II SA/Rz 78/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Stanisław Śliwa /spr./ Sędziowie NSA Ryszard Bryk AWSA Joanna Zdrzałka Protokolant: sekr. sąd. Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu w dniu 10 maja 2006 r. na rozprawie sprawy ze skargi J. S. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2004 r. Nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2004 r. Nr [...] w części w której dotyczą one umorzenia postępowania w sprawie istotnych odstępstw od warunków pozwolenia na budowę, w zakresie dobudowy do istniejącego budynku gospodarczego i adaptacji całości na cele mieszkalne; II. oddala skargę w pozostałym zakresie; III. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego J. S. kwotę 500 zł /słownie: pięćset złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. II SA/Rz 78/05 U Z A S A D N I E N I E do wyroku z dnia 10 maja 2006 r. Decyzją z dnia [...] listopada 2004 r., Nr [...]Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art.138 § 1 pkt 1 KPA po rozpatrzeniu odwołania J. S. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2004 r., Nr [...] umarzającej jako bezprzedmiotowe postępowanie administracyjne w sprawie istotnych odstępstw od warunków pozwolenia na budowę, dobudowy do istniejącego budynku gospodarczego i adaptacji całości na cele mieszkalne realizowanej na działce nr 1322, położonej w miejscowości K. utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu podano, że przedmiotowym aktem Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, umorzył jako bezprzedmiotowe postępowanie administracyjne w sprawie istotnych odstępstw od warunków pozwolenia na budowę z dnia [...] czerwca 1998 r., Nr [...] udzielonego przez Wójta Gminy [...] w przedmiocie dobudowy do istniejącego budynku gospodarczego i adaptacji całości na cele mieszkalne realizowanej na działce nr 1322 położonej w miejscowości K. W odwołaniu od tej decyzji J. S. domagał się uzupełnienia przez organ II instancji postępowania dowodowego w sprawie i nakazanie inwestorowi L. S. wstrzymania prowadzonych robót budowlanych ewentualnie uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania przez organ I instancji z wyłączeniem od jej rozpoznania Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego ze względu na naruszanie przez niego, począwszy od 1999 r. przepisów prawa i niejednakowe traktowanie inwestora L. S. i właścicieli działki sąsiadującej z inwestycją A. S. i J. S. Odwołujący się zarzucił także naruszenie przez organ przepisu art. 105 § 1 KPA, który nie powinien mieć w sprawie zastosowania. Zdaniem skarżącego organ I instancji, skoro uznał, że nie zachodzą przesłanki, które mogłyby powodować zastosowanie art. 50 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane to powinien wydać decyzję co do meritum, tj. odmówić wstrzymania prowadzonych przez L. S. robót budowlanych. Rozpatrując odwołanie J. S. od tej decyzji Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał, że nie zasługuje ono na uwzględnienie. Ustosunkowując się do zarzutu dotyczącego błędnej podstawy prawnej decyzji organu I instancji wyjaśnił, że przepis prawa materialnego jakim jest art. 50 ust. 1 ustawy Prawo budowlane stanowi, że organ "wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych". Takie brzmienie przepisu nie upoważnia organu do wydania orzeczenia merytorycznego tj. do odmowy wstrzymania robót budowlanych. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego prowadził postępowanie w sprawie istotnych odstępstw od warunków udzielonego pozwolenia na budowę. Organ stwierdził, że inwestor odstępstw nie dokonał. W związku z tym brak przedmiotu postępowania uzasadnia umorzenie postępowania w sprawie. Ustosunkowując się do zarzutu, iż podczas rozprawy administracyjnej przeprowadzonej w dniu 24 maja 2004 r. organ I instancji uniemożliwił J. S. wglądu do dziennika budowy podał, że w protokole rozprawy zapisano, że: "Prowadzący rozprawą stwierdzają, że kierownik budowy przedłożył projekt budowlany, okazał dziennik budowy. Że względu na ograniczony czas rozprawy nie ma możliwości udostępnienia stronom w celu wykorzystania w trakcie rozprawy odpisów. Strona może przeglądać akta i robić notatki z akt sprawy w dowolnym czasie w Urzędzie, z czego kilkakrotnie korzystał". W aktach I instancji znajduje się potwierdzona "za zgodność z oryginałem" kserokopia dziennika budowy, wobec czego strony przedmiotowego postępowania mogły zapoznać się z w/w dokumentem. W trakcie prowadzonego postępowania odwoławczego uzupełniono materiał dowodowy o "Wypis z rejestru gruntów", jak również o " Kopię mapy zasadniczej -ewidencyjnej do celów opiniodawczych". Z dokumentów tych wynika, że jedynym właścicielem działki nr 1319/1 położonej w K. jest J. S., który był prawidłowo informowany o prowadzonym postępowaniu administracyjnym. Powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie zaskarżył dwoma odwołaniami o zbliżonej treści J. S. domagając się jej uchylenia, skasowania poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz zasądzenia kosztów. Skarżący domagał się także przeprowadzenia w postępowaniu przed Sądem dowodu z akt spraw SA/Rz 1427/00 i SA/Rz 691/02. Przedmiotowym decyzjom zarzucił: * niezastosowanie się do wytycznych zawartych w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodka Zamiejscowego w Rzeszowie z dnia 11.04.2001 r., sygn. SA/Rz 1427/00, * brak odniesienia się organu II instancji do zarzutów zawartych w pismach z dnia 27.07.2004 r., 30.08.2004 r. oraz wypowiedzi z 25.10.2004 r., * naruszenie przepisów art. 107 § 3, 105 § 1 KPA oraz przepisów art. 50 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 2 i 9, art. 3 pkt 1 i 9 i art. 6 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, * naruszenie przepisów § 12 ust. 1 i 3 i § 14 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12.04.2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, * nieuwzględnienie przez organ I instancji wytycznych Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego zawartych w decyzji z [...].11.2003 r., Nr [...], * naruszenie art. 7, 8, 10 § 1, 73 § 1 w zw. z 95 § 1 KPA poprzez uniemożliwienie zapoznania się podczas przeprowadzenia na gruncie rozprawy administracyjnej z dziennikiem budowy, * naruszenie art. 75 § 1, 76 § 1, 77 § 1 78 § 1, 80, 81 i 84 § 1 KPA poprzez nieuwzględnienie wniosków dowodowych skarżącego. W uzasadnieniu skargi podano, że zaskarżona decyzja nie realizuje wytycznych zawartych w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodka Zamiejscowego w Rzeszowie z dnia 11.04.2001 r., sygn. SA/Rz 1427/00. Dotyczy to braku możliwości zapoznania się z dziennikiem budowy podczas przeprowadzanych oględzin lub przed nimi. Nie wyjaśniono kwestii odległości objętego postępowaniem obiektu od granicy działki. Nie wyjaśniono, czy Gminie [...] przysługuje przymiot strony w postępowaniu. Organy wadliwie oparły rozstrzygnięcie o przepis art. 105 § 2 KPA, bowiem skoro uznały, że nie zachodzą w sprawie przesłanki do zastosowania art. 50 ustawy Prawo budowlane to należało wydać decyzję merytoryczną czyli odmówić wstrzymania robót budowlanych. W projekcie budowlanym, jakim dysponuje inwestor przewidziano dojazd do nieruchomości przez część działki 1319, bez uzyskania zgody właściciela tej działki. W projekcie zagospodarowania działki stwierdzono, że jest ona ogrodzona, co nie było prawdą. Sąd powszechny wyrokiem zakazał L. S. wykonywania przechodu i przejazdu drogą nr 1319. Organy nie zbadały, czy wykonane roboty budowlane są zgodne z pozwoleniem na budowę i obowiązującymi przepisami