II SA/Rz 783/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Krystyna Józefczyk /spr./ Sędziowie NSA Małgorzata Wolska WSA Marcin Kamiński Protokolant specjalista Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 listopada 2018 r. sprawy ze skarg Z. L. i M. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] maja 2018 r. nr [...] w przedmiocie dodatkowej opłaty rocznej po upływie terminu zagospodarowania nieruchomości I. uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Burmistrza [...] z dnia [...] grudnia 2017 r. nr [...]; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej Z. L. kwotę 697 zł /słownie: sześćset dziewięćdziesiąt siedem złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; III. zarządza zwrot na rzecz skarżącego M. L. kwoty 200 zł /słownie: dwieście złotych/ tytułem zwrotu uiszczonego wpisu sądowego. Przedmiotem skargi Z.L. i M.L. jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego, dalej "Kolegium", z dnia [...] maja 2018 r. nr [...] w przedmiocie dodatkowej opłaty rocznej po upływie terminu na zagospodarowanie nieruchomości. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ pierwszej instancji wskazał, że na podstawie umowy z dnia [...] maja 2010 roku zawartej w formie aktu notarialnego (rep. A nr [...]) ustanowiono na rzecz Państwa Z. i M.L. prawo użytkowania wieczystego na stanowiącej własność Gminy [...] nieruchomości gruntowej położonej przy ul. [...] w S. działce ew. nr 184/9 o pow. 0,4133 ha. Oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste nastąpiło w celu wybudowania, względnie przebudowania lub modernizowania istniejących budynków, aby został zrealizowany obiekt wielofunkcyjny szczegółowo opisany w treści przedmiotowej umowy. Termin rozpoczęcia ww. prac ustalono na 31 grudnia 2010 r., natomiast ich zakończenie do dnia 31 grudnia 2012 r. Wskazane terminy zostały przedłużone, odpowiednio dla rozpoczęcia prac - do 31 marca 2012 r., natomiast dla ich zakończenia - do 31 grudnia 2013 r. Wobec braku realizacji celów inwestycyjnych na oddanej w użytkowanie wieczyste działce w wyznaczonym terminie, na podstawie art. 63 ust. 2, 3 i 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 121, dalej "u.g.n.") Burmistrz [...] decyzją z dnia [...] grudnia 2017 r., znak: [...] ustalił dodatkową opłatę z tytułu użytkowania wieczystego w wysokości 10.547,40 zł. W odwołaniu od powyższej decyzji M.L. zarzucił Organowi I instancji naruszenie art. 63 ust. 2,3 i 4 i art. 64 u.g.n., a także naruszenie art. 7,77 i 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 23, dalej "K.p.a."). Odwołujący się wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Organowi I instancji, o umorzenie postępowania oraz o przedłużenie terminu zakończenia inwestycji o kolejne 2 lata z uwagi na niemożność dotrzymania wyznaczonych terminów z przyczyn niezależnych od użytkownika wieczystego. Z.L. w treści wniesionego odwołania zarzuciła organowi pierwszej instancji naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 63 ust. 2,3 i 4, art. 64 oraz art. 65 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 2 u.g.n., a także naruszenie przepisów postępowania tj. art. 7, 11 oraz 107 K.p.a. Z uwagi na ujawnione uchybienia, odwołująca się wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i umorzenie postępowania, ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji i odstąpienie od wymierzenia dodatkowej opłaty rocznej, lub w przypadku uznania, że decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania - o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji. Zaskarżoną decyzją działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. w związku z art. 63 ust. 2, 3 i 4 u.g.n. Kolegium utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy w uzasadnieniu prawnym wskazał na podstawę prawną zaskarżonej decyzji. Wyjaśnił, że zgodnie z art. 62 ust. 1 i 2 u.g.n. w umowie o oddanie nieruchomości gruntowej w użytkowanie wieczyste ustala się sposób i termin jej zagospodarowania, w tym termin zabudowy, zgodnie z celem, na który nieruchomość gruntowa została oddana w użytkowanie wieczyste. Jeżeli sposób zagospodarowania nieruchomości gruntowej polega na jej zabudowie, ustala się termin rozpoczęcia lub termin