II SA/Rz 777/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Maria Mikolik /spr./ Sędziowie WSA Joanna Zdrzałka WSA Karina Gniewek - Berezowska Protokolant starszy sekretarz sądowy Joanna Kulasa po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 września 2025 r. sprawy ze skargi P. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z dnia 26 lutego 2025 r. nr SKO.415/324/2023 w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy – skargę oddala – Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie (dalej: "Kolegium", "Organ odwoławczy" lub "Organ II instancji") z 26 lutego 2025 r. nr SKO.415/324/2023, w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. Wydanie decyzji poprzedzało postępowanie administracyjne o następującym przebiegu. Wnioskiem z [...] kwietnia 2023r. M sp. z o.o. z/s w [...] (dalej: "Inwestor" lub "Spółka") zwróciła się do Prezydenta Miasta [...] (dalej: "Prezydent" lub "Organ I instancji") o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami i garażem podziemnym, na działkach nr [...]. Decyzją z [...] lipca 2023 r. nr [...] Prezydent ustalił warunki zabudowy dla wnioskowanego przedsięwzięcia. Organ I instancji podał, że wniosek inwestora był kompletny i spełniał wymogi określone ustawą z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz.U. z 2024 r. poz. 1130 z późn. zm.) – dalej: "u.p.z.p.". Teren objęty wnioskiem nie jest objęty ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Przeprowadzona analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu pozwoliła ustalić, że planowana inwestycja spełnia przesłanki określone w art. 61 ust. 1 pkt 1 – 6 u.p.z.p., niezbędne do wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Projekt decyzji został pozytywnie zaopiniowany przez Miejski Zarząd Dróg w [...]. Wobec powyższego, obowiązkiem Organu I instancji było uwzględnienie wniosku Inwestora. Odnosząc się do sformułowanego w toku postępowania zarzutu braku spełnienia warunku dobrego sąsiedztwa, Prezydent podał, że w opracowywanej nowej edycji Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta [...], działki objęte wnioskiem znajdują się w obszarze wymagającym przekształceń, a preferowany kierunek zagospodarowania przestrzennego to obszar wielofunkcyjny oznaczony A.MU.2. We wskazanym obszarze będzie możliwa realizacja zabudowy mieszkalnej wielorodzinnej i usługowej. Ponadto stopniową zmianę funkcji na terenie pomiędzy ul. [...] utrwalają wydane decyzje o pozwoleniu na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami (funkcja analogiczna do wnioskowanej) na sąsiedniej działce od strony północnej, a także wydane warunki zabudowy na trzy budynki wielorodzinne z usługami na działkach od strony południowej za granicą obszaru analizowanego. W związku z powyższym oraz w związku z istnieniem funkcji mieszkaniowej wielorodzinnej w sąsiedztwie na działkach nr [...], uznano, że funkcja planowanej inwestycji jest zgodna z funkcją istniejącą i planowaną w sąsiedztwie. Spółka wniosła odwołanie od tej decyzji, kwestionując wartości wskaźników wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, szerokości elewacji frontowej oraz wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki. Odwołująca wniosła o zmianę decyzji i ustalenie spornych parametrów zgodnie ze wskazaniami Inwestora. Decyzją z 26 lutego 2025 r. nr SKO.415/324/2023 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Rzeszowie utrzymało w mocy decyzję Prezydenta. W ocenie Kolegium, Organ I instancji prawidłowo przeprowadził analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Dokonał analizy wszystkich warunków z art. 61 ust. 1 u.p.z.p., które zostały łącznie spełnione, a także warunków wynikających z przepisów odrębnych zasadnie stwierdzając, że teren objęty wnioskiem spełnia wymogi stawiane przepisami u.p.z.p. do uwzględnienia wniosku Inwestora. Zarówno w części tekstowej analizy, jak i na załączniku graficznym wskazano obiekty (nieruchomości zabudowane) przyjęte do analizy. Opracowanie to zawiera precyzyjne wskazanie numerów działek objętych analizą, oznaczenie niezbędnych parametrów nieruchomości budynkowych znajdujących się na tych działkach, aby możliwe było wyprowadzenie wniosku, co do planowanych funkcji zabudowy, jak i cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Organ odwoławczy podniósł, że wskaźniki charakteryzujące planowaną zabudowę zostały ustalone zgodnie z wymogami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. 