II SA/Rz 782/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Piotr Godlewski po rozpoznaniu w dniu 27 lipca 2018 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi K. Ś., J. M., B. R., K. P. i B. R. na uchwałę Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...] w przedmiocie przystąpienia do procedury zmiany granic i przeprowadzenia konsultacji z mieszkańcami - postanawia - 1. odrzucić skargę; 2. zwrócić K. Ś. uiszczony wpis sądowy od skargi w kwocie 300 zł (słownie: trzysta złotych). Pismem z dnia 12 czerwca 2018 r. K. Ś.. – działający osobiście oraz w imieniu J. M. i B. R. (wyrażającej wolę wniesienia w jej imieniu skargi), a także K. P. i B. R. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie skargę na uchwałę Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...] w sprawie przystąpienia do procedury zmiany granic miejscowości w Gminie [...] i przeprowadzenia konsultacji z mieszkańcami. Skarżący zarzucili naruszenie art. 4a ust. 2 i art. 5 ust. 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2018 r., poz. 994 ze zm. – zwana dalej "u.s.g.") oraz § 9 i § 94 Statutu Gminy [...]. Podali, że uchwała podjęta została wbrew woli mieszkańców i przy stanowczym proteście. Zawnioskowali o stwierdzenie nieważności uchwały. W odpowiedzi na skargę Burmistrz Miasta i Gminy w [...] – działając imieniem Rady Miejskiej zawnioskował o jej odrzucenie, bowiem zaskarżona uchwała nie naruszyła interesu prawnego lub uprawnienia wnoszących skargę, nie pozbawiła ich jakichkolwiek uprawnień. W razie nieuwzględnienia ww. wniosku organ zwrócił się o oddalenie skargi jako oczywiście bezzasadnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: skarga podlega odrzuceniu. Zgodnie z art. 3 § 1 P.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do art. 3 § 2 pkt. 6 P.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5 (tj. inne niż akty prawa miejscowego), podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Zgodnie natomiast z art. 58 § 1 pkt 5a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2018 r., poz. 1302 ze zm. - zwanej dalej jako "P.p.s.a.") sąd odrzuca skargę, jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego. W rozpoznawanej sprawie przedmiotem skargi jest uchwała Rady Miejskiej z [...] czerwca 2017 r. dotycząca przystąpienia do procedury zmiany granic miejscowości w Gminie [...] i przeprowadzenia konsultacji z mieszkańcami. Niewątpliwie uchwała ta stanowi podjęty w sprawach z zakresu administracji publicznej akt organu jednostki samorządu terytorialnego inny niż akt prawa miejscowego, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 6 P.p.s.a. Zgodnie z art. 101 ust. 1 u.s.g. każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. W obecnym brzmieniu tego przepisu (obowiązującym od 1 czerwca 2017 r. na mocy art. 2 ustawy z 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw /Dz. U. poz. 935/) nie jest konieczne wcześniejsze – przed wniesieniem skargi – złożenie wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Mianowicie zgodnie z art. 17 ust. 2 ostatnio wskazanej ustawy, przepisy ustawy zmienianej w art. 2 (tj. ustawy o samorządzie gminnym) w nowym brzmieniu stosuje się do aktów i czynności organów administracji publicznej dokonanych po dniu wejścia w życie ustawy zmieniającej, co miało miejsce 2 czerwca 2017 r. Kwestionowana uchwała została podjęta dnia [...] czerwca 2017 r. i dotyczy sprawy z zakresu administracji publicznej. W tej sytuacji Sąd obowiązany był ocenić skargę pod kątem ziszczenia się kolejnej przesłanki umożliwiającej merytoryczne rozpoznanie skargi, tj. naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia. Legitymacja do złożenia skargi, zgodnie z art. 101 ust. 1 u.s.g., przysługuje nie tylko temu, kto ma w tym interes prawny, ale temu, czyj interes prawny lub uprawnienie skarżoną uchwałą zostały naruszone. Kryterium naruszenia interesu prawnego, na którym oparta jest legitymacja do wniesienia skargi na uchwałę lub zarządzenie organu gminy, oznacza, że akt ten musi naruszać interes prawny skarżącego, który musi być własny, indywidualny i oparty o konkretny przepis prawa powszechnie obowiązującego. Przyjmuje się także, że mieć interes prawny to tyle, co wskazać przepis prawa uprawniający dany podmiot