II SA/Rz 778/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SNSA Jerzy Solarski Sędziowie WSA Ewa Partyka /spr./ AWSA Karina Gniewek - Berezowska Protokolant sekretarz sądowy Joanna Kulasa po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 stycznia 2023 r. sprawy ze skargi H. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z dnia 16 marca 2022 r. nr SKO.415/424/2021 w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji o ustaleniu warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z dnia 26 października 2021 r. nr SKO.415/318/2021; II. umarza postępowanie administracyjne wznowione postanowieniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z dnia 21 września 2021 r. SKO.415/318/2021; III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie na rzecz skarżącego H. J. kwotę 200 zł /słownie: dwieście złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skargi H.J. (dalej jako: "skarżący") jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie (dalej jako: "SKO", "Kolegium", "organ") z dnia 16 marca 2022 r. nr SKO.415/424/2021 utrzymująca w mocy decyzję własną tego organu z dnia 26 października 2021 r. nr SKO.415/318/2021, odmawiającą uchylenia decyzji Burmistrza Miasta [...] (dalej jako: "Burmistrz") z dnia [...] kwietnia 2021 r. nr [...] ustalającej warunki zabudowy. Stan faktyczny sprawy przedstawia się następująco; Wymienioną wyżej decyzją z dnia [...] kwietnia 2021 r. Burmistrz, działając na wniosek F. Spółka Jawnej w R., ustalił warunki zabudowy dla inwestycji pn.: "Nadbudowa, rozbudowa i zmiana sposobu użytkowania istniejącego budynku produkcyjno-biurowego z przeznaczeniem na budynek mieszkalny wielorodzinny oraz budowa budynku wielorodzinnego na działkach nr ewid. [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] oraz części działek nr ewid. [...], [...] w [...] przy ul. [...]". Wydana decyzja po rozpoznaniu wniesionego od niej odwołania została następnie utrzymana w mocy decyzją Kolegium z dnia [...] czerwca 2021 r. nr [...]. W dniu 10 sierpnia 2021 r. do Burmistrza wpłynął wniosek skarżącego o wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego wydaniem powyższej decyzji Burmistrza. Uzasadniając wniosek, skarżący podniósł, że jest współwłaścicielem działki o numerze [...], sąsiadującej bezpośrednio z terenem planowanej inwestycji i pozostającej w kręgu jej oddziaływania, jednak nie został powiadomiony o toczącym się postępowaniu i uznany za jedną ze stron w sprawie. Postanowieniem z dnia 21 września 2021 r. SKO wznowiło postępowanie administracyjne zakończone ww. decyzją Burmistrza. Następnie decyzją z dnia 26 października 2021 r. Kolegium, działając na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r. poz. 735 ze zm.; dalej: "K.p.a."), odmówiło uchylenia decyzji Burmistrza ustalającej warunki zabudowy. W uzasadnieniu decyzji, organ na wstępie przytoczył treść przepisów regulujących problematykę wznowienia postępowania, a następnie wskazał, że w rozpoznawanej sprawie podstawę wznowienia postępowania stanowi art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., zgodnie z którym, w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Dokonując oceny sprawy pod kątem wystąpienia powyższej przesłanki wznowieniowej, Kolegium zwróciło uwagę, że stronami postępowania w sprawie warunków zabudowy są wnioskodawca (inwestor), aktualni właściciele i użytkownicy wieczyści działek, na których planowana jest inwestycja oraz aktualni właściciele i użytkownicy wieczyści działek sąsiednich. W ocenie SKO krąg stron postępowania został prawidłowo ustalony przez Burmistrza w prowadzonym wówczas postępowaniu oraz zweryfikowany na etapie postępowania odwoławczego. Kolegium zaznaczyło, że za strony postępowania uznano tylko te podmioty, które posiadają tytuł prawny do nieruchomości położonych w bezpośrednim sąsiedztwie terenu inwestycji, który stanowią działki nr ewid. [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] oraz części działek nr ewid. [...], [...]