II SA/Rz 78/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący Asesor WSA Jolanta Kłoda-Szeliga po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 stycznia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze sprzeciwu G. G. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z dnia 13 grudnia 2023 r. nr SKO.4111/1183/2023 w przedmiocie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję. Zaskarżoną decyzją z 13 grudnia 2023 r. SKO.4111/1183/2023 Samorządowe Kolegium Odwoławczym w Rzeszowie po rozpatrzeniu odwołania G.G. (dalej: Skarżący) od decyzji Burmistrza B. z 1 grudnia 2023r. w sprawie odmowy przyznania brawo do świadczenia pielęgnacyjnego - uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Burmistrz B. opisaną na wstępie decyzją z 1 grudnia 2023r. na podstawie art. 17 ustawy z dnia 28 listopada 2003r. - o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz. U. z 2023r. poz. 390 ze. zm.) - dalej: ustawa, a także art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 775)- dalej K.p.a., odmówił przyznania Skarżącemu świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad matką M.G. posiadającą orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że z orzeczenia o stopniu niepełnosprawności matki Skarżącego wynika, że niepełnosprawność ta powstała w wieku 75 lat, zatem z uwagi na treść art. 17 ust 1 b ustawy wskazał, że wnioskodawczyni nie spełnia warunków do otrzymania świadczenia, gdyż zgodnie z literalnym brzmieniem tego przepisu świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność powstała nie później niż do ukończenia 18 roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później do ukończenia 25 roku życia. W odwołaniu od powyższej decyzji, Skarżący wniósł o uchylenie przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, wskazując że mama wymaga opieki i jedynie Skarżący może jej ją zapewnić . Opisaną na wstępie decyzją z 13 grudnia 2023 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu Kolegium zaznaczyło, że w myśl art. 17 ust. 1b ustawy świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała nie później niż do ukończenia 18. roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia, jednakże z uwagi na treść wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13, który orzekł, że art. 17 ust. 1b ustawy w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną ze względu na moment powstania niepełnosprawności jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP, kryterium momentu powstania niepełnosprawności nie stosuje się do oceny przesłanek przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Organ uznał więc, że rozpoznanie wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego złożonego przez opiekuna dorosłej osoby niepełnosprawnej, w obecnym stanie prawnym polega na zbadaniu, czy wnioskodawca spełnia warunki do przyznania tego świadczenia określone w art. 17 ustawy z wyłączeniem tej części tego przepisu, która na mocy powołanego orzeczenia TK została ostatecznie uznana za niekonstytucyjną. Wobec tego fakt zaistnienia przesłanki z art. 17 ust. 1b ustawy nie może stanowić podstawy do odmowy przyznania Skarżącemu wnioskowanego świadczenia. Na koniec Kolegium podkreśliło, że organ I instancji przedwcześnie odmówił Skarżącemu przyznania wnioskowanego świadczenia, gdyż opisana przesłanka negatywna nie zachodzi w przedmiotowej sprawie. Zarzucając organowi, że nie rozważył okoliczności faktycznych mających wpływ na przyznanie wnioskowanego świadczenia uchylił decyzję w sprawie. Skarżący wniósł do Sądu sprzeciw od decyzji Kolegium, w którym podkreślił że w sprawie zebrano wystarczający materiał dowodowy, aby Kolegium mogło samodzielnie wydać decyzję. W odpowiedzi na sprzeciw Kolegium stwierdziło, że wydana decyzja odpowiada powszechnie obowiązującemu prawu i podtrzymało argumentację zaprezentowaną w treści zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 64a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm. ) - dalej: P.p.s.a. od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a., skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Stosownie do treści art. 64e P.p.s.a. sąd, rozpoznając sprzeciw od decyzji, ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a., W orzecznictwie wskazuje się, że sprzeciw od decyzji jest odrębnym od skargi środkiem zaskarżenia, służącym w istocie do weryfikacji prawidłowego ustalenia przez organ administracyjny przesłanek uchylenia decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji (wyrok NSA z dnia 26 września 2019 r., II GSK 1007/19, www.orzeczenia,.nas.gov.pl - dalej CBOSA). Obowiązkiem sądu rozpoznającego sprzeciw od decyzji kasacyjnej jest zatem zajęcie stanowiska w kwestii, czy