prawa. Nie została również wyjaśniona kwestia komu przysługuje przymiot strony w przedmiotowej sprawie. Znaczna część argumentów podniesionych w skardze dotyczy wadliwości decyzji o pozwoleniu na budowę, która nie jest przedmiotem niniejszego postępowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie z przyczyn, które legły u podstaw wydania zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Kontrola zaskarżonego aktu przez sąd administracyjny sprowadza się do badania go pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz.U. Nr 153, poz. 1269) przy czym sąd - z mocy art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270) - nie jest związany zarzutami ani wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Dokonując kontroli aktu administracyjnego we wskazanych wyżej granicach Sąd uznał, że skarga jest częściowo uzasadniona. Poprzednik prawny skarżącego w przedmiotowym postępowaniu domagała się wstrzymania prowadzonej przez L. S. na działce nr 1322 w miejscowości K. budowy polegającej na dobudowie do istniejącego budynku gospodarczego i adaptacji całości na cele mieszkalne, a także żądała wstrzymania budowy ogrodzenia od strony północnej działki nr 1322. Kontrolując sprawę w tym zakresie stwierdzić należy, że akty wydane w tym postępowaniu były już kilkakrotnie przedmiotem kontroli sądu administracyjnego. Zebrany w sprawie materiał dowodowy pozwala na stwierdzenie, że podstawę wstrzymania prowadzenia robót budowlanych dotyczących dobudowy do istniejącego budynku gospodarczego i adaptacji całości na cele mieszkalne stanowić może jedynie przepis art. 50 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2003 r., Nr 207, poz. 2016 z późn. zm.) zwanej dalej ustawą. Przepis ten przewiduje wstrzymanie robót budowlanych wykonywanych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę lub w przepisach. Zasadniczym zarzutem skarżącego jest stwierdzenie, że wykonany fundament znajduje się w odległości mniejszej niż 4,00 m od granicy działki nr 1322 z działką 1319/1. W kwestii tej Naczelny Sąd Administracyjny Ośrodek Zamiejscowy w Rzeszowie w wyroku z dnia 11.04.2001 r., SA/Rz 1427/00 wskazał na konieczność jednoznacznego wyjaśnienia tego problemu. W tym zakresie wytyczne Sądu nie zostały przez organy administracji zrealizowane. Z materiału dowodowego zebranego w sprawie wynika, że odległość wznoszonego obiektu od osi ogrodzenia północnej granicy działki wynosi 3,24 m. Jest to niewątpliwie mniej niż 4,00 m określone w planie zagospodarowania działki nr 1322 stanowiącym załącznik do pozwolenia na budowę z dnia [...].06.1998 r. oraz w § 12 ust. 4 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14.12.1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. W tej materii organ I instancji stwierdził, a organ II instancji tego nie kwestionował, że brak wyraźnej granicy na gruncie nie pozwala na ustalenie odległości od granicy, a ponieważ obiekt został wytyczony przez uprawnionego geodetę i fundament jest zrealizowany w licu istniejącego budynku gospodarczego, nie ma wątpliwości, że jest on wykonany zgodnie z planem zagospodarowania działki. Odmienne twierdzenia skarżącego nie zostały poparte - zdaniem organów - żadnymi dowodami. Zaprezentowane w poprzednim akapicie stanowisko organów nie zasługuje na aprobatę. Pozwolenia na budowę z dnia [...].06.1998 r., jakim dysponuje L. S. zostało wydane w okresie obowiązywania rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14.12.1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Warunki zagospodarowania działki musiały przepisy tego rozporządzenia uwzględniać. Z planu zagospodarowania działki nr 1322 w sposób jednoznaczny wynika, że obiekt ma być posadowiony w odległości 4,00 m od północnej granicy działki. Obowiązkiem organów było jednoznaczne