. Wykaz stron sporządzony dla potrzeb przedmiotowej sprawy obejmował zatem te podmioty, które mają tytuł prawny do działek sąsiadujących bezpośrednio z podanymi wyżej działkami objętymi wnioskiem inwestora. Organ zaznaczył, że działka nr ewid. [...], której współwłaścicielem jest skarżący nie sąsiaduje bezpośrednio z terenem inwestycji. Działka nr ewid. [...] objęta wnioskiem inwestora oddzielona jest od działki nr ewid. [...] działką nr ewid. [...]. Podsumowując powyższe organ stwierdził, że w przedmiotowej sprawie brak jest podstaw do rozszerzania kręgu stron postępowania, nie można mówić o szczególnym oddziaływaniu realizowanej inwestycji, a przytoczona przez skarżącego argumentacja oparta na przepisach Prawa budowlanego nie może być skuteczna na gruncie postępowania w sprawie warunków zabudowy. Nie zgadzając się ze stanowiskiem organu, skarżący zwrócił się z wnioskiem o ponowne rozpatrzenia sprawy. Zarzucił, że Kolegium nie uzasadniło należycie wydanej decyzji, a wbrew twierdzeniom organu, podane przez niego przykłady możliwego naruszenia interesu prawnego nie dotyczyły jedynie przepisów prawa budowlanego, ale wynikały także z zapisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a przede wszystkim z ograniczeń szeroko rozumianego prawa własności. Zdaniem skarżącego, punktem odniesienia dla wyznaczenia kręgu stron postępowania powinien być cały obszar zaplanowanego osiedla, a zatem cała działka budowlana zlokalizowana przy ulicy [...]. Nadto skarżący zarzucił, że przed wydaniem decyzji organ nie zapewnił mu możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów. Sformułował również obszerne zarzuty w odniesieniu do decyzji Burmistrza ustalającej warunki zabudowy. Rozpoznając sprawę ponownie, Kolegium opisaną na wstępie decyzją z dnia 16 marca 2022 r., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję własną. Powołując się na art. 28 K.p.a., organ wskazał, że przesądzające znaczenie dla ustalenia legitymacji strony do żądania wszczęcia postępowania lub udziału w tym postępowaniu ma kategoria interesu prawnego, bez względu na okoliczność istnienia interesu faktycznego w sprawie. Kolegium zwróciło uwagę, że skarżący wywodzi swój interes prawny z faktu, że określony rodzaj zabudowy sąsiedniej - wpłynie w przyszłości na potencjalną możliwość zabudowy jego nieruchomości w sposób zdeterminowany zasadami kontynuacji cech, funkcji i parametrów zabudowy w rozumieniu przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Organ zaznaczył, że wyznaczeniu kręgu stron w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy nie może towarzyszyć automatyzm, lecz w każdym takim przypadku należy przeprowadzić stosowną analizę odnośnie tego, czy dana osoba ma interes prawny, aby uczestniczyć w takim postępowaniu. Zdaniem organu w rozpoznawanej sprawie analiza ta została przeprowadzona w sposób rzetelny i obiektywnie sprawdzalny, zarówno przez organ I instancji w ramach postępowania w sprawie głównej, jak i przez SKO procedujące w trybie wznowienia postępowania. W związku z powyższym organ ponowił dotychczasową argumentację. Zaznaczył przy tym, że interes prawny strony może być rozważany wyłącznie w granicach sprawy będącej przedmiotem