zakończenia zabudowy. Termin ustalany w umowie może być przedłużony na wniosek użytkownika, jeżeli nie mógł być dotrzymany z przyczyn niezależnych od użytkownika (art. 62 ust. 4 u.g.n,). Przedłużenie terminu odbywa się w drodze zmiany umowy o oddanie nieruchomości w użytkowanie wieczyste. Ponadto w razie niedotrzymania terminów zagospodarowania nieruchomości gruntowej, o których mowa w art. 62, właściwy organ może wyznaczyć termin dodatkowy (art. 63 ust. 1 u.g.n.). W przypadku niedotrzymania któregokolwiek z wymienionych terminów (pierwotnego, przedłużonego, dodatkowego), właściwy organ - stosownie do art. 63 ust. 2 u.g.n. - może ustalić dodatkowe opłaty roczne obciążające użytkownika wieczystego niezależnie od opłat z tytułu użytkowania wieczystego. Wysokość dodatkowej opłaty rocznej, wynosi 10% wartości nieruchomości gruntowej określonej na dzień ustalenia opłaty za pierwszy rok, po bezskutecznym upływie terminu jej zagospodarowania, ustalonego w umowie lub decyzji. Za każdy następny rok opłata podlega zwiększeniu o dalsze 10% tej wartości (art. 63 ust. 3 u.g.n.). Przyjmuje się, że decyzja o nałożeniu dodatkowej opłaty z tytułu użytkowania wieczystego ma charakter uznaniowy. Uznaniowość decyzji nie może jednak prowadzić do dowolności, a samo nałożenie dodatkowej opłaty rocznej w trybie art. 63 ust. 2 u.g.n. nie może być uzasadnione tylko faktem przekroczenia terminu zagospodarowania nieruchomości, a tym samym organ prowadzący postępowanie ma obowiązek ustalić przyczyny zaistniałego opóźnienia i ocenić je w granicach uznania administracyjnego. Rozpatrując sprawę na gruncie powołanych wyżej regulacji Organ stwierdził, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu, zaś zarzuty dotyczące naruszenia przepisów u.g.n. okazały się bezzasadne. Z.L. oraz M.L. jako użytkownicy wieczyści są związani postanowieniami umowy o oddaniu gruntu w użytkowanie wieczyste zarówno co do celu, w jakim nastąpiło oddanie tego gruntu jak i terminów jego zagospodarowania. Użytkownicy wieczyści nie zrealizowali jednak celu, dla którego działka ew. nr 184/ 9 położona w S. została oddana w użytkowanie wieczyste mimo ustalenia i upływu nowych terminów rozpoczęcia i zakończenia prac. Organ I instancji nie naruszył przepisów postępowania administracyjnego i wziął pod uwagę okoliczności faktyczne mające znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, natomiast kwestie dotyczące toczącego się postępowania rozwodowego pomiędzy użytkownikami wieczystymi nie mogą świadczyć o wadliwości zaskarżonej decyzji. Z tych też względów nie zasługuje na uwzględnienie wniosek o zawieszenie toczącego się postępowania z uwagi na toczące się postępowanie rozwodowe pomiędzy współużytkownikami. W skardze na opisaną na wstępie decyzję M.L. zarzucił jej: - naruszenie przepisów postępowania administracyjnego - art. 138 § 2 K.p.a. i art. 6, 7, 8, 9, 10, 11, 75, 77 § 1, 107 K.p.a.; - błąd w ustaleniach faktycznych, dowolność i sprzeczność oceny zebranego materiału; nierozpatrzenie punkt po punkcie każdego zarzutu odwołania przez co doszło do nie rozpoznania meritum sprawy; - "wyjaśnienie" stanu faktycznego sprawy; - naruszenie art. 63 ust 2,3 i 4 i art. 64 u.g.n., rażące naruszenie prawa; - naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na zebraniu, rozpatrzeniu oraz dokonaniu przez ten organ oceny materiału dowodowego wbrew regułom wynikającym z art. 7, 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a., w szczególności poprzez zaniechanie oceny zgodności z przepisami prawa opinii biegłego sporządzonej w formie operatu szacunkowego W oparciu o sformułowane zarzuty zażądał uchylenia w całości decyzji oraz decyzji obu i instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania, ewentualnie umorzenie postępowania oraz o przyznanie skarżącemu zwrotu poniesionych kosztów procesu. W ocenie skarżącego Organowi II instancji nie rozpatrzył zarzutów i wniosków odwołujących się, w tym wniosku o zawieszenie postępowania do czasu zakończenia sprawy rozwodowej jak i wniosku o przedłużenie terminu realizacji inwestycji o kolejne 2 lata, który to wniosek powinien być przekazany do burmistrza. Dopiero po rozpatrzeniu tych wniosków zasadne było by orzekanie merytorycznie, a to jest