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; zwana dalej p.p.s.a.). Należy dodać, że Sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przedmiotem sprawy sądowoadministracyjnej jest decyzja organów nadzoru budowlanego nakazująca skarżącej rozbiórkę urządzenia budowlanego w postaci ogrodzenia na określonym w załączniku do decyzji odcinku. Objęta skargą decyzja WINB została wydana w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowalne (Dz.U. z 2010 r. nr 243, poz. 1623 ze zm.; zwana dalej P.b.). Należy zgodzić się z organem odwoławczym, iż w okolicznościach niniejszej sprawy powołany przepis był właściwą regulacją prawa administracyjnego materialnego. Według jego treści, przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1, właściwy organ w drodze decyzji nakazuje zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego. Po pierwsze, nie może budzić wątpliwości to ustalenie organów, że ogrodzenie nie jest obiektem budowlanym. Ogrodzenia zostały w sposób wyraźny zakwalifikowane przez ustawodawcę poprzez art. 3 pkt 6 P.b. do urządzeń budowlanych czyli urządzeń technicznych związanych z obiektem budowlanym, zapewniających możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem. Z tej przyczyny, do samowolnie wykonanych urządzeń budowalnych nie można stosować art. 49b ust. 1 P.b. jak uczynił to PINB. Zarówno art. 48 oraz art. 49b P.b. mogą stanowić oparcie wyłącznie dla decyzji nakazujących rozbiórkę obiektu budowlanego, którym ogrodzenie wykonane przez skarżącą z pewnością nie jest. Wykonanie ogrodzenia należy więc rozpatrywać jako inny przypadek, niż ten o którym mowa w art. 49b ust. 1 P.b., na co słusznie zwrócił uwagę WINB, kwalifikując stwierdzony przypadek pod regulacje art. 50 i art. 51 P.b. Skarżąca nie zaprzecza, że dokonała zgłoszenia robót budowlanych w dniu 15 listopada 2010 r. obejmujących sporne ogrodzenie przed ich wykonaniem. Ponieważ skarżąca wykonała ogrodzenie, lecz nie na podstawie uzyskanego pozwolenia budowlanego jak też bez spełnienia wymogu dokonania zgłoszenia, to roboty budowlane należało traktować jako samowolne czyli naruszające obowiązek dokonania zgłoszenia. WINB słusznie zauważa w swej decyzji, iż w tym przypadku przepisy prawa budowlanego wymagały dokonania zgłoszenia, bowiem ogrodzenie zostało wzniesione od strony drogi publicznej (art. 30 ust. 1 pkt 3 P.b.). Do postępowania naprawczego normowanego przepisem art. 51 ust. 1 P.b. nie można było stosować zarówno pkt. 2 i 3 tego artykułu, bowiem wykonanych przez skarżącą robót budowalnych nie sposób doprowadzić do stanu zgodnego z prawem. Zostało w sposób przekonujący wykazane, że ogrodzenie na określonej w decyzji długości znajduje się w projektowym w MPZP pasie drogowym drogi publicznej. Organy ustaliły w oparciu o załącznik graficzny do uchwały Rady Miasta z dnia 29 kwietnia 2008 r. nr [...], stanowiącej miejscowy plan gospodarowania przestrzennego, iż odległość linii rozgraniczającej planowany pas drogowy od naroża budynku na działce skarżącej wynosi od strony naroża wschodniego ok. 10,5 m zaś od strony naroża zachodniego ok. 11 m. WINB ustalił w toku rozprawy w dniu 4 października 2012 r., iż odległość naroża budynku od strony zachodniej wynosi względem ogrodzenia 12,66 m. Potwierdzają to również obliczenia PINB dokonane na załączniku graficznym do protokołu z oględzin z dnia 20 czerwca 2011 r. Ponieważ ogrodzenie na odcinku 11,33 m zostało wzniesione za linią rozgraniczającą pas drogowy planowej w MPZP drogi publicznej, to jest ono niezgodne z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, co definitywnie wyklucza ewentualność wydania decyzji naprawczej wskazanej w art. 51 ust. 1 pkt 2 i 3 P.b. Zajęty przez ogrodzenie A. G. grunt jest przewidziany w przepisach o planowaniu przestrzennym pod takie inwestycje jak droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą. Określona do rozbiórki część ogrodzenia skarżącej nie jest urządzeniem, które mogłoby zostać wzniesione w pasie drogowym drogi publicznej. Obiekty które mogą znajdować się w pasie drogowym drogi publicznej zostały sprecyzowane w treści art. 4 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2013 r. Nr 260, ze zm.). Zawarty w skardze zarzut, iż ogrodzenie objęte nakazem rozbiórki zostało wykonane zgodnie z udzielonym pozwoleniem na budowę nie znajduje potwierdzenia w zebranym materiale dowodowym. Temu twierdzeniu zaprzecza zeznanie J. G., Z. G. oraz przedstawiona przez strony dokumentacja fotograficzna wykonana w 2000 r. Obrazuje ona, iż w 2000 r. ogrodzenie działki istnieje i jest wykonane z siatki na słupach metalowych. Według aktualnego stanu ogrodzenie zostało wykonane z cegły klinkierowej oraz elementów stalowych. Należy zwrócić uwagę, iż te oświadczenia pokrywają się z wiedzą świadka H. H., który w 2000 r. pełnił funkcje kierownika budowy realizowanej na działce 2497 przez A. G. Zeznał on, iż w roku 2000 r. istniało na działce skarżącej ogrodzenie lecz wyglądało inaczej niż obecnie. Fakt wykonania ogrodzenia w aktualnym miejscu dowodzą też czynności A. G. polegające na zamiarze dokonania zgłoszenia robót budowlanych obejmujących budowę ogrodzenia (vide załącznik do zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych o dacie wpływu do UM 15 listopad 2010 r.). Z przedstawionych przyczyn rozstrzygniecie WINB jest legalne bowiem odpowiada mającym zastosowanie w ustalonych okolicznościach faktycznych przepisom prawa materialnego i procesowego. Sąd w toku wykonywania swych kompetencji kontrolnych nie dostrzegł innych niż podane w skardze naruszeń przepisów prawa materialnego jak i procesowego. Z tych przyczyn skargę należało oddalić na podstawie art. 151 p.p.s.a.