II SA/Rz 78/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Joanna Zdrzałka Sędziowie WSA Elżbieta Mazur-Selwa WSA Ewa Partyka /spr./ Protokolant sekretarz sądowy Sylwia Pacześniak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 kwietnia 2015 r. sprawy ze skargi A. G. na decyzję Wojewody [....] z dnia [...] grudnia 2014 r., nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę -skargę oddala- Przedmiotem skargi AG jest decyzja Wojewody [.] z dnia [.] grudnia 2014 r. nr [.] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, którą wydano w następującym stanie sprawy; Podaniem z dnia 6 sierpnia 2014 r. SL (dalej zwany inwestorem) wystąpił o udzielenie pozwolenia na budowę i przebudowę istniejącego budynku usługowo-handlowego z częścią mieszkalną wraz z budową przykanalika kanalizacji sanitarnej na działce nr ewid. 1341 obr. [...] w [.]. Decyzją z dnia [.] października 2014 r. nr [.] /2014, Starosta Powiatu [.] udzielił inwestorowi pozwolenia na budowę uznając, że wniosek był kompletny, a przedłożony projekt budowlany był zgodny z ostateczną decyzją o warunkach zabudowy. W odwołaniu od powyższej decyzji AG zarzuciła naruszenie przez organ I instancji art. 5 ust. 1 pkt 8 i 9 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r. poz. 1409 z późn. zm.) dalej zwana: "U.p.b.", art. 7, 77 i 107 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r. poz. 267) dalej zwanej "Kpa", oraz art. 35 ust. 1 pkt 2 U.p.b. i § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Przy planowanej lokalizacji rozbudowy budynku nie zostały bowiem zachowane wymagane odległości od granicy działek. Tymczasem nowy trzykondygnacyjny obiekt ma być posadowiony w granicy z jej działką i taka lokalizacja nie została w decyzji wyjaśniona przy uwzględnieniu interesu właścicieli sąsiednich nieruchomości. Nie wyjaśniono zatem dostatecznie wszystkich okoliczności sprawy, nie zbadano obszaru oddziaływania obiektu na nieruchomości sąsiednie i nie uzasadniono zaakceptowanej jego lokalizacji. Zwróciła też uwagę na zainicjowaną przez siebie procedurę w sprawie wznowienia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy i okoliczność ta nie została przez Starostę uwzględniona w niniejszym postępowaniu. Po rozpatrzeniu ww. odwołania opisaną na wstępie decyzją Wojewoda [.], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kpa, utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy uznając ją za zgodną z prawem. W ocenie organu odwoławczego spełnione zostały przez inwestora wymagania wynikające z przepisów Prawa budowlanego. Złożony wniosek był kompletny i spełniał wymagania określone w art. 33 i 34 U.p.b., a przyjęte rozwiązania są zgodne z decyzją Burmistrza [.] z dnia [.] marca 2013 r. o warunkach zabudowy, także w zakresie lokalizacji budynku. Decyzja o warunkach zabudowy zezwalała bowiem na lokalizację budynku w granicy z działką odwołującej się. Ponadto § 12 ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. znajduje zastosowanie do sytuowania budynków, w tym rozbudowy budynków w zabudowie jednorodzinnej, co nie dotyczy niniejszej sprawy. Ściany budynku mające powstać w granicy działek nr 1342/1 i 1343 mają stanowić ściany oddzielenia przeciwpożarowego i spełniać wymagania wynikające z § 235 rozporządzenia. W aktach sprawy znajduje się m.in. opinia techniczna odnosząca się do tych zagadnień, podobnie jak do kwestii odpowiedniego nasłonecznienia obiektów na działkach sąsiednich i innych istotnych w tym zakresie. Wobec zatem spełnienia wszystkich wymagań określonych w art. 32 i 25 U.p.b. brak było podstaw do odmowy wydania pozwolenia na budowę. Z rozstrzygnięciem Wojewody [.] nie zgodziła się AG, wnosząc do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie skargę, w której domaga się uchylenia obu wydanych w sprawie oraz orzeczenia o kosztach postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie: 1) art. 35 ust. 1 pkt 2 U.p.b. poprzez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że organ wydający decyzję o pozwoleniu na budowę jest związany decyzją o warunkach zabudowy i fakt istnienia takiej decyzji uzasadnia wydanie pozwolenia na budowę nawet, jeżeli decyzja ta jest niezgodna z przepisami prawa, w szczególności techniczno-budowlanymi, 