orzekania. W skardze na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, skarżący zarzucił naruszenie: 1. art. 28 w zw. z art. 7 i 8 K.p.a. poprzez niewłaściwą ocenę rozmiarów planowanego przedsięwzięcia budowlanego oraz skali oddziaływania nowej inwestycji na nieruchomości sąsiednie, a w konsekwencji wyznaczenie zawężonego kręgu stron postępowania, ograniczonego jedynie do właścicieli nieruchomości bezpośrednio sąsiadujących z działkami objętymi wnioskiem o wydanie warunków zabudowy; 2. art. 28 w zw. z art. 107 § 3 K.p.a. poprzez brak należytego uzasadnienia powodów, dla których organ nie uznał skarżącego za stronę postępowania oraz brak odniesienia się do twierdzeń skarżącego oraz przytoczonego orzecznictwa; 3. art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r. poz. 503 z późn. zm.; dalej: "u.p.z.p.") poprzez wydanie zgody na zabudowę nieruchomości położonej przy ulicy [...] wielorodzinnymi budynkami mieszkalnymi pomimo tego, że przy tej samej drodze publicznej zabudowa o takim charakterze nie występuje; 4. art. 61 ust. 1 pkt 1, ust. 6 i 7 u.p.z.p. w zw. z § 3 ust. 1 oraz § 5, 6 i 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z powodu bezpodstawnego wyłączenia z analizy większości zabudowy w wyznaczonym obszarze analizowanym; 5. art. 61 ust. 6 i 7 u.p.z.p. w zw. z § 5, 6, 7 i 8 ww. rozporządzenia poprzez całkowicie dowolne ustalenie parametrów architektonicznych inwestycji w zakresie wskaźnika powierzchni zabudowy, dopuszczalnej szerokości i wysokości elewacji frontowych budynków objętych wnioskiem, a także kształtu połaci dachowych i wysokości głównej kalenicy, tak iż pozostają one bez żadnego związku z cechami, gabarytami i formą architektoniczną dotychczasowej zabudowy w tej okolicy; 6. art. 61 ust. 6 i 7 u.p.z.p. w zw. z § 9 ust. 2 ww. rozporządzenia z powodu niespójności pomiędzy częścią tekstową i graficzną analizy urbanistycznej. Na podstawie powyższych zarzutów skarżący wniósł o uchylenie w całości wydanych przez Kolegium decyzji oraz o zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania. Oprócz powtórzenia dotychczasowej argumentacji, skarżący wskazał ponadto, że w międzyczasie, na skutek skargi wniesionej na decyzję Kolegium z dnia [...] czerwca 2021 r. nr [...] utrzymującą w mocy kwestionowaną decyzję Burmistrza z dnia [...] kwietnia 2021 r. nr [...] w sprawie warunków zabudowy, wyrokiem z dnia 8 marca 2022 r., sygn. akt II SA/Rz 1567/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie uchylił obie wymienione decyzje. W związku z powyższym wniósł o uznanie go za stronę w sprawie i powtórzenie z jego udziałem wszystkich czynności procesowych. Na rozprawie skarżący wniósł, aby Sąd w orzeczeniu zajął jednoznaczne stanowisko co do kwestii czy jest stroną postępowania. Wskazał, że po wyroku tut. Sądu Burmistrz wydal nowe rozstrzygnięcie praktycznie tożsame z poprzednim i nadal odmawia mu statusu strony. W odpowiedzi na skargę Kolegium podtrzymało dotychczasową argumentację, wnosząc o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje; Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 137). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 329 – określanej dalej jako P.p.s.a.). Stosownie do tego przepisu sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 145 P.p.s.a., sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, albo zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. W ramach kontroli legalności sąd stosuje przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 P.p.s.a.). Do powyższego dodać jeszcze należy, że opisana kontrola sądu musi być przeprowadzona w określonej kolejności a stwierdzenie naruszenia prawa na wcześniejszym etapie wyklucza przejście do następnego. Najpierw Sąd sprawdza czy nie zachodzą przesłanki do stwierdzenia nieważności skarżonego aktu, jeśli nie – to następnie czy nie naruszono przepisów postepowania w taki sposób, że mogło to mieć istotny wpływ na wynik sprawy, oraz czy nie zachodzi przesłanka do wznowienia postępowania. Dopiero gdy nie stwierdzono powyższych naruszeń prawa można przystąpić do kontroli pod względem ewentualnych naruszeń prawa materialnego. W niniejszej sprawie Sąd nie mógł zająć stanowiska odnośnie tego czy skarżącemu przysługuje status strony w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy dla wcześniej opisanej inwestycji, gdyż wiąże się to ze zbadaniem zgodności decyzji z normami prawa materialnego, z których ten interes musi być wywiedziony. Mimo że pojęcie strony jest pojęciem z zakresu prawa procesowego to powinno mieć oparcie w przepisach prawa materialnego, czyli normy prawnej, która stanowi podstawę ustalenia uprawnienia lub obowiązku. Jak podkreślił tut. Sąd w wyroku z dnia 31 maja 2016 r., w sprawie sygn. II SA/Rz 1426/15 (przywołane orzeczenia dostępne na www.cbois.nsa.gov.pl ), o istnieniu interesu prawnego danego podmiotu w sprawie o ustalenie warunków zabudowy decydują z jednej strony (w sferze faktycznej) charakter, cechy i skutki planowanej inwestycji (w tym rodzaj, stopień i zakres możliwych uciążliwości) dla całego obszaru potencjalnego jej oddziaływania, z drugiej zaś strony w sferze normatywnej) treść przepisów prawa materialnego, które ze względu na zasadnicze parametry planowanej inwestycji i terytorialny zasięg jej oddziaływania mogą i powinny mieć zastosowanie w sprawie. Interes prawny pojawia się wówczas, gdy istnieje związek między obowiązującą normą prawa materialnego a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegający na tym, że akt stosowania tej normy może mieć wpływ na sytuację tego podmiotu w zakresie prawa materialnego (zob. wyrok NSA z dnia 2 czerwca 1999 r., sygn. IV SA 2164/97 – LEX nr 168491). Ponieważ w niniejszej sprawie kontrola legalności zaskarżonej decyzji – jak wyżej wskazano - musiałaby wiązać z kontrolą zastosowania przepisów prawa materialnego – a tego dokonuje się na ostatnim etapie kontroli sądowej, Sąd nie mógł zweryfikować prawidłowości stanowiska SKO w tym zakresie. Na wcześniejszym etapie kontroli stwierdzono bowiem naruszenie przepisów postępowania, które oczywiście mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy i ten wpływ niewątpliwie miało. Jak zauważył sam skarżący, w niniejszej sprawie zaskarżona decyzja SKO z dnia 16 marca 2022 r. po ponownym rozpatrzeniu sprawy we wznowionym postępowaniu, została wydana już po tym jak tut. WSA wyrokiem z dnia 8 marca 2022 r. , sygn. akt II SA/Rz 1567/21 uchylił ostateczną decyzję SKO w Rzeszowie z dnia [...] czerwca 2021 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy a także decyzję Burmistrza Miasta [....] z dnia 1 kwietnia 2021 r., nr [...]. Jak wynika z chronologii: - postanowieniem z dnia 21 września 2021 r. SKO na wniosek skarżącego z dnia 10 sierpnia 2021 r. wznowiło postępowanie; - decyzją z dnia 26 października 2021 r. SKO we wznowionym postępowaniu odmówiło uchylenia decyzji Burmistrza z dnia 1 kwietnia 2021 r. - wyrokiem z dnia 8 marca 2022 r. WSA w Rzeszowie uchylił decyzje obydwu instancji ustalające warunki zabudowy (SKO z dnia [...] czerwca 2021 r. i Burmistrza z dnia [...] kwietnia 2021 r.); - decyzją z dnia 16 marca 2022 r. utrzymało w mocy decyzję SKO z dnia 26 października 