przedwczesne. Ponadto zarzucił, że wysokość opłaty została ustalona nieprawidłowo. Po pierwsze bowiem organ wydał decyzję w oparciu o operat szacunkowy nieprawidłowo sporządzony, bowiem wartość nieruchomości winna zostać ustalona na dzień 31 marca 2012 r., a operat powinien podlegać ocenie Organów pod względem racjonalności jego treści, a nie tylko formalnie. Ponadto umowa była zawarta [...] maja 2010 r. i wartość nieruchomości nie mogła za niecałe dwa lata wzrosnąć do kwoty 105474 zł w tak krótkim czasie. Po drugie w związku z tym, iż przepisy regulujące umowę użytkowania wieczystego nie wprowadzają szczególnego terminu przedawnienia dla roszczeń właściciela gruntu z tytułu opłaty rocznej, do roszczeń strony powodowej zastosowanie mają art. 117 i 118 K.c. Zatem majątkowe roszczenie organu wymagalne było w dacie upływu terminu realizacji inwestycji, tj. w dniu 31 marca 2012 r. a zatem uległo przedawnieniu po upływie 3 lat od dnia jego wymagalności. Po trzecie zgodnie z utrwalonym piśmiennictwem i orzecznictwem opłata dodatkowa nie może być nałożona wstecz tak jak jest w tym wypadku (decyzja stała się ostateczna 9 maja 2018 r. a dotyczy opłaty dodatkowej za 2018 r.) Ponadto w ocenie skarżącego zachodzi negatywna przesłanka z art. 64 u.g.n. do nałożenia opłaty dodatkowej, ponieważ użytkownik wieczysty Z.L. pismem z dnia [...] sierpnia 2017 r. złożyła wniosek o rozwiązanie umowy o oddane nieruchomości w użytkowanie wieczyste, co wyłączało orzekanie w tej sprawie. Dodatkowo Organ nie wysłuchał stron przed wydaniem decyzji, nie przeprowadził rozprawy administracyjnej dla ustalenia przyczyn niezakończenia inwestycji, ustalenia sytuacji majątkowej i osobistej pomiędzy współużytkownikami, przez co nieprawidłowo przeprowadził postępowanie dowodowe oraz w ogóle nie oceniał i nie brał pod uwagę interesu skarżącego. Organ nie wziął też pod uwagę sytuacji osobistej i majątkowej użytkowników wieczystych i ich wzajemnych relacji, które na chwile obecną wykluczają, uniemożliwiają wywiązanie się przez skarżącego z umowy użytkowania wieczystego, a to faktu, że są w trakcie postępowania rozwodowego i podziału majątku i nie wiadomo komu zostanie przysądzony przedmiotowy składnik majątkowy. Wskazał, że Z.L. wszczyna liczne postępowania przeciwko skarżącemu, w tym co do czynności pozwolenia na budowę jakie ten podejmował w interesie i dla dobra małżonków. Przedmiot sprawy jest we współwłasności łącznej małżeńskiej, a brak jest współdziałania małżonków w zakresie realizacji inwestycji, w związku z czym skarżący nie może złożyć samodzielnie wniosku o przedłużenie umownych terminów na zabudowę. W tej sytuacji bezcelowe i przedwczesne jest nakładanie dodatkowej opłaty, której celem jest zmotywowanie użytkownika wieczystego do zrealizowania inwestycji. Nie jest możliwe na tę chwilę wydatkowanie na inwestycję jakichkolwiek środków finansowych z majątku małżeńskiego na majątek małżeński obejmujący przedmiotową nieruchomość. Organy opierając się na wynikach przeprowadzonych oględzin nieruchomości stwierdziły brak zabudowy spornej nieruchomości oraz brak dowodów świadczących o podjęciu jakichkolwiek kroków w celu rozpoczęcia inwestycji - czemu M.L. zaprzecza, ponieważ wykonał to co było możliwe tj. rozebrał budynki na nieruchomości, wybudował mur oporowy. Obecnie nie może zrealizować inwestycji w oparciu o pozwolenie na budowę, ponieważ Z.L. zakwestionowała je w nadzwyczajnych trybach administracyjnych, przy czym sprawa po wznowieniu postępowania została u wojewody zawieszona do czasu zakończenia sprawy karnej "z donosu" Z.L. jak toczy się w Prokuraturze w [...]. Organ nie ustalił z jakich przyczyn tj. że nie z winy M.L. tylko z winy Z.L. doszło do niezrealizowania inwestycji. Z.L., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika opisanej na wstępie decyzji zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego oraz przepisów procesowych, które mogły mieć wpływ na wynik sprawy, to jest: 1) art. 138 K.p.a. w związku z art. 63 ust. 2, 3 i 4 u.g.n. poprzez utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji, kiedy w stanie prawnym i faktycznym sprawy: a. Organ I instancji nie wyjaśnił wszystkich okoliczności sprawy, a zwłaszcza nie podał ocenie w okolicznościach