2) § 12 ust. 2 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, że istnieją przesłanki dopuszczające wyjątkowe zastosowanie § 12 ust. 2 tego aktu, 3) § 12 ust. 1 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. poprzez jego niezastosowanie, 4) art. 5 ust. 1 pkt 8 i 9 U.p.b. poprzez błędną wykładnię i uznanie w okolicznościach niniejszej sprawy, że sytuowanie budynku w granicy z działką sąsiednią stanowi odpowiednie usytuowanie na działce budowlanej oraz zapewnia poszanowanie występujących w obszarze oddziaływania obiektu uzasadnionych interesów osób trzecich, 5) art. 107 § 3 Kpa poprzez zaniechanie sporządzenia prawidłowego uzasadnienia prawnego i faktycznego zaskarżonej decyzji, w szczególności niewskazanie przyczyn, dlaczego wniosek inwestora potraktowano jako wyjątkowy, co uzasadniałoby niezachowanie wymogu określonego w § 12 ust. 1 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r., 6) art. 7 Kpa poprzez jego niezastosowanie. W ocenie skarżącej sytuowanie budynku w granicy działki powinno mieć wyjątkowy charakter, a zasadą jest zachowanie pewnej odległości od tej granicy. Udzielając pozwolenia na budowę w takiej lokalizacji konieczne jest wyważenie uzasadnionych interesów stron przy uwzględnieniu prawa własności sąsiadujących ze sobą nieruchomości, a nie uwzględnianie interesu tylko jednej strony. Niemniej, w zaskarżonych decyzjach nie zawarto uzasadnienia odnoszącego się do tych zagadnień. Nie można przy tym poprzestać jedynie na ustaleniu treści decyzji o warunkach zabudowy, która zezwala na lokalizację w granicy, ponieważ konieczne jest ustalenie, że ustalenia takie nie naruszają prawa. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [.] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas wyrażone stanowisko. Postanowieniem z dnia 16 lutego 2015 r., uwzględniając wniosek skarżącej, wstrzymano wykonanie zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje; Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269, ze zm.). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 – określanej dalej jako P.p.s.a.). Stosownie do tego przepisu sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 145 P.p.s.a., sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. W ramach kontroli legalności sąd stosuje przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 P.p.s.a.). Po zbadaniu sprawy z powyższych aspektach Sąd doszedł do przekonania, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Do poszczególnych zarzutów szczegółowo odniósł się uczestnik postępowania w piśmie procesowym z dnia 17 kwietnia 2015 r. i stanowisko to Sąd w pełni podziela bo jest ono zasadne i zbieżne ze stanowiskiem Sądu. Co do zarzutu naruszenia art. 35 ust. 1 pkt 2 U.p.b. poprzez brak dokonania kontroli zgodności projektu zagospodarowania terenu z przepisami techniczno - budowlanymi i wydania decyzji w oparciu o sprzeczne z przepisami prawa ustalenia decyzji o warunkach zabudowy z dnia [.] marca 2013 roku, słusznie podnosi inwestor, iż z uzasadnienia decyzji organów obu instancji wynika jednoznacznie, że organy te dokonały wnikliwej oceny zgodności projektu zagospodarowania terenu z przepisami techniczno - budowlanymi, w tym w szczególności z przepisami odnoszącymi się do możliwości usytuowania spornego budynku w granicy z nieruchomością skarżącej. W tym przedmiocie ustalono m. in. że spełnione są wymogi odnoszące się do ochrony przeciwpożarowej budynku (§ 235 ust. 2 Rozporządzenia z 2002 r. w sprawie w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie), jak również wymogi dotyczące zapewnienia naturalnego oświetlenia pomieszczeń w budynkach zlokalizowanych na działkach sąsiednich określone w § 13, 57 i 60 w/w Rozporządzenia. Wbrew twierdzeniom skarżącej, organ zbadał również, czy inwestycja w kształcie określonym projektem budowlanym nie będzie naruszać uzasadnionych interesów osób trzecich, w tym interesów skarżącej. Organ w uzasadnieniu decyzji wskazał bowiem wyraźnie przywołując zapisy projektu, że zamierzona inwestycja nie pozbawi skarżącej dostępu do drogi publicznej, możliwości korzystania z wody, kanalizacji, energii elektrycznej i cieplnej oraz środków łączności, a także nie ograniczy dotychczasowego sposobu