określenie, w jakiej rzeczywiście odległości od granicy działki budynek został posadowiony. Organy ustalają, że budynek jest w odległości 3,24 m od osi ogrodzenia. Jeżeli ogrodzenie zostało wykonane w granicy działki to inwestor przewidzianej przepisami prawa odległości 4,00 nie zachował. Wskazana sytuacja stawia pod znakiem zapytania ocenę dowodów w tym zakresie dokonaną przez organy obu instancji. Właśnie w takiej sytuacji obowiązkiem organów było prowadzenie postępowania dowodowego w tej materii. Wniosek skarżącego o przesłuchanie w charakterze świadka geodety, który wytyczył przedmiotowy obiekt był oczywiście uzasadniony. Dopiero w przypadku, kiedy geodeta ten wskazałby w jaki sposób ustalił granicę działki możliwe było ustalenie, czy w kontekście całości materiału dowodowego zebranego w sprawie istnieje potrzeba przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego geodety. Zauważyć należy, że organy nadzoru budowlanego egzekwując przestrzeganie przepisów prawa przez uczestników procesu inwestycyjnego działają z urzędu. Tak więc z urzędu powinny podejmować wszelkie działania w kierunku pełnego wyjaśnienia sprawy. Nie jest zasadnym stanowisko organu I instancji, że podobne do niego stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 18.02.2002 r., IV SA 1488/99. W wyroku tym Sąd wskazał, że budowa została usytuowana zgodnie z § 12 ust. 4 rozporządzenia z dnia 14.12.1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie w odległości 4 m od granicy działki nr 1322. Chodziło tam o odległości wykazane w planie zagospodarowania działki nr 1322, a co do rzeczywistych odległości w jakich posadowiono fundament nie prowadzono w tamtej sprawie postępowania dowodowego. Dotyczyło ono przecież ewentualnej nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę, a nie realizacji inwestycji z odstępstwami od planu zagospodarowania działki nr 1322. Odległość ta ma być określona w stosunku do granic geodezyjnych wynikających z dokumentacji geodezyjnej. I właśnie odległość obiektu w stosunku do granic geodezyjnych wynikających z dokumentacji geodezyjnej mają organy w niniejszym postępowaniu określić. Wskazane wyżej naruszenie przepisów art. 7, 77 § 1 KPA skutkować musi skasowaniem decyzji organów obu instancji, w części, w której dotyczą one umorzenia postępowania w sprawie istotnych odstępstw od warunków pozwolenia na budowę, w zakresie dobudowy do istniejącego budynku gospodarczego i adaptacji całości na cele mieszkalne. Ponownie prowadząc sprawę należy przeprowadzić postępowanie dowodowe w celu wyjaśnienia w jakiej odległości od północnej granicy działki 1322 znajduje się przedmiotowy obiekt budowlany. Dopiero po wyjaśnieniu tej kwestii możliwym będzie zajęcie stanowiska, co do możliwości zastosowania w sprawie art. 50 ustawy Prawo budowlane poprzez ocenę, czy roboty budowlane są prowadzone w sposób istotnie odbiegający od ustaleń określonych w pozwoleniu na budowę bądź w przepisach. Zwrócić należy organom uwagę na konieczność zapewnienia udziału skarżącemu udziału w postępowaniu na każdym jego etapie oraz zebrania w sprawie pełnego materiału dowodowego (art. 7, 9 i 10 KPA). Pozostałe zarzuty podniesione w skardze na uwzględnienie nie zasługują. Z całą pewnością pełnomocnik skarżącego powinien był mieć możliwość zapoznania się z dziennikiem budowy L. S. i z możliwości tej skorzystał. Nawet, jeżeli stało się to dopiero po przeprowadzonych oględzinach miał on wystarczającą ilość czasu, by podnieść argumenty, które uzyskał po zapoznaniu się z dziennikiem. Organy na etapie postępowania po wydaniu wyroku w sprawie SA/Rz 1427/00 zapewniły udział w postępowaniu Gminie [...]