2003 r. Nr 164 poz. 1588) – dalej: "rozporządzenie". Średni wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki lub terenu w obszarze analizowanym wyniósł 0,32. Prawidłowo zatem Organ I instancji dopuścił na zasadzie wyjątku wskaźnik od 0,20 do 0,35, odnosząc go w drodze analogii do działki sąsiedniej. Jednocześnie zasadnie nie uwzględnił proponowanego przez Inwestora wskaźnika na poziomie od 0,5 do 0,6, jako znacząco odbiegającego od wskaźnika ustalonego. W ocenie Kolegium prawidłowo określono również pozostałe parametry zabudowy, w tym szerokości elewacji frontowej; wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki; geometrii dachu (kąta nachylenia, wysokości kalenicy i układu połaci dachowych). W tym zakresie wyniki analizy zostały oparte na rzetelnym przyjęciu działek do porównania wskazując finalne parametry na podstawie średnich w obszarze analizowanym. W konsekwencji, wszystkie parametry nowej zabudowy, w tym szerokości elewacji frontowej; wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki; geometrii dachu (kąta nachylenia, wysokości kalenicy i układu połaci dachowych) zostały określone w sposób prawidłowy. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, PM wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji Organu I instancji, a ponadto o zasądzenie kosztów postępowania. Zdaniem Skarżącego, zaskarżona decyzja został wydana z naruszeniem: 1. art. 7, art. 77 §, art. 80 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niezebranie w sposób prawidłowy materiału dowodowego, niewyjaśnienie wszystkich okoliczności mających istotne znaczenie w niniejszej sprawie i dokonanie wybiórczej i dowolnej, a nie wszechstronnej oceny zgromadzonego materiału dowodowego, co przejawiło się w: – nieprawidłowym przyjęciu zakresu bezpośredniego otoczenia planowanej inwestycji, poprzez formalistyczne przyjęcie wskaźników, w oderwaniu od reguł doświadczenia życiowego i zasad praworządności i podzielenie w tym zakresie argumentacji zawartej w zaskarżonej decyzji Prezydenta, a to powielenie argumentacji o rzekomej zgodności inwestycji z obecną zabudową nieruchomości sąsiednich, w sytuacji, gdy obszar analizowany obejmuje teren o wykorzystaniu przemysłowo - usługowym, w tym w szczególności w zakresie nieruchomości położonych w bliskim sąsiedztwie terenu planowanej inwestycji tj. przy ul [...] – nieprawidłowym ustaleniu wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy i zagospodarowania terenu poprzez zastosowanie w sposób dowolny i nieuzasadniony wyjątku przewidzianego w treści § 5 ust. 2 rozporządzenia; 2. art. 80 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez całkowite zaniechanie i niepoddanie swobodnej i wszechstronnej ocenie w treści zaskarżonej decyzji analizy urbanistycznej, na podstawie której Prezydent dokonał błędnych ustaleń faktycznych stanowiących podstawę rozstrzygnięcia, które to ustalenia również błędnie podzieliło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Rzeszowie; 3. art. 61 ust 1 pkt 1 u.p.z.p. polegające na uchybieniu zasady dobrego sąsiedztwa, nakazującej poszanowanie zastanego w danym miejscu stanu dotychczasowej zabudowy, a także cech i parametrów o charakterze urbanistycznym (zagospodarowanie obszaru) i architektonicznym (ukształtowanie wzniesionych obiektów). W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas wyrażone stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Na mocy art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.; dalej: P.p.s.a.) uwzględnienie skargi następuje w przypadku: naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, a także w przypadku