użytkowania budynków oraz działki. Skarżąca zresztą nie precyzuje jakie konkretne przepisy zostały naruszone. Oczywiste jest, że projektowana rozbudowa będzie oddziaływać na nieruchomość skarżącej ale – co najistotniejsze - w granicach dopuszczonych przez prawo. Nie jest więc zasadne twierdzenie skarżącej, że decyzja o pozwoleniu na budowę budynku w granicy została wydana wyłącznie na podstawie treści decyzji o warunkach zabudowy, bez dokonania oceny zgodności projektu budowlanego z przepisami prawa, w tym przepisami techniczno - budowlanymi. Skoro żadne przepisy prawa nie stanowiły przeszkody do zatwierdzenia projektu budowlanego przewidującego lokalizację budynku w granicy nieruchomości (w tym w granicy z nieruchomością skarżącej), to organy nie miały możliwości odmówić uwzględnienia wniosku inwestora obejmującego taki właśnie sposób zagospodarowania terenu, gdyż w tym zakresie były związane ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy, co wynika jednoznacznie z treści przepisu art. 55 U.p.b. w zw. z art. 64 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Oczywistą kwestią jest, że tylko w sytuacji gdyby usytuowanie budynku w granicy było nie do pogodzenia z obowiązującymi przepisami technicznymi to mimo takich postanowień decyzji o warunkach zabudowy możliwa i konieczna byłaby odmowa zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Taka sytuacja w kontrolowanej sprawie nie zachodziła. Skoro funkcjonująca w obrocie prawnym ostateczna decyzja o ustaleniu warunków zabudowy przewidywała możliwość usytuowania rozbudowanego budynku w granicy organ orzekający w sprawie nie musiał rozważać podobieństwa do zabudowy innych działek w tzw. sąsiedztwie, bo jest to co do zasady kognicja organu orzekającego w sprawie warunków zabudowy, a nie architektoniczno – budowlanego. Zarzuty w tym zakresie mogły być rozpatrywane w tamtym postępowaniu. Samo wznowienie postępowania nie wystarcza do uznania, że nie ma w obrocie prawnym ostatecznej decyzji. Dopiero decyzja, która nie dopuszczałaby zabudowy w granicy wydana we wznowionym postępowaniu miałaby wpływ na wynik sprawy a taka do chwili orzekania przez organ odwoławczy nie zapadła. Słusznie też zauważył uczestnik, iż w orzecznictwie podkreśla się również, że organ administracji architektoniczno - budowlanej nie ma możliwości kwestionowania prawidłowości ustaleń decyzji o warunkach zabudowy, w tym ustaleń dotyczących możliwości lokalizowania budynku w granicy nieruchomości (zob. uzasadnienie wyroku WSA w Warszawie z dnia 31 maja 2011 roku, sygn. VII SA/WA 2281/10, LEX nr 996705, wyroku WSA w Szczecinie z dnia 1 lipca 2009 roku, sygn. II SA/Sz 414/09, LEX nr 553212). Stanowisko to Sąd podziela. Jak wyżej wskazano nie oznacza to, że treść decyzji o warunkach zabudowy przesądza o możliwości wybudowania budynku w granicy nieruchomości. Dopuszczalność takiego usytuowania budynku jest bowiem uwarunkowana zgodnością tego rozwiązania z przepisami techniczno - budowlanymi, który to warunek w niniejszej sprawie został spełniony. Tak więc zakres przeprowadzonej przez organy obu instancji kontroli projektu budowlanego był prawidłowy i obejmował wszystkie elementy wskazane w art. 35 ust. 1 u.p.b.. W świetle powyższego bezzasadne są również zarzuty naruszenia art. 7 zw. z art. 107 § 3 K.p.a. poprzez rzekomy brak przeprowadzenia wnikliwej analizy sprawy oraz brak zawarcia w uzasadnieniu podstaw prawnych i faktycznych wydania kwestionowanej decyzji. W istocie decyzja organu I instancji, a w zasadzie jaj uzasadnienie nie odniosło się szczegółowo do tej kwestii, lecz Wojewoda choć lakonicznie to jednak rzeczowo przeanalizował powyższą problematykę. Wadliwość w tym zakresie usunął więc organ odwoławczy i nie wymagało to przeprowadzenia postępowania dowodowego w znacznym zakresie. Również bezzasadny jest zarzut naruszenia w przedmiotowej sprawie przepisu § 12 ust. 1 i 2 Rozporządzenia z uwagi na uznanie, że w niniejszej sprawie zachodziły podstawy do wydania pozwolenia na budowę budynku w granicy nieruchomości. Z przepisu § 12 ust. 2 Rozporządzenia wynika jednoznacznie, że sytuowanie budynku w granicy nieruchomości jest dopuszczalne, jeżeli wynika to z ustaleń planu miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. W