. W szczególności wydawane w sprawie akty administracyjne były Gminie doręczane i umożliwiało to ewentualne ich kwestionowanie. Niezasadnym jest stanowisko skarżącego co do konieczności sformułowania sentencji decyzji w sprawie, jako "odmowy wstrzymania robót budowlanych". Postępowanie w niniejszej sprawie toczy się z urzędu, aczkolwiek z powiadomienia o domniemanym naruszeniu przepisów przez N. S. W takiej sytuacji organ wydając decyzję sam sobie nie może odmówić wstrzymania, lecz - na wypadek stwierdzenia braku przesłanek z art. 50 ustawy Prawo budowlane - musi wszczęte przez siebie postępowanie umorzyć. Wszystkie zarzuty skarżącego, jakie dotyczą wadliwości decyzji o pozwoleniu na przedmiotową budowę, w tym również te dotyczące dostępu do działki 1322, dotyczące prawidłowości sporządzenia projektu i planu zagospodarowania działki, sposobu dokonywania wjazdów na działkę nie mogą być przedmiotem rozpoznania w niniejszym postępowaniu. Mogą być one przedmiotem ewentualnej analizy na wypadek wszczęcia nadzwyczajnego postępowania, dotyczącego wzruszenia decyzji o pozwoleniu na budowę. Nieuzasadniona jest skarga J. S. w części, w której dotyczy ona wykonania ogrodzenia działki nr 1322 od strony północnej, gdzie graniczy ona z działką nr 1319/1 stanowiącą własność J. S. Ogrodzenie to zostało wykonane w 1998 r. Obowiązujący w tym czasie przepis art. 29 ust. 1 pkt 7 ustawy Prawo budowlane przewidywał, że do jego wykonania nie było potrzebne wcześniejsze uzyskanie pozwolenia na budowę. Z uwagi, na znajdujący potwierdzenie w materiale dowodowym sprawy fakt, że ogrodzenie to nie przylega do drogi o charakterze publicznym nie było wymagane również dokonanie zgłoszenia właściwemu organowi o zamiarze jego wykonania. W takiej sytuacji ingerencja organów nadzoru budowlanego w sposób wykonania ogrodzenia nie znajduje podstaw prawnych. Ochrony swoich interesów (o ile doszło do ich naruszenia) skarżący J. S. domagać się może przed sądem powszechnym. Brak podstawy prawnej organów nadzoru budowlanego do ingerencji skutkować musiało umorzeniem postępowania administracyjnego w tym zakresie. W tym zakresie decyzje organów obu instancji prawa nie naruszają, dlatego skargę w części w której dotyczy ona umorzenia postępowania odnośnie wykonania ogrodzenia działki nr 1322 od strony działki nr 1319/1 należało oddalić. Nie można uczynić organom zarzutu naruszenia prawa wynikającego z niewykonania wytycznych zawartych w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodka Zamiejscowego w Rzeszowie z dnia 10.07.2002 r., SA/Rz 691/02. Wyrok ten wydany był po śmierci A. S., kiedy nie doszło jeszcze do działu spadku po niej. Siłą rzeczy w tamtym czasie do sprawy w miejsce A. S. winni byli wstąpić wszyscy spadkobiercy ustawowi. Dopiero postanowieniem z dnia 24.06.2003 r., [...] Sąd Rejonowy w R. dokonał działu spadku po A. S. i Z. S. przyznając własność działki nr 1319/1, sąsiadującą z działką nr 1322 objętą inwestycją J. S.. I to właśnie J. S. przysługuje w tej sprawie przymiot strony. Nie przysługuje on pozostałym spadkobiercom po A. S., bo z zebranego materiału dowodowego nie wynika, by w toczącym się postępowaniu mieli oni interes prawny. W tym zakresie doszło do takiej zmiany stanu faktycznego, że organy administracji nie mogły zastosować się do wytycznych Sądu. Zarzuty skarżącego dotyczące wadliwej formy dokumentów wykazujących następstwo prawne po A. S. nie mogą zostać uwzględnione. Na pewno dokumenty te powinny mieć przepisaną prawem formę, jednak uchybienie to nie może rzutować na wynik sprawy. Przecież nawet skarżący nie kwestionuje faktu, że następcą prawnym A. S. w zakresie działki nr 1319/1 jest J. S. Mając na uwadze powyższe okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) orzekł, jak w punkcie I i III sentencji wyroku. Podstawę orzeczenia w punkcie II wyroku stanowi przepis art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270).