2021 r. Zgodnie z art. 152 § 1 P.p.s.a. w razie uwzględnienia skargi na akt lub czynność, nie wywołują one skutków prawnych do chwili uprawomocnienia się wyroku, chyba że sąd postanowi inaczej. Tak więc w chwili wydania zaskarżonej decyzji przez SKO w kontrolowanej sprawie (tj. w dniu 16 marca 2022 r.) ostateczna decyzja w sprawie ustalenia warunków zabudowy nie wywoływała skutków prawnych. Ww wyrok WSA z dnia 8 marca 2022 r. jest prawomocny. Dokonując kontroli legalności zaskarżonego aktu Sąd bierze pod uwagę stan faktyczny i prawny istniejący w chwili orzekania przez skarżony organ. Jak wynika z nadesłanych do wglądu akt postępowania głównego, po uprawomocnieniu się wyroku w sprawie sygn. II SA/Rz 1567/21, w dniu 7 grudnia 2022 r. Burmistrz wydał kolejną decyzję ustalającą warunki zabudowy w tej sprawie. W ponownie prowadzonym postępowaniu skarżący nadal nie brał udziału. Z nadesłanych Sądowi akt sprawy nie wynika czy decyzja ta ma status ostatecznej czy też została zaskarżona odwołaniem. Nie ma to jednak żadnego wpływu na wyrok Sądu. Warunkiem wszczęcia i prowadzenia postępowania wznowieniowego jest bowiem istnienie w obrocie prawnym ostatecznej decyzji w sprawie, której dotyczył wniosek. Tymczasem w chwili orzekania przez SKO przy ponownym rozpatrzeniu sprawy na skutek wniosku skarżącego we wznowionym postępowaniu, takiej decyzji nie było. Zgodnie z art. 152 § 2 P.p.s.a. decyzje nie wywoływały bowiem skutków prawnych. Nie można prowadzić wznowionego postępowania gdy nie ma w obrocie prawnym ostatecznej decyzji kończącej to postępowanie albo nie wywołuje ona skutków prawnych. Tymczasem po wyroku tut. WSA z dnia 8 marca 2022 r. w sprawie, w której SKO również było stroną, postępowanie administracyjne główne w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy było w toku. W takiej sytuacji w chwili orzekania przez SKO decyzją z dnia 16 marca 2022 r. SKO powinno było uchylić poprzedzającą decyzję SKO z dnia 26 października 2021 r. i umorzyć postępowanie wznowieniowe, bo istniały podstawy do jego umorzenia w świetle art. 105 § 1 k.p.a. Sprawa główna nie była już bowiem zakończona ostateczną wywołującą skutki prawne decyzją, o czym stanowi art. 145 § 1 k.p.a. Postępowanie wznowieniowe nie mogło się toczyć. Wznowienie postępowania jest nadzwyczajnym trybem weryfikacji ostatecznych decyzji, które istnieją i wywołują skutki w obrocie prawnym. Mając na uwadze powyższe Sąd, stwierdzając nawet niezawinione przez organ naruszenie ww przepisów postępowania (art. 145 § 1 k.p.a., art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 105 § 1 k.p.a.) uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję SKO i umorzył wznowione postępowanie na podstawie art. 145 § 3 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. Sąd w tej sytuacji nie mógł ocenić zasadności zarzutów skargi, w szczególności nie mógł zbadać zgodności z prawem stanowiska SKO odnoszącego się do kwestii czy skarżący ma status strony w postępowaniu dotyczącym warunków zabudowy. Na marginesie Sąd zauważa, że najlepszym sposobem doprowadzenia do skontrolowania przez sąd czy skarżący ma taki status czy też nie, byłoby złożenie odwołania od decyzji Burmistrza z dnia [...] grudnia 2022 r. w terminie otwartym dla stron tego postępowania i ewentualne złożenie skargi na decyzję SKO, jeśli organ ten zakwestionowałby ten status w swojej decyzji. W innym wypadku skarżący znów musiałby ubiegać się o wznowienie postępowania. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 P.p.s.a. zasądzając na rzecz skarżącego zwrot poniesionej przez niego opłaty od skargi.