II SA/Rz 78/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Maria Piórkowska Sędziowie NSA Stanisław Śliwa /spr./ NSA Małgorzata Wolska Protokolant Anna Zięba po rozpoznaniu w Wydziale II Ogólnoadministracyjnym na rozprawie w dniu 20 kwietnia 2010 r. sprawy ze skargi J. Ż., J. Ż. i J. Ż. na postanowienie Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w [...] z dnia [...] listopada 2009 r., nr [...] w przedmiocie opinii propozycji podziału nieruchomości uchyla zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie Wójta Gminy [...] z dnia [...] września 2009 r., nr [...], a także postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lipca 2009 r., nr [...] oraz postanowienie Wójta Gminy [...] z dnia [...] czerwca 2009 r., nr [...] Postanowieniem z dnia [...] listopada 2009r. znak: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) w zw. z art. 93 ust. 2a i ust. 4 oraz art. 94 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.) po rozpoznaniu zażalenia J. Ż. na postanowienie Wójta Gminy [...] z dnia [...] września 2009r. znak: [...] w przedmiocie zaopiniowania podziału działek utrzymało je w mocy. W uzasadnieniu wskazano, że powyższym rozstrzygnięciem Wójt Gminy [...] zaopiniował negatywnie propozycje podziału działek nr ewid. 388/3, 388/6 i 394 położonych w miejscowości O., gm. [...]. Postanowienie to zaskarżył zażaleniem J. Ż., zarzucając mu przedwczesność, w związku z brakiem ostateczności decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla przedmiotowych działek. Uznając, iż zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie Samorządowe Kolegium Odwoławcze podniosło, w uzasadnieniu swego postanowienia z dnia [...] listopada 2009r., że opinia w przedmiocie zgodności proponowanego podziału nieruchomości w przypadku, gdy położona jest ona na obszarze, dla którego brak planu miejscowego dotyczy tego, czy proponowany podział nie jest sprzeczny z przepisami odrębnymi albo czy też, czy jest zgodny z warunkami określonymi w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Powyższe wynika z brzmienia art. 93 ust. 4 w zw. z art. 94 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Organ drugiej instancji zwrócił następnie uwagę na art. 93 ust. 2a tej ustawy, według którego podział nieruchomości położonych na obszarach przeznaczonych w planach miejscowych na cele rolne i leśne, a w przypadku braku planu miejscowego wykorzystywanych na cele rolne i leśne, powodujący wydzielenie działki gruntu o powierzchni mniejszej niż 0,3000 ha, jest dopuszczalny pod warunkiem, że działka ta zostanie przeznaczona na powiększenie sąsiedniej nieruchomości lub dokonana zostanie regulacja granic między sąsiadującymi nieruchomościami. Kolegium podniosło, że niniejsza sprawa dotyczy podziału gruntów wykorzystywanych rolniczo na działki o następującej powierzchni: działka nr 388/3 na działki nr 383/7 o powierzchni 0,18 ha i nr 383/8 o powierzchni 0,04 ha, działka nr 388/6 na działki nr 388/9 o pow. 0,002 ha i nr 388/10 o pow. 0,01 ha oraz działka nr 394 na działki nr 394/1 o pow. 0,18 ha, nr 394/2 o pow. 0,21 ha, nr 394/3 o pow. 0,21 ha, nr 394/4 o pow. 0,04 ha i nr 394/5 o pow. 1,07 ha. Jednocześnie nie został, w ocenie Kolegium, spełniony wskazany w powołanym art. 93 ust. 2a ustawy o gospodarce nieruchomościami warunek, by celem powstania nowych działek było powiększenie nieruchomości sąsiedniej, czy też regulacja granic między sąsiadującymi nieruchomościami. Jak bowiem wynika z wniosku inicjującego przedmiotowe postępowanie, proponowany podział działek zmierza do wykorzystania ich częściowo pod uprawę, zaś częściowo pod zabudowę. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie na postanowienie SKO z dnia [...] listopada 2009r. J. Ż. zarzucił niewzięcie pod uwagę brzmienia art. 93 pkt 3a ustawy o gospodarce nieruchomościami. Skarżący podniósł, że działka nr 388/3 stanowić ma drogę dojazdową na rzecz działki nr 394, natomiast działka nr 388/6 powiększyć ma działkę nr 394/1 oraz nr 394/4, która stanowi zgodnie z projektem wewnętrzną drogę dojazdową. Składający skargę podkreślił, iż działki sąsiednie w stosunku do działek, których dotyczy niniejsza sprawa, jak także inne działki położone w gminie [...] zostały podzielone, mimo że w wyniku tych podziałów powstały działki o powierzchni mniejszej niż 0,3 ha. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Ustosunkowując się do zarzutów skarżącego odnośnie przykładów dokonanych podziałów działek w sposób sprzeczny z przepisami prawa organ podniósł, że nie mogą one mieć wpływu na rozstrzygnięcie sprawy, bowiem każda ze spraw ma indywidualny charakter i opiera się na wniosku strony, który w przedmiotowym przypadku nie wskazywał jako podstawy podziału konieczności wydzielenia drogi wewnętrznej. Podział nieruchomości nie mógł też zostać oparty o warunek zgodności tego podziału z warunkami określonymi w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, bowiem w chwili rozstrzygania brak było ostatecznej decyzji tego rodzaju. Na rozprawie w dniu 20 kwietnia 2010r. skarżący przedłożył decyzję o warunkach zabudowy (z dnia [...] stycznia 2010r. znak:[...]) wydaną dla J. Ż. dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego, budynku garażowego, bezodpływowego zbiornika na nieczystości ciekłe oraz drogi wewnętrznej na działkach nr ewid. 394, 388/3 i 388/6 położonych w O. oraz decyzję o warunkach zabudowy (z dnia [...] lutego 2010r. znak: [...]) dla J. Ż. dla podobnej inwestycji (tj. nie przewidującej tylko realizacji budynku garażowego). Na obydwu znajduje się adnotacja, iż są one ostateczne (pierwsza z dniem 17 lutego 2010r., zaś druga z dniem 17 marca 2010r.). Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) w związku z art. 3 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej w dalszej części P.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności organów administracji publicznej, która dokonywana jest według kryterium legalności. Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowoadministracyjnym podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa (tak materialnego jak i procesowego) w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego. Eliminacja skarżonego rozstrzygnięcia z obrotu prawnego (poprzez uchylenie) następuje w razie stwierdzenia naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego bądź też innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a–c P.p.s.a.). Ponadto, w świetle art. 135 P.p.s.a., sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, gdy jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Przeprowadzona przez Sąd analiza sprawy wykazała, że zaskarżone postanowienie narusza przepisy postępowania w sposób mogący mieć istotny wpływ na jej wynik. Na wstępie rozważań należy przedstawić stan faktyczny niniejszej sprawy, w zakresie, który jest niezbędny do jej rozstrzygnięcia. Postępowanie niniejsze zainicjował wniosek J. Ż. działającego imieniem własnym oraz J. Ż. i J. Ż. o uzgodnienie wstępnego projektu podziału działek nr ewid. 388/3,nr 388/6 oraz nr 394 położonych w miejscowości O., gmina [...]. Wyrokiem z dnia 14 maja 2009r., sygn. akt II SAB/Rz 46/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie po rozpoznaniu skargi J. Ż. na bezczynność Wójta Gminy [...] w przedmiocie podziału nieruchomości, zobowiązał ten organ do "wydania stosownego aktu administracyjnego w terminie jednego miesiąca od uprawomocnienia się wyroku". Dnia [...] czerwca 2009r. Wójt Gminy [...] wydał postanowienie (znak: [...]), w którym zawiesił postępowanie dotyczące podziału przedmiotowych działek do czasu ostateczności decyzji o warunkach zabudowy odnoszących się do tych nieruchomości. Po rozpoznaniu zażalenia J. Ż. na powyższe postanowienie Samorządowe Kolegium Odwoławcze (postanowieniem z dnia [...] lipca 2009r. znak: [...]) uchyliło kwestionowane rozstrzygnięcie, stwierdzając brak podstaw do zawieszenia postępowania administracyjnego. Kolegium wyraziło pogląd, iż wydanie decyzji o warunkach zabudowy nie stanowi zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 KPA, warunkującego możliwość rozstrzygnięcia żądania stron z uwagi na brzmienie art. 94 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, który posługując się spójnikiem "albo", nakazuje organowi prowadzącemu postępowanie podziałowe badanie określonego projektu takiego podziału bądź z punktu widzenia przepisów odrębnych (pkt 1) bądź pod kątem zgodności z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy (pkt 2). Wymienionym wyżej postanowieniem z dnia [...] września 2009r. Wójt Gminy zaopiniował negatywnie propozycje podziału działek nr ewid. 388/3, nr 388/6 oraz nr 394, położonych w miejscowości O. Natomiast Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało je w mocy objętym niniejszą skargą rozstrzygnięciem z dnia [...] listopada 2009r. W tym miejscu należy podkreślić, że zakres kognicji Sądu w niniejszej sprawie zdeterminowany jest treścią art. 153 P.p.s.a., wedle którego ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Brzmienie powołanego przepisu wskazuje, iż orzeczenie sądu wywiera skutki wykraczające poza zakres postępowania sądowoadministracyjnego, a jego oddziaływaniem