do wystąpienia z określonym żądaniem w stosunku do organu administracji publicznej (...). Tak jednak, jak w postępowaniu administracyjnym, interes ten musi być wywodzony przede wszystkim z przepisów prawa materialnego, to w postępowaniu sądowoadministracyjnym, może być on oparty także o przepisy prawa procesowego lub ustrojowego. Ze skargą może więc wystąpić, co do zasady, podmiot, który wykaże związek między chronionym przez przepisy prawa materialnego interesem prawnym, a aktem lub czynnością organu administracji publicznej" (por. wyrok NSA z dnia 27 kwietnia 2012r., sygn. akt I OSK 98/12). Naruszenie zatem tak rozumianego interesu prawnego lub uprawnienia, to naruszenie przysługującej podmiotowi z mocy prawa ochrony. Ma miejsce wówczas, gdy zaskarżonym aktem zostaje odebrane lub ograniczone jakieś prawo skarżącego, względnie zostanie nałożony na niego nowy obowiązek lub też zmieniony obowiązek dotychczas na nim ciążący. Również Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 4 listopada 2003 r., sygn. akt SK 30/02 (OTK-A 2003 Nr 8, poz. 4) zauważył, że skarga na podstawie art. 101 u.s.g. nie ma charakteru actio popularis, a zatem do jej wniesienia nie legitymuje sama ewentualna sprzeczność zaskarżonej uchwały z prawem, ani też stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia. Przyjmuje się, że skarżący winien udowodnić, iż zaskarżona uchwała naruszając prawo, jednocześnie negatywnie wpływa na jego sferę prawnomaterialną, pozbawia go przykładowo pewnych uprawnień albo uniemożliwia ich realizację (por. wyrok NSA z dnia 1 marca 2005 r. sygn. OSK 1437/04). Przepis art. 101 ust. 1 u.s.g. nie ma służyć jako podstawa zaskarżenia uchwały organu gminy przez każdego, kto subiektywnie uznaje tę uchwałę za podjętą z naruszeniem prawa. Samo przekonanie skarżącego o wadliwości zaskarżonego aktu nie jest równoznaczne z naruszeniem interesu prawnego jako członka społeczności lokalnej. Dopiero zaś stwierdzenie przez Sąd naruszenia interesu prawnego otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania skargi tj. oceny, czy jednocześnie nie doszło przy podejmowaniu skarżonej uchwały do naruszenia prawa przez organ ją podejmujący. Biorąc powyższe rozważania pod uwagę Sąd stwierdza, że zaskarżona uchwała nie narusza interesu prawnego lub uprawnienia skarżących. Wynika to bowiem już z samej treści zaskarżonej uchwały, która dotyczy przystąpienia do procedury zmiany granic miejscowości w Gminie [...] i przeprowadzenia konsultacji z mieszkańcami. W § 1 tej uchwały wskazano, że "wyraża się wolę przystąpienia do procedury zmiany granic" wskazanych w tym przepisie miejscowości, zaś w § 2 "postanowiono przeprowadzić konsultacje z mieszkańcami" tych miejscowości. Wynika z powyższego, że uchwała ta jest dopiero wyrazem woli podjęcia działań w przedmiocie zmiany granic poprzez włączenie określonego terytorium do wskazanych miejscowości. Nie narusza zatem interesu prawnego, nie kształtuje bezpośrednio żadnej sytuacji prawnej. Kompetencje w zakresie zmian granic gmin należą wyłącznie do Rady Ministrów (art. 4, art. 4a i art. 4b u.s.g.). Zgodnie z art 4 ust. 1 pkt 1 u.s.g. Rada Ministrów, w drodze rozporządzenia tworzy, łączy, dzieli i znosi gminy oraz ustala ich granice. Zatem zaskarżona uchwała w przedmiocie przystąpienia do procedury zmiany granic i przeprowadzenia konsultacji z mieszkańcami, jest elementem szerszej procedury prowadzącej do ewentualnej zmiany granic i dopiero merytoryczne rozstrzygnięcia jakie w tym zakresie zapadną w przyszłości będą mogły być skutecznie skarżone. Przedmiotowa uchwała nie rozstrzyga żadnej kwestii, a zawiera jedynie stanowisko (wyraża wolę) podmiotu podejmującego uchwałę Skoro zaskarżona uchwała nie przesądza jeszcze o zmianie granic, stanowiąc element toczącej się procedury w tym zakresie i nie wpływa na prawa i obowiązki skarżących, zatem uznać należy, że nie posiadają oni legitymacji skargowej upoważniającej ich do wniesienia skargi. Brak stwierdzenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia powoduje, że Sąd zobligowany jest do odrzucenia skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a P.p.s.a. o czym orzeczono jak w sentencji. O zwrocie wpisu Sąd orzekł na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 P.p.s.a.