dostrzeżone przez organ odwoławczy uchybienia przepisom K.p.a., w postępowaniu dowodowym, dawały podstawę do uznania, że nie doszło do wyjaśnienia sprawy w koniecznym do rozstrzygnięcia zakresie i brak ten rzeczywiście wpływał na jej rozstrzygnięcie. Konieczny do wyjaśnienia zakres okoliczności faktycznych powinien być na tyle szeroki i istotny dla rozstrzygnięcia, że przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego przez organ odwoławczy na podstawie art. 136 § 1 K.p.a., mogłoby skutkować naruszeniem zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego - art. 15 K.p.a., (wyrok NSA z dnia 16 października 2019 r., II OSK 3080/19, CBOSA). Kontrola prawidłowości zaskarżonej decyzji w ramach rozpoznania sprzeciwu oznacza zatem konieczność dokonania oceny, czy w realiach konkretnej sprawy organ odwoławczy w uzasadniony sposób skorzystał z możliwości wydania decyzji kasacyjnej, czy też bezpodstawnie uchylił się od załatwienia sprawy co do jej istoty. Podstawowym obowiązkiem sądu administracyjnego rozpoznającego sprzeciw od decyzji kasacyjnej będzie przede wszystkim ustalenie, czy zachodziły przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 K.p.a., a więc odstąpienie od zasady ogólnej ponownego, merytorycznego rozpoznania sprawy albo zakończenia jej w inny sposób. Kontrola ta nie może natomiast obejmować sformułowania końcowej oceny materialnoprawnej związanej z istotą sprawy, gdyż formułowanie wniosków w tym zakresie byłoby przedwczesne i niedopuszczalne (wyrok NSA z dnia 29 września 2021 r., I OSK 1415/21, CBOSA). Organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. gdy wystąpią łącznie następujące przesłanki: a) postępowanie przed organem I instancji było prowadzone z naruszeniem przepisów postępowania; b) konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Inne wady postępowania lub inne wady decyzji organu I instancji nie mogą być uznane za normatywną podstawę do wydania przez organ odwoławczy decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a., Powyższy przepis nie zawiera unormowań dotyczących istoty i treści tych przesłanek. Ich stwierdzenie pozostawiono właściwemu organowi odwoławczemu, który dokonuje w tym zakresie stosownych ustaleń na tle okoliczności rozpoznawanej sprawy. Uzasadnione jest jednak stanowisko, że naruszenie przepisów postępowania w stopniu uzasadniającym przyjęcie, iż wystąpiła pierwsza przesłanka, zachodzi: a) gdy organ pierwszej instancji nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego; b) gdy postępowanie wyjaśniające zostało przeprowadzone, ale z rażącym naruszeniem przepisów procesowych (np. czynności przeprowadził pracownik wyłączony ze sprawy, stronę pozbawiono udziału w postępowaniu); c) gdy nastąpiło naruszenie przepisów postępowania przez nieustalenie istotnych okoliczności faktycznych, niezbędnych do prawidłowego zastosowania normy prawa materialnego (por. B. Adamiak (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, K.p.a., Komentarz 2017, s. 728-729; J.P. Tarno, Uprawnienia decyzyjne organu odwoławczego w świetle znowelizowanego art. 138 K.p.a., (w:) Analiza i oceny zmian K.p.a., w latach 2010-2011, red. M. Błachucki, T. Górzyńska, G. Sibiga, Warszawa 2012, s. 231, A. Kabat, op. cit., t. 3 do art. 64e). Samo naruszenie przepisów postępowania przez organ pierwszej instancji, chociaż jest konieczną przesłanką uchylenia decyzji, nie jest przesłanką wystarczającą. Zakończenie postępowania odwoławczego w sposób kasacyjny wymaga bowiem dodatkowo stwierdzenia, że zachodzi konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, co do okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia (por. wyrok NSA z dnia 15 lipca 2016 r., sygn. akt II OSK 2804/14). Rozstrzygnięcia kasacyjne traktowane są jako wyjątek od zasady merytorycznego charakteru postępowania odwoławczego (por. G. Łaszczyca (w:) G. Łaszczyca, A. Martysz, A. Matan, K.p.a., Komentarz. Tom II. Komentarz do art. 104-269, s. 208 i nast. oraz powołane tam orzecznictwo). Warunkiem koniecznym dopuszczalności wydania decyzji w omawianym trybie jest zatem stwierdzenie, że sprawa nie może być załatwiona w sposób merytoryczny przez organ drugiej instancji. Wskazać należy, że zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego obowiązkiem organu drugiej instancji jest ponowna ocena całego zebranego materiału dowodowego, ewentualnie jego uzupełnienie, gdyż dokonuje on po raz drugi rozstrzygnięcia w całości tej samej sprawy, nie ograniczając się do oceny prawidłowości postępowania przeprowadzonego przez organ pierwszej instancji. Organ odwoławczy, w przeciwieństwie do sądu administracyjnego, jest organem merytorycznie rozstrzygającym sprawę. W sytuacji zatem, gdy organ odwoławczy ma możliwość skorzystania z art. 136 K.p.a., to również braki dowodowe nie mogą, co do zasady, stanowić podstawy do zastosowania art. 138 § 2 K.p.a., Dopiero, gdy wykazane zostanie, że prowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego w oparciu o art. 136 K.p.a., okaże się niewystarczające, należy uchylić zaskarżoną decyzję oraz przekazać sprawę do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji. Przepis art. 136 K.p.a., uprawnia bowiem organ odwoławczy do przeprowadzenia na żądanie strony lub z urzędu dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecenia przeprowadzenia tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Podkreślić należy, że tylko przeprowadzenie całego postępowania wyjaśniającego przez organ odwoławczy oznaczałoby naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (wyrok NSA z dnia 20 października 2016 r., II OSK 65/15, CBOSA). W badanej sprawie zauważyć trzeba, że Kolegium uchyliło decyzję organu I instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi, nie podważając materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie przez organ I instancji. Z materiału dowodowego zebranego w sprawie przez organ I instancji wynika, że matka Skarżącego legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, a opiekę nad nią sprawuje wnoszący sprzeciw syn. Kolegium nie podzieliło stanowiska organu I instancji, co do zastosowania w sprawie kryterium wieku określonego w art. 17 ust. 1b ustawy, z uwagi na treść powołanego wyroku TK i zarzuciło organowi pierwszej instancji, że nie rozważył całości okoliczności faktycznych, mających wpływ na przyznanie wnioskowanego świadczenia. Nie sprecyzowało jednak o jakiego rodzaju okoliczności faktyczne chodzi. Tymczasem z akt postępowania administracyjnego wynika, że organ pierwszej instancji zbadał przesłanki przyznania Skarżącemu wnioskowanego przez niego świadczenia pielęgnacyjnego i dał temu wyraz w treści decyzji, podkreślając że w przedmiotowej sprawie spełnione są wszystkie przesłanki do przyznania Skarżącemu świadczenia pielęgnacyjnego, z wyjątkiem kryterium wieku wynikającego z art. 17 ust.1b ustawy. Jak już wyżej zwrócono uwagę, samo naruszenie przepisów przez organ pierwszej instancji, chociaż jest konieczną przesłanką uchylenia decyzji, nie jest przesłanką wystarczającą. Zakończenie postępowania odwoławczego w sposób kasacyjny wymaga bowiem dodatkowo stwierdzenia, że zachodzi konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, co do okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy i zakres tych okoliczności jest na tyle szeroki, że przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego przez organ odwoławczy na podstawie art. 136 § 1 K.p.a., mogłoby skutkować naruszeniem zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego - art. 15 K.p.a., W ocenie Sądu organ odwoławczy tych okoliczności nie wykazał. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że uchylenie decyzji organu pierwszej instancji nie wynikało z potrzeby przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznym zakresie w celu wyjaśnienia okoliczności, które mogą mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy (art. 138 § 2 K.p.a., ), ale było skutkiem odmiennej interpretacji przepisów prawa materialnego. W tym kontekście należy podnieść, że organ I instancji wskazał w uzasadnieniu decyzji, że z przeprowadzonego wywiadu środowiskowego wynika, że Skarżący faktycznie sprawuje opiekę nad matką. Dodać należy, że wskazania co do dalszego postępowania, o których mowa w art. 138 § 2 K.p.a., należy odnosić do wymagających wyjaśnienia okoliczności stanu faktycznego sprawy oraz do czynności procesowych, które powinien przeprowadzić organ I instancji ponownie rozpatrując sprawę. Nie odnoszą się one natomiast do wykładni przepisów prawa materialnego. Odmienna wykładnia prawa materialnego, przy prawidłowo zebranym materiale dowodowym i wystarczająco wyjaśnionym stanie faktycznym sprawy, nie uzasadnia wydania decyzji kasacyjnej przez organ odwoławczy, lecz zobowiązuje go do wydania orzeczenia merytorycznego. Mając na uwadze powyższe uwagi, w ocenie Sądu, w badanej sprawie Kolegium nie wykazało uchybień procesowych organu pierwszej instancji, a zatem nie dowiodło, że zaistniała konieczność zastosowania art. 138 § 2 K.p.a., Nadto organ odwoławczy nie wyjaśnił z jakiej przyczyny odstąpił od wydania decyzji rozstrzygającej sprawę merytorycznie. Powołane przez organ odwoławczy okoliczności nie wypełniają bowiem przesłanek warunkujących wydanie decyzji kasacyjnej. Z przedstawionych względów Sąd uznał, iż zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 138 § 2 K.p.a., co uzasadniało jej uchylenie na podstawie art. 151a § 1 P.p.s.a.