objęte jest także przyszłe postępowanie administracyjne w tej samej sprawie. Wynikająca z cytowanego przepisu zasada związania oznacza zatem konieczność podporządkowania się w pełnym zakresie - tak przez organy prowadzące w związku z kasacyjnym orzeczeniem postępowanie administracyjne oraz przez sąd kontrolujący wydane w następstwie tego ponownego postępowania rozstrzygnięcie – wyrażonemu wcześniej przez ten sąd poglądowi. Wskazania co do dalszego postępowania mają wytyczać kierunek działania organu przy ponownym rozpoznaniu sprawy, celem uniknięcia błędów już popełnionych oraz niedopuszczenia do zaistnienia kolejnych wadliwości. Dlatego też, w razie zaskarżenia kolejnego zapadłego w sprawie rozstrzygnięcia, ponowne rozpoznanie sprawy przez sąd ogranicza się w istocie do kontroli, czy organy administracji prawidłowo uwzględniły skierowane do nich wytyczne zawarte w poprzednim wyroku. Nadto sąd powinien uwzględnić nowe okoliczności, które zaistniały już po wydaniu poprzedniego orzeczenia. Przechodząc do realiów niniejszej sprawy należy podnieść, że - jak wyżej zaznaczono - sprawa ta była już przedmiotem rozstrzygania przez tut. Sąd, który wymienionym wyrokiem z dnia 14 maja 2009r. zobowiązał Wójta Gminy do wydania stosownego aktu administracyjnego. W uzasadnieniu Sąd podkreślił, że w związku z faktem braku ostateczności decyzji ustalających warunki zabudowy w odniesieniu do działek, których dotyczy niniejszy wniosek, organ pierwszej instancji winien był rozważyć ewentualność zawieszenia postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 KPA, przy przyjęciu, iż rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ (tj. Samorządowe Kolegium Odwoławcze -w związku ze złożeniem do niego odwołań od wydanych w pierwszej instancji decyzji o warunkach zabudowy). W konkluzji Sąd stwierdził, że rolą organu będzie ustalenie, czy decyzje o warunkach zabudowy w odniesieniu do działek wymienionych we wniosku dotyczącym ich podziału są ostateczne i w zależności od dokonanych ustaleń wydanie stosownego aktu administracyjnego w sprawie podziału przedmiotowych działek tj. decyzji kończącej to postępowanie lub postanowienia o jego zawieszeniu, w razie wystąpienia przesłanek z art. 97 § 1 KPA. Biorąc zatem pod uwagę przedstawione wyżej stanowisko Sądu zawarte w wyroku z dnia 14 maja 2009r. zasadnym jest stwierdzenie, iż orzekające w sprawie organy nie dokonały właściwej interpretacji powyższych zaleceń. Uwzględniając bowiem okoliczność w postaci tego, iż decyzje o warunkach zabudowy dotyczące działek, do których odnosi się niniejsza sprawa nie mają charakteru ostatecznych rozstrzygnięć, Sąd zalecił rozważenie kwestii wystąpienia w sprawie zagadnienia wstępnego, skutkującego koniecznością zawieszenia postępowania. Wójt Gminy [...] z uwagi na powyższe zawiesił wprawdzie to postępowanie, jednak postanowienie to zostało uchylone przez organ drugiej instancji, który wbrew jednoznacznemu stanowisku Sądu zaprezentowanym w wyroku z dnia 14 maja 2009r. stwierdził brak podstaw do tego rodzaju rozstrzygnięcia. Konsekwencję powyższego stanowiło z kolei merytoryczne rozpatrzenie sprawy zainicjowanej wnioskiem państwa Ż. z dnia 2 listopada 2007r. (postanowienie Wójta Gminy z dnia [...] września 2009r. oraz postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] listopada 2009r.). Niewątpliwe zaniechanie zrealizowania przez orzekające w sprawie organy wytycznych Sądu wynikających z wyroku z dnia 14 maja 2009r. stanowi o naruszeniu przepisów postępowania (art. 153 P.p.s.a.), które przesądziło o wyniku niniejszej sprawy. Jest to z kolei podstawa do uchylenia wszystkich zapadłych w sprawie po tym wyroku rozstrzygnięć, przy uwzględnieniu brzmienia art. 135 P.p.s.a. Ponownie rozpoznając sprawę Wójt Gminy zobligowany będzie do uwzględnienia faktu, iż decyzje o warunkach zabudowy w odniesieniu do działek nr ewid. 388/6, 388/3 oraz 394 są ostateczne, a zatem w obecnym stanie rzeczy poprzednie zalecenia Sądu w części zdezaktualizowały się. Wyjaśniła się już bowiem wskazana wyżej kwestia ostateczności wymienionych decyzji. Powyższe oznacza więc konieczność merytorycznego rozstrzygnięcia kwestii opinii w sprawie zgodności proponowanego podziału nieruchomości w oparciu o stosowne regulacje prawne. Z przytoczonych względów Sąd usunął z obrotu prawnego zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające go postanowienie organu I instancji, jak też wydane wcześniej rozstrzygnięcia w przedmiocie zawieszenia niniejszego postępowania, opierając się na art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 P.p.s.a.