II SA/Rz 777/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Ewa Partyka Sędziowie NSA Stanisław Śliwa NSA Maria Piórkowska /spr./ Protokolant st. sekr. sąd. Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 11 grudnia 2012 r. sprawy ze skargi J. Ś. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...] w przedmiocie zarzutów do operatu ewidencji gruntów i budynków -skargę oddala- W związku z prowadzonym przez Starostę [...] postępowaniem dotyczącym modernizacji ewidencji gruntów i budynków obrębu R., prowadzonym w oparciu o art. 24a ustawy z dni 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne /Dz.U. z 2010 r. Nr 193, poz. 1287 ze zm. – zwana dalej "ustawą"/, w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] z dnia [...] stycznia 2012 r. poz. 63 ukazała się informacja Starosty Powiatu [...] o tym, że projekt operatu opisowo – kartograficznego modernizacji ewidencji gruntów i budynków obrębu R. gmina R. stał się operatem ewidencji gruntów i budynków. Korzystając z uprawnień przysługujących na podstawie art. 24a pkt 9 ustawy J. Ś. – reprezentowana przez córkę W. Ś. w piśmie z dnia [...] stycznia 2012 r. zgłosiła zarzuty do danych ewidencyjnych dotyczących wszystkich działek do których posiada interes prawny, działek ujawnionych na jej rzecz tj. dotyczących wszystkich jednostek rejestrowych gruntów w których ona figuruje. Zawnioskowała o przeprowadzenie dokładnego postępowania wyjaśniającego i zgromadzenia pełnego materiału dowodowego. W dalszej części przedstawiła "zarzuty natury ogólnej wynikające z powodów proceduralnych i faktycznych udostępniania danych przy wyłożeniu projektu operatu opisowo-kartograficznego ewidencji gruntów i budynków obrębu R. gm. R.". Wniosła zarzuty dotyczące działek nr 5315/2, 5162/4, 1687, 2417, 1627/1. W piśmie z dnia [...] lutego 2012 r. oraz [...] marca 2012 r. J. Ś.- działająca przez pełnomocnika W. Ś. podtrzymała zarzuty podnoszone w dotychczasowych pismach. Podała, że zarzuty obejmują wszystkie dane ewidencyjne nowego operatu obrębu R. gm. R., wynikające z art. 20 i art. 21 ustawy, w zakresie działek i budynków mieszczących się w kręgu interesu prawnego J. Ś., za wyjątkiem działek nr 5018/7 i nr 5018/8 i zmiany użytku tych działek z drogi na pastwisko. Decyzją z dnia [...] maja 2012 r. nr [...] Starosta [...] w pkt 1 umorzył postępowanie dotyczące zarzutów do danych w ewidencji gruntów i budynków obrębu R. gm. R. co do zmiany powierzchni i użytku w działkach 5018/7 i 5018/8, w pkt 2 odrzucił zarzuty dotyczące wprowadzenia wnioskowanych zmian w zakresie działek nr 1687, 2417, 5162/4, 5315/2. W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że zarzuty do danych ujawnionych w operacie ewidencji gruntów i budynków wsi R. po modernizacji rozpatrywane są w jednym postępowaniu administracyjnym, rozstrzygającym sprawę zarówno pod względem formalnym jak i merytorycznym. Podstawę do wprowadzenia zmian w operacie ewidencyjnym w zakresie nowych danych ewidencyjnych działek i uwzględnienia tych danych przez organ podatkowy stanowić będzie prawomocna decyzja Starosty [...]. Organ podał, że w związku z wycofaniem zarzutów dotyczących działek nr 5018/7 i 5018/8 orzekł o umorzeniu postępowania, zaś odnośnie pozostałych zarzutów dotyczących poszczególnych działek dokonał ich merytorycznej oceny. Powołując się na przepisy ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne podał, że ewidencja ma charakter informacyjno-techniczny, rejestruje jedynie stany prawne wynikające z określonych dokumentów urzędowych, a zatem stany ustalane w innym trybie i przez inne organy. Wskazał, że sprawy na tle prawa własności i sposobu korzystania z nieruchomości mogą być dochodzone przed sądami powszechnymi bądź w trybie odrębnych postępowań. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła J. Ś. – zastępowana przez W. Ś. Wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w pkt 2 i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Zarzuciła naruszenie art. 7 i art. 77 k.p.a. i wskazała na konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego. Podtrzymała zgłoszone zarzuty, w tym dotyczące dokładnego i wyczerpującego zbadania materiału dowodowego, jak również udostępnienia dokumentów prawnych i geodezyjnych, brak materiałów dotyczących ustalenia przy modernizacji punktów granicznych i linii granicznych, brak danych opisowych i numerycznych dotyczących granic działek, powierzchni, użytków i klas gleboznawczych. Podała, że zasób użytkowy państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego zawiera materiały powszechnie dostępne i winny znaleźć one odzwierciedlenie w aktach sprawy. Zdaniem odwołującej organ wydał decyzję obarczoną wadami, usterkami, bez pisemnej informacji