niniejszej sprawie decyzja Burmistrza [.] z dnia [...] marca 2013 roku o warunkach zabudowy przewidywała możliwość usytuowania budynku w granicy z nieruchomościami sąsiednimi, w tym z nieruchomością skarżącej. Nie ulega więc wątpliwości, że w niniejszej sprawie zostały wypełnione określone w § 12 ust. 2 Rozporządzenia przesłanki dopuszczalności zlokalizowania budynku w granicy nieruchomości. Z uwagi natomiast na spełnienie wymogów określonych w innych przepisach prawa (w tym przepisach techniczno - budowlanych), organy orzekające w kontrolowanej sprawie nie miały podstaw do odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego przewidującego lokalizację budynku w granicy nieruchomości, gdyż w tych okolicznościach były one zobligowane do zastosowania przepisu § 12 ust. 2 Rozporządzenia. Słusznie też zauważył uczestnik – inwestor, iż żadnego znaczenia w przedmiotowej sprawie nie mają twierdzenia skarżącej oraz przywołane przez nią orzeczenia odnoszące się do interpretacji przepisu § 12 ust. 3 pkt 2 Rozporządzenia. Przepis ten nie miał bowiem w tej sprawie zastosowania, gdyż dotyczy on wyłącznie lokalizowania budynków w granicy nieruchomości w zabudowie jednorodzinnej, co zasadnie wskazał organ odwoławczy. Niezasadny jest również zarzut naruszenia art. 5 ustawy prawo budowlane, poprzez wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę obiektu, który narusza uzasadnione interesy osób trzecich. Skarżąca nie sprecyzowała, jakie jej uzasadnione interesy zostały naruszone, a jak wyżej wskazano kwestia ta została przez Wojewodę zbadana. Rację ma więc uczestnik wskazując, iż ochrona uzasadnionych interesów osób trzecich w ramach postępowania w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę odbywa się wyłącznie poprzez badanie zgodności inwestycji z wymogami stawianymi przepisami prawa. Podstawowym przepisem gwarantującym ochronę interesów osób trzecich w postępowaniu dotyczącym udzielenia pozwolenia na budowę obiektu budowlanego jest przepis art. 5 Prawa budowlanego, zgodnie z którym obiekt budowlany należy projektować i budować w sposób określony w przepisach, w tym techniczno - budowlanych, oraz zgodnie z zasadami wiedzy technicznej, zapewniając m. in. poszanowanie, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich, w tym zapewnienie dostępu do drogi publicznej. Istotnie w doktrynie i orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że kontrola uwzględnienia w toku postępowania uzasadnionych interesów osób trzecich powinna odbywać się według kryteriów obiektywnych. Organ wydający pozwolenie na budowę może zatem badać, czy planowana inwestycja nie narusza określonych przepisów lub norm mających na celu zapewnienie ochrony terenów otaczających inwestycję przed negatywnym oddziaływaniem projektowanego obiektu. Przepis ten nie upoważnia natomiast organu do uwzględniania w postępowaniu subiektywnych odczuć poszczególnych stron postępowania co do wpływu planowanej inwestycji na ich interesy, nie mających żadnego poparcia w powszechnie obowiązujących przepisach prawa. Jeżeli decyzja o pozwoleniu na budowę nie wykazuje sprzeczności z powyższymi wymogami, to spowodowane inwestycją ewentualne dolegliwości dla otoczenia naturalne w takiej sytuacji i nie wykraczające ponad miarę nie mogą być kwalifikowane jako naruszające "uzasadnione interesy osób trzecich". Jeszcze raz wypada wskazać, że decyzja o pozwoleniu na budowę ma charakter związany i właściwy organ nie może uzależnić wydania decyzji pozytywnej od spełnienia przez wnioskodawcę warunków nieprzewidzianych przepisami prawa budowlanego. Dokonana przez Sąd kontrola legalności wydanych w sprawie decyzji nie wykazała naruszeń prawa przewidzianych w art. 145 § 1 P.p.s.a. a tylko takie uchybienia mogły skutkować uwzględnieniem skargi. Sprawa została zgodnie z regułami art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. wyjaśniona a przesłanki wydania decyzji przewidziane w przepisach art. 32 – 35 U.p.b. spełnione. Sama lakoniczność uzasadnienia decyzji, jeśli mimo tej lakoniczności odnosi się ono do wszystkich istotnych kwestii dla rozstrzygnięcia i do wszystkich zarzutów odwołania nie jest wystarczającą przesłanką do uchylenia decyzji.