stwierdzenia przyczyn powodujących nieważność kontrolowanego aktu lub wydania tego aktu z naruszeniem prawa. W przypadku uznania, że skarga nie ma uzasadnionych podstaw podlega ona oddaleniu, na podstawie art. 151 P.p.s.a. Stosownie natomiast do art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W ocenie Sądu skarga jako niezasadna podlega oddaleniu. Organy wydały prawidłowe rozstrzygnięcia w sprawie uznając, że inwestycja spełnia przesłanki warunkujące wydanie pozytywnej decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, wskazane w art. 61 ust. 1 pkt 1-6 u.p.z.p. Organy prowadząc postępowanie nie naruszyły przepisów art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w sposób, który miałby istotny wpływ na wynik sprawy. W sprawie nie budzi wątpliwości, że wnioskowana inwestycja spełnia wymóg zasady dobrego sąsiedztwa, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Zgodnie z tym przepisem, wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Inwestor wnioskował o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji, polegającej na budowie budynku wielorodzinnego z usługami i garażem podziemnym. W sprawie nie budzi wątpliwości, że zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna występuje już w obszarze analizowanym, wyznaczonym stosownie do art. 61 ust. 5a u.p.z.p. Na działkach nr [...] znajduje się budynek mieszkaniowy wielorodzinny. Taki budynek znajduje się również na działce nr [...], a także na działkach nr [...]. Nie budzi więc wątpliwości, że planowana inwestycja powtarza jeden z istniejących już w obszarze analizowanym sposobów zagospodarowania. Świadczy to o spełnieniu wymogu kontynuacji funkcji zabudowy. W skardze podkreślano natomiast, że działki przeznaczone pod planowaną inwestycję graniczą z terenem wykorzystywanym pod zabudowę przemysłowo- usługową. Działki sąsiednie to tereny przemysłowe, zabudowane budynkami produkcyjnymi, usługowymi i magazynowymi. Zdaniem Skarżącego, zlokalizowanie w bliskim sąsiedztwie budynku mieszkaniowego wielorodzinnego spowoduje zagrożenie dla życia i zdrowia mieszkańców. Do kwestii graniczenia terenu planowanej inwestycji z terenami o funkcji przemysłowo-usługowej odniósł się szeroko Organ I instancji w sporządzonej analizie urbanistycznej. Wskazano, że działki objęte wnioskiem położone są na terenie, który w nieobowiązującym już planie zagospodarowania przestrzennego przeznaczony był pod strefę przemysłowo-składową. Jest to teren po dawnej fabryce elementów budowlanych, aktualnie eksploatowany jeszcze przez firmy produkcyjno-usługowe i handlowe. Jednak teren ten podlega obecnie przeobrażeniom, zmierzającym do usuwania zabudowy przemysłowej z centrum miasta. Zgodnie ze zmienianym obecnie Studium oraz w opracowywanym dla tego terenu planie miejscowym, dla tego obszaru przewiduje się funkcję mieszkaniowo-usługową. Stopniową zmianę funkcji na tym terenie potwierdzają wydane już decyzje o pozwoleniu na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego na działce sąsiadującej z terenem inwestycji od strony północnej. Zatem Organ decydując o spełnieniu wymogu z zakresu kontynuacji funkcji zabudowy, wziął pod uwagę zarówno stan już istniejący w obszarze analizowanym, w tym występującą już zabudowę mieszkaniową wielorodzinną, jak i zmiany wynikające z będących w przygotowaniu aktów planistycznych oraz wydanych decyzji o pozwoleniu na budowę. Wniosek Organu o spełnieniu zasady dobrego sąsiedztwa przez planowaną inwestycję nie narusza więc art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Został bowiem poczyniony stosownie do ustaleń dotyczących zarówno obecnego, jak i planowanego sposobu zagospodarowania dla tego terenu. W realiach tej sprawy nie zachodzą podstawy do odmowy ustalenia warunków zabudowy z tego powodu, że w obszarze analizowanym występuje jeszcze zabudowa przemysłowo-usługowa, skoro nie jest sporne występowanie już zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej przy ul. [...]. Organy stosownie do przepisów rozporządzenia wyznaczyły parametry nowej zabudowy, w sposób gwarantujący zapewnienie ładu przestrzennego, stosownie do art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. W kwestii ustalenia wskaźnika intensywności zabudowy Organ nie naruszył granic odstępstwa, przewidzianego w § 5 ust. 2 rozporządzenia. Organ wskazał, że średni wskaźnik wynosi 0,32, podczas gdy korzystając z możliwości przewidzianej w § 5 ust. 2 rozporządzenia wskaźnik ten wyznaczono w widełkach od 0,20 do 0,35. Zatem maksymalna wielkość wskaźnika intensywności zabudowy niewiele przekracza średnią a zabudowa z takim wskaźnikiem występuje już w obszarze analizowanym ([...]). Szerokość elewacji frontowej wyznaczono na podstawie § 6 ust. 1 rozporządzenia – tj. na podstawie średniej (21m) z tolerancją +/- 20%. Nie budzi więc wątpliwości prawidłowość wyznaczenia tego wskaźnika. W przypadku wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej Organ korzystając z możliwości wyznaczenia tego wskaźnika w ramach odstępstwa przewidzianego w § 7 ust. 4 rozporządzenia wskazał, że wysokość ta oraz wysokość kalenicy ma wynosić od 4m do 36 m. Organ I instancji przedstawiając uzasadnienie do wyznaczenia tego parametru na podstawie § 7 ust. 4 rozporządzenia wskazał na przeznaczenie terenów sąsiednich od strony wschodniej, graniczących z rzeką Wisłok w przygotowanej nowej edycji Studium – jako terenów nadrzecznych zieleni urządzonej, sprzyjających przewietrzaniu miasta. Organ wskazał więc, że planowaną zabudowę należy zaprojektować w sposób umożliwiający przepływ mas powietrza, poprzez zastosowanie zabudowy stopniowanej wysokościowo-tarasowej, niższej od strony rzeki Wisłok, narastającej i wyższej od strony ul. [...]. Tego rodzaju uzasadnienie należy uznać za wyczerpujące i spełniające wymóg wskazania konkretnych okoliczności, przemawiających za wyznaczeniem ww. parametru na zasadzie odstępstwa, przewidzianego w § 7 ust. 4 rozporządzenia. Należy również zauważyć, że wyznaczona maksymalna wysokość górnej krawędzi frontowej od strony ul. [...] zgodna jest z wysokością zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej, jaka już występuje w obszarze analizowanym po drugiej stronie ul. [...] (na dz. nr [...]). Z kolei wysokość minimalna dla tego parametru (4m) odpowiada minimalnej wysokości, jak już występuje w obszarze analizowanym, zarówno na działkach objętych wnioskiem, jak i działce sąsiedniej ([...] – od 4m do 8m). Zatem wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej została wyznaczona na podstawie parametrów już istniejących w obszarze analizowanym. Z tego powodu nie można uznać, by doszło do przekroczenia granic odstępstwa i naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Jeżeli zaś chodzi o wyznaczenie geometrii dachu, wskaźnik ten wyznaczono odpowiednio do dachów już występujących w obszarze analizowanym, które cechują się zróżnicowaniem, stosownie do § 8 rozporządzenia. Nie jest również kwestionowany dostęp terenu inwestycji do drogi publicznej, zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. Inwestor wykazał również stosownie do art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. możliwość uzbrojenia terenu. Organ stosownie do art. 61 ust. 1 pkt 5 przeanalizował zgodność inwestycji z przepisami odrębnymi, jak również położenie terenu inwestycyjnego w obszarach wskazanych w art. 61 ust. 1 pkt 6 u.p.z.p. Projekt decyzji został również uzgodniony w wymaganym zakresie, stosownie do art. 53 ust. 4 pkt 9 u.p.z.p. Decyzja o ustaleniu warunków zabudowy zawiera obligatoryjne elementy, wskazane w art. 54 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. Należy pamiętać, że zgodnie z art. 56 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi. W związku z powyższym SKO w Rzeszowie prawidłowo utrzymało w mocy decyzję Organu I instancji, zgodnie z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Mając na względzie powyższe Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja wraz z decyzją Organu I instancji odpowiadają prawu. W związku z powyższym Sąd skargę oddalił na podstawie art. 151 P.p.s.a.