na czym rzeczywiście polegały zmiany dokonywane w trakcie modernizacji ewidencji gruntów i budynków obrębu R. Podniosła również zarzuty dotyczące działek nr 5315/2, 5162/4, 2417, 1627/1. Odnośnie pkt 1 decyzji odwołująca co do zasady zgodziła się z rozstrzygnięciem jednakże zwróciła uwagę na brak szerszego opisania skutków obowiązywania danych ewidencyjnych działek po modernizacji dla określenia zobowiązań podatkowych. Decyzją z dnia [...] lipca 2012 r. Nr [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego [...] uchylił w całości zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu podał, że ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, że w związku z wyłożeniem projektu operatu opisowo-kartograficznego modernizacji ewidencji gruntów i budynków obr. R., J. Ś. w piśmie z dnia [...] lipca 2011 r. zgłosiła uwagi dotyczące wszystkich działek ujawnionych na jej rzecz. Organ podał, że w aktach brak jest protokołu wyłożenia operatu opisowo-kartograficznego modernizacji ewidencji gruntów i budynków w zakresie działek ujawnionych na rzecz J. Ś., potwierdzającego zgłoszenie uwag do danych ewidencyjnych. Nadto w piśmie z dnia [...] listopada 2011 r. ([...]) Starosta [...] poinformował zainteresowaną o sposobie rozpatrzenia uwag, w odniesieniu do działek nr 5018/7, 5018/8, 5315/2, 5162/4, 1687, 2417 i 1627/1, brak jest natomiast informacji o przyjęciu lub odrzuceniu uwag zgłoszonych do projektu operatu opisowo-kartograficznego modernizacji ewidencji gruntów i budynków odnośnie innych działek ujawnionych na rzecz J. Ś. Odnosząc się natomiast do treści zaskarżonej decyzji WINGiK podał, że Starosta [...] w pkt 1 i 2 decyzji podjął rozstrzygnięcie w kwestii zarzutów do danych ewidencyjnych działek nr 5018/7, 5018/8, 1687, 2417, 5162/4 i 5315/2. W podstawie prawnej zostały powołane przepisy, które określają zakres działań w postępowaniu administracyjnym dotyczącym modernizacji ewidencji gruntów i budynków. Nadto w rozstrzygnięciu decyzji organ odniósł się do zarzutów dotyczących działek nr 5018/7, 5018/8, 1687, 2417, 5162/4 i 5315/2, pominął natomiast zarzuty dotyczące innych działek, w stosunku do których, jak to określiła J. Ś., posiada interes prawny. Organ odwoławczy zwrócił ponadto uwagę, że z treści pism J. Ś. z dnia [...] stycznia 2012 r. i z dnia [...] marca 2012 r. wynika, że zarzuty obejmują wszystkie dane ewidencyjne w zakresie przedmiotowym i podmiotowym. Podnoszenie kwestii podmiotowych wskazuje, że strona neguje dotychczasowy stan prawny nieruchomości i żąda przeprowadzenia czynności wyjaśniających w zakresie prawa własności. Takie ustalenia nie należą zaś do kompetencji organów administracji publicznej. Organ zwrócił uwagę, że brak konkretnego określenia zarzutów przez stronę uniemożliwia podjęcie przez organ niezbędnych kroków do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli. Organ stwierdził, że w ponownym postępowaniu rzeczą organu I instancji będzie wezwanie strony do sprecyzowania zarzutów dotyczących danych ewidencyjnych własnych działek ujawnionych w operacie ewidencji gruntów i budynków obr. R. po modernizacji. WINGiK wskazał również na nieprawidłowe ustalenia następców prawnych po zmarłym E. P. Zalegające w aktach sprawy oświadczenie adresatki i wskazanie innych spadkobierców nie stanowi w ocenie organu załatwienia sprawy w tym zakresie. Organ I instancji przyjął, że spadkobiercami tymi są S. P., J. O. i M. K. Nie potwierdził jednak tych ustaleń odbierając stosowne oświadczenia, czy te osoby są istotnie spadkobiercami. Końcowo organ zwrócił uwagę na konieczność przeprowadzenia dodatkowego postępowania wyjaśniającego. Decyzję WINGiK zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie J. Ś. – działająca przez pełnomocnika W. Ś. i wniosła o stwierdzenie jej nieważności z uwagi na rażące naruszenie art. 61 § 1 w zw. z art. 7 i art. 9 k.p.a., ewentualnie o jej uchylenie. Zawnioskowała również o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu podała, że odwołaniem zaskarżyła jedynie pkt 2 decyzji Starosty [...], a więc zaskarżyła tą decyzję w części. Tymczasem WINGiK uchylił ją w całości. Powoduje to, że decyzja organu II instancji rażąco narusza prawo (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). Podtrzymała argumentację odwołania i raz jeszcze podkreśliła, że kwestia umorzenia przez Starostę postępowania w przedmiocie wycofanych zarzutów odnośnie działek nr 5018/7 i 5018/8 ma znacznie szersze niż tylko geodezyjne. Ma istotny wpływ na wymiar podatków rolnych i podatków od nieruchomości. Zdaniem skarżącej organ odwoławczy rażąco naruszył art. 61 § 1 k.p.a. Zamiast "zastosować się do własnego poglądu" organ naruszając przepisy prawa, wbrew żądaniu odwołującej uchylił w całości decyzję Starosty [...]. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego podtrzymał w całości stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art.1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz. U., Nr 153, poz. 1269 ze zm./, sąd administracyjny kontroluje zaskarżone decyzje, postanowienia i akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa w zakresie ich legalności, rozumianej jako zgodność tych aktów z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa, zaś na podstawie art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270/, nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga nie jest zasadna. Na wstępie podnieść należy, że zaskarżoną decyzję organ II instancji - Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego wydał w oparciu o treść art. 138 § 2 k.p.a. Przepis ten stanowi, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie . Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Wydając rozstrzygniecie kasacyjne, na podstawie przytoczonego wyżej przepisu, Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego wskazał uregulowanie zawarte w przepisie art. 61 § 1 k.p.a. obligujące organ I instancji do ustalenia poprzez dążenie do sprecyzowania przedmiotu żądania skarżącej. Zgłoszone przez nią uwagi "generalnie do wszystkich działek ujawnionych na jej rzecz" nie pokrywają się z przedmiotem postępowania prowadzonego przez organ pierwszoinstancyjny, a dotyczącym tylko niektórych działek. W ocenie organu nie jest nadto wyjaśniona, a następnie ustalona w sposób zgodny z treścią art. 28 i art. 30 § 4 k.p.a. kwestia stron postępowania i ich prawidłowej reprezentacji w toczącym się postępowaniu. W ocenie Sądu, zauważone przez organ drugoinstancyjny zasadnicze braki postępowania znajdują uzasadnienie w podjętej, na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. zaskarżonej decyzji. Nie ulega bowiem wątpliwości, że decyzja Starosty [...] wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygniecie. Wskazane przez organ naruszenie przepisów postępowania polegające na nieustaleniu przedmiotu roszczenia strony oraz nieustalenia stron postępowania nie mogą być sanowane w postępowaniu odwoławczym, na podstawie art. 136 k.p.a., bowiem naruszona zostałaby zasada dwuinstancyjności postępowania, której istota polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu sprawy. Dodatkowe bowiem postępowanie, o którym mowa w art. 136 k.p.a. organ II instancji stosuje wówczas, gdy postępowanie przeprowadzone przez organ pierwszoinstancyjny jest w zasadzie zadowalające i kiedy wchodzi w grę tylko uzupełnienie tego postępowania dodatkowymi materiałami lub dowodami, a więc nie może przepis ten mieć zastosowania w rozpoznawanej sprawie. W tym stanie sprawy, w ocenie Sądu nie znajduje uzasadnienia zarzut naruszenia, czy też rażącego naruszenia przez organ przepisu art. 61 § 1 k.p.a., gdyż właśnie zaskarżona decyzja jest jego prawidłową realizacją. Niezasadny jest także zarzut skarżącej w przedmiocie wadliwego zbadania i uzasadnienia decyzji Starosty [...] gdyż właśnie te kwestie legły u podstaw kasacyjnej decyzji organu II instancji. Nie znajduje również uzasadnienia zarzut uchylenia przez organ II instancji w całości decyzji pierwszoinstancyjnej z uwagi na kategoryczne brzmienie zastosowanego w sprawie przepisu art. 138 § 2 k.p.a. uprawniającego organ odwoławczy do uchylenia zaskarżonej decyzji w całości i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia. Dodatkowo jedynie naprowadzić należy, że organ odwoławczy nie jest uprawniony do wydania decyzji innej niż przewiduje zamknięty katalog art. 138 k.p.a. Skoro zatem sama skarżąca zarzuca wydanie decyzji pierwszoinstancyjnej z naruszeniem przepisów proceduralnych, mających istotny wpływ na wynik sprawy, to podjęta przez organ odwoławczy decyzja kasacyjna jest zgodna z jej oczekiwaniem. Uwzględniając zatem i podzielając ogólne zarzuty odwołania skarżącej w zakresie "działek położonych w obrębie R. po modernizacji ewidencji gruntów i budynków" i nieprawidłowości w postępowaniu prowadzonym przez Starostę [...], orzekający organ, z katalogu zawartego w art. 138 k.p.a. mógł zastosować jedynie przepis art. 138 § 2 k.p.a. i zgodnie z jego brzmieniem uchylić zaskarżoną decyzję w całości a sprawę przekazać do ponownego rozpatrzenia. Zaskarżona decyzja organu, zgodnie z kolejną przesłanką stosowania przepisu art. 138 § 2 k.p.a. zawiera również prawidłowe wskazania okoliczności, jakie organ I instancji weźmie pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy . W świetle naprowadzonych wyżej okoliczności, skoro zaskarżona decyzja nie narusza prawa Sąd działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270/ orzekł jak w sentencji.