II SA/Rz 781/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Jolanta Ewa Wojtyna Sędziowie NSA Stanisław Śliwa WSA Joanna Zdrzałka /spr./ Protokolant st. sekr. sąd. Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II Ogólnoadministracyjnym na rozprawie w dniu 21 kwietnia 2009 r. sprawy ze skargi K. i S.S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] sierpnia 2008 r. nr [...] w przedmiocie opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości -skargę oddala- Decyzją z dnia [...] sierpnia 2008 r. Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze po rozpatrzeniu odwołania K. i S. S. utrzymało w mocy decyzję Burmistrza z dnia [...] czerwca 2008 r. Nr [...] w sprawie ustalenia dla K. i S. S. jednorazowej opłaty w wysokości 113 282, 10 zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W podstawie prawnej powołano 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 36 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), zwanej dalej w skrócie u.p.z.p. Z uzasadnienia decyzji i akt administracyjnych sprawy wynika, że Burmistrz wszczął z urzędu postępowanie w sprawie ustalenia opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości położonych w R. nr ewid. 2140 (o pow. 0,12 ha), nr ewid. 2141 (o pow. 0,10 ha), nr ewid. 2142 (o pow. 0,09 ha), nr ewid. 2143 (o pow. 0,09 ha), nr ewid. 2144 (o pow. 0,09 ha), nr ewid. 2145 (o pow. 0,09 ha), nr ewid. 2158 (o pow. 0,12 ha), nr ewid. 2159 (o pow. 0,09 ha), nr ewid. 2160 (o pow. 0,09 ha) w związku z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Nr [...] w gminie G., uchwałą z dnia 30.09.2003 r. Nr [...] . Po sporządzeniu przez biegłego rzeczoznawcę majątkowego wyceny wymienionych wyżej nieruchomości, Burmistrz decyzją z dnia [...] czerwca 2008 r. nr [...] ustalił jednorazową opłatę w wysokości 113 282, 10 zł dla K. i S. S., właścicieli tychże nieruchomości położonych w R., z tytułu wzrostu ich wartości. Organ wskazał, iż przedmiotowe nieruchomości przed uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego stanowiły grunty rolne. Zgodnie z uchwałą Rady Miejskiej w G. z dnia 30 września 2003 r. Nr [...] nastąpiła zmiana ich przeznaczenia na tereny zabudowy jednorodzinnej i usług komercyjnych, która spowodowała wzrost wartości tych nieruchomości. Według opinii rzeczoznawcy majątkowego wzrost wartości tych nieruchomości stanowi kwotę 377 607 zł. Powołując się na treść art. 36 ust. 4 i art. 37 ust. 1 u.p.z.p. organ podniósł, iż wobec zbycia przez K. i S. S. w dniach 29.12.2005 r. (akt notarialny [...]), 14.07.2006 r. (Rep. [...] ), 8.12.2006 r. (Rep. [...] i Rep. [...]), 15.12.2006 r. (Rep. [...] i Rep. [...]), 15.03.2007 r. (Rep. [...]), 5.04.2007 r. (Rep. [...]) ww. nieruchomości, a więc przed upływem 5 lat od dnia wejścia w życie uchwały dotyczącej uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, koniecznym stało się ustalenie opłaty. Uchwałą Rady Miejskiej w G. z dnia 30.09.2003 r. procentowa stawka ustalona została na poziomie 30 %, stąd wysokość jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w przedmiotowej sprawie wynosi 30 % kwoty 377 607 zł czyli 113 282, 10 zł. Od decyzji tej odwołali się K. i S. S., wskazując, że koszty związane ze zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ponosi organ, który tej zmiany dokonuje. Tymczasem w przedmiotowej sprawie zmiana planu odbyła się na wniosek stron i to one poniosły całkowity jej koszt. Pominięcie tego faktu przez organ stanowi rażące naruszenie art. 7, art. 8 i art. 77 § 1 k.p.a. Odwołujący podnieśli także, że ustalając opłatę organ uwzględnił tylko wzrost wartości nieruchomości spowodowany zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, nie zaś innymi czynnikami jak np. uzbrojeniem terenu (kanalizacja, prąd, gaz), w których to kosztach partycypowali odwołujący. Zarzucili ponadto naruszenie art. 37 ust. 6 u.p.z.p., bowiem organ nie wydał decyzji bezzwłocznie po otrzymaniu wypisu aktu notarialnego. Po rozpatrzeniu tego odwołania, wspomnianą na wstępie decyzją z dnia [...] sierpnia 2008 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W jej uzasadnieniu wyjaśniło, że zgodnie z art. 36 ust. 4 u.p.z.p., jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą wartość nieruchomości wzrosła, a właściciel lub użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta pobiera jednorazową opłatę ustaloną w tym planie, określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości. Opłata ta jest dochodem własnym gminy. Wysokość opłaty nie może być wyższa niż 30 % wzrostu wartości nieruchomości. Zasadnie zatem organ I instancji uznał, iż zostały spełnione przesłanki dla ustalenia dla zbywcy nieruchomości tzw. renty planistycznej. Uchwałą Rady Miejskiej G. z dnia 30 września 2003 r. Nr [...] uchwalono miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla terenów w miejscowości R. (uchwała ogłoszona została w Dzienniku Urzędowym Województwa Nr [...] poz. [...] z dnia [...].10.2003r.) Jednocześnie plan miejscowy ustalał jednorazową opłatę z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wysokości 30 %, a ze sporządzonego operatu szacunkowego wynikało, iż nastąpił wzrost wartości nieruchomości o nr. ewid. 2140, 2141, 2142, 2143, 2144, 2145, 2158, 2159, 2160. Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy (m.in. akty notarialne) wskazywał, iż ww. nieruchomości zostały sprzedane w terminie nie przekraczającym 5 lat od dnia obowiązywania miejscowego planu. Odnosząc się zaś do zarzutów zawartych w odwołaniu Kolegium podniosło, iż ustawodawca nie uzależnił obowiązku uiszczenia opłaty od sposobu w jakim doszło do zmiany miejscowego planu czy jego uchwalenia, a w szczególności od faktu czy strony partycypowały w kosztach jego uchwalenia lub zmiany. Celem przepisu art. 36 u.p.z.p. było zapewnienie organom gminy uczestniczenia w korzyściach finansowych, jakie osiągnął zbywca przy sprzedaży nieruchomości, w sytuacji gdy to działania organu gminy tę korzyść spowodowały (bez względu na to czy działania organów były inicjowane wnioskami stron i współfinansowane przez nie). Z tego właśnie tytułu organ pobiera opłatę określoną w procentowym stosunku do wzrostu wartości nieruchomości, spowodowanej tylko i wyłącznie uchwaleniem planu. W przedmiotowej sprawie sporządzony przez uprawnioną osobę tj. rzeczoznawcę majątkowego operat szacunkowy uwzględnia wyłącznie ten wzrost wartości nieruchomości, nie uwzględnia natomiast innych czynników (w tym m. in. związanych z uzbrojeniem terenu). Bezzasadny jest także zarzut naruszenia art. 37 ust. 6 u.p.z.p. zobowiązujący organ do bezzwłocznego wydania decyzji Jest to termin instrukcyjny i jego przekroczenie nie wywołuje negatywnych skutków prawnych. Opłata stanowi dochód gminy, a roszczenia gminy wobec zbywcy nieruchomości wygasają z upływem 5 lat od dnia kiedy plan bądź zmiana stały się obowiązujące. W skardze na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie K. i S. S. – reprezentowani przez pełnomocnika adw. A. P. wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów. Skarżący zwrócili się ponadto o wystąpienie do NSA z pytaniem prawnym: czy u.p.z.p., która weszła w życie 11.07.2003 r. ma zastosowanie także wtedy, gdy procedura wszczęcia i opracowania planu miała miejsce przed jej wejściem w życie, czy art. 36 ust. 4 u.p.z.p. ma zastosowanie także wówczas, gdy strona pokryła w całości koszty sporządzenia planu i czy przepis ten, który wszedł w życie 22.09.2004 r. może stanowić podstawę opłaty, gdy proces uchwalania planu zagospodarowania przestrzennego został zakończony przed jego wejściem w życie. W dalszej części skarżący powtórzyli w istocie zarzuty zawarte w odwołaniu. Podnieśli, iż procedura opracowania planu została wszczęta z dniem 22.03.2003 r. (wnioskiem Komitetu "N." o sporządzenie nowego planu miejscowego), stąd ustawa z dnia 27.03.2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, która zaczęła obowiązywać z dniem 11.07.2003 r. nie może mieć zastosowania do zdarzeń powstałych przed wejściem jej w życie. Również art. 36 ust. 4 ww. ustawy, który wszedł w życie z dniem 22.09.2004 r., nie może mieć zastosowania. Decyzja zatem została wydana bez podstawy prawnej. Skarżący wskazali ponadto, iż strony w całości pokryły koszty związane ze zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, tymczasem u.p.z.p odnosi się wyłącznie do sytuacji, gdy to organy lokalne dokonują zmiany planu, a zatem ustawa ta nie ma zastosowania, gdy zmiana planu odbyła się na koszt skarżącego. Wydanie decyzji na jej podstawie stanowi rażące naruszenie konstytucyjnej zasady równości stron i naruszenie zasad współżycia społecznego, stawia bowiem osoby, które ponoszą koszty w gorszej sytuacji od obywatela biernego i nie wykazującego inicjatywy. Skarżący podnieśli również, iż gdyby organ I instancji wywiązał się z ustawowego obowiązku przewidzianego w art. 37 ust. 6 u.p.z.p. i wydał decyzję bezzwłocznie po przekazaniu wypisu z aktu notarialnego, to powstrzymaliby się ze sprzedażą pozostałych nieruchomości. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie i podtrzymało w całości argumenty zawarte w zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do zarzutu wydania decyzji bez podstawy prawnej, z uwagi na to, iż wszczęcie procedury opracowania planu nastąpiło w dniu 22.03.2003r. tj. przed dniem wejście w życie u.p.z.p., Kolegium uznało go za bezzasadny i wyjaśniło, że ustawodawca uzależnił pobranie opłaty od dwóch zdarzeń: uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub jego zmiany oraz zbycia przez właściciela lub użytkownika wieczystego nieruchomości. W przedmiotowej sprawie oba te zdarzenia miały miejsce już po dniu wejścia w życie u.p.z.p. (uchwała z dnia 30.09.2003 r. o uchwaleniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ogłoszona została w Dzienniku Urzędowym Województwa [...].10.2003 r., a sprzedaż działek nastąpiła w okresie nieprzekraczającym 5 lat od dnia wejścia w życie nowego planu). Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.) Sąd sprawuje kontrolę działalności administracji, obejmującą badanie zaskarżonych aktów pod względem ich zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) – zwanej dalej w skrócie P.p.s.a., stanowiący, że Sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Uwzględnienie skargi następuje jedynie wówczas, gdy zaskarżony akt narusza prawo w sposób określony w ostatnio cytowanej ustawie. W przypadku zaskarżenia decyzji Sąd zobowiązany jest zgodnie z art. 145 P.p.s.a. do jej uchylenia - jeśli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania, inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy – lub do stwierdzenia nieważności takiej decyzji, jeśli zachodzą przesłanki przewidziane w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. Kontrolując zaskarżoną decyzję Sąd tego rodzaju wad i uchybień nie stwierdził. Jako jej materialnoprawną podstawę organ powołał art. 36 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.). Przepis ten stanowi, że jeżeli wartość nieruchomości wzrosła w związku z uchwaleniem lub zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a właściciel lub użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta pobiera jednorazową opłatę ustalona w tym planie, w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości. Wysokość tej opłaty, nazywanej rentą planistyczną, nie może być wyższa niż 30 % wzrostu wartości nieruchomości. Oprócz tego konieczną przesłanką powstania obowiązku uiszczenia jednorazowej opłaty jest zbycie nieruchomości przed upływem 5 lat od dnia, w którym plan miejscowy lub jego zmiana stały się obowiązujące (art. 37 ust. 4 w zw. z ust. 3 tej ustawy). Jak podkreśla się w doktrynie i orzecznictwie, a na co zwrócił też uwagę organ, renta planistyczna ma na celu umożliwienie gminie partycypowania w korzyściach finansowych, jakie uzyskał zbywca nieruchomości, w związku ze zmianą przeznaczenia terenu, spowodowaną uchwaleniem nowego planu (por. uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego składu pięciu sędziów z dnia 30.10.2000 r., OPK 16/00, ONSA 2001/2/64, A. Miler, "Niektóre problemy wpływu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na wartość nieruchomości", PUG 2005/7/18). Dla powstania obowiązku zapłaty renty planistycznej konieczne jest zatem łączne zaistnienie 2 przesłanek: - wzrost wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem lub zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz - zbycie tej nieruchomości przez właściciela lub wieczystego użytkownika przed upływem 5 lat od dnia, w którym miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego lub jego zmiana stały się obowiązujące. W rozpatrywanej sprawie oba te warunki zaistniały, a zarzuty skarżących, iż szacując wzrost wartości nieruchomości nie uwzględniono ich partycypacji w kosztach zmiany planu zagospodarowania przestrzennego oraz uzbrojenia terenu w sieć kanalizacyjną, elektryczną, gazową i telefoniczną, nie mogły zostać uwzględnione. Przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ściśle regulują sposób naliczania i pobieranie jednorazowej opłaty – renty planistycznej. Zgodnie z art. 37 ust. 1 tej ustawy wysokość opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, o której mowa w art. 36 ust. 4 ustala się na dzień jej sprzedaży. Wzrost wartości nieruchomości stanowi różnicę miedzy wartością nieruchomości określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu lub zmianie planu miejscowego a jej wartością określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu, obowiązującego przed zmianą tego planu, lub faktycznego sposobu wykorzystywania nieruchomości przed jego uchwaleniem. Przytoczony przepis określa zatem jednoznacznie co stanowi "wzrost wartości nieruchomości", a w tej sytuacji brak jest możliwości uwzględnienia innych czynników mogących mieć wpływ na podwyższenie tej wartości. Nie znajduje również uzasadnienia w przepisach prawa argumentacja skargi wskazująca na możliwość pobrania renty planistycznej wyłącznie w przypadku, gdy organy lokalne na własny koszt dokonują zmiany planu, natomiast w sytuacji, gdy strony w całości pokryły koszty związane ze zmianą planu miejscowego, art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie ma w ogóle zastosowania. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego bez względu na to jaki podmiot jest inicjatorem jego powstania, zawsze jest wynikiem działania organów gminy i stanowi akt prawa miejscowego, a kwestia kosztów jego wytworzenia nie ma żadnego znaczenia dla ustalenia opłaty, o której mowa w art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W rozpatrywanej sprawie nie budzi zastrzeżeń operat szacunkowy wyceny nieruchomości sporządzony przez biegłego rzeczoznawcę majątkowego zgodnie z przepisami rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego(Dz. U. Nr 207, poz. 2109, ze zm.) – w szczególności z §50 ust. 1 i 2 i §51. Prawidłowe jest również naliczenie opłaty w wysokości 30% wzrostu wartości nieruchomości, skoro taka właśnie stawka procentowa została określona w § 8 uchwały Rady Miejskiej w G. Nr [...] z dnia 30.09.2003 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Nr [...] w gminie G. – i pozostaje ona w zgodzie z zapisem art. 36 ust. 4 zd. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Nie jest zasadny zarzut skargi dotyczący naruszenia art. 37 ust. 6 ustawy o planowaniu(...). Przepis ten, zobowiązujący do bezzwłocznego ustalenia opłaty, ma charakter przepisu dyscyplinującego gminę do dochodzenia należności budżetowych w terminie możliwie najkrótszym i może ewentualnie narazić jej organy na odpowiedzialność z tytułu niewywiązania się z obowiązków ustawowych, nie zaś być podstawą wyeliminowania decyzji ustalającej rentę planistyczną z obrotu prawnego w sytuacji, gdy wydana ona została po upływie dłuższego czasu, nie później jednak niż 5 lat od dnia obowiązywania nowego planu. Sąd nie dostrzegł także potrzeby występowania z pytaniem prawnym w przedstawionych w skardze kwestiach. Właściwość przepisów dotyczących opracowania planu miejscowego nie ma znaczenia w przedmiotowej sprawie, jako że sprawa ta dotyczy ustalenia opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości. Bez znaczenia dla rozpatrywanej sprawy pozostaje też okoliczność czy przepis art. 36 ust. 4 cytowanej ustawy będący podstawą wydania zaskarżonej decyzji wszedł w życie przed czy po uchwaleniu nowego planu. Istotna kwestią jest jedynie czy art. 36 ust. 4 i następne w wersji przyjętej przez organ obowiązywał w dacie wydania zaskarżonej decyzji, a taka właśnie sytuacja miała miejsce. Przepis ten w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji wszedł w życie na mocy art. 10 pkt 3 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2004 r., Nr 141, poz. 1492, ze zm.) i obowiązuje od 21.09.2004 r. Na marginesie należy zaznaczyć, że dokonana tą ustawą zmiana art. 36 ust. 4 miała jedynie charakter redakcyjny, gdzie pojecie "sprzedaży" nieruchomości jako podstawę ustalenia renty planistycznej zastąpiono szerszym pojęciem "zbycie" nieruchomości. Reasumując, Sąd uznał, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu i w oparciu o art. 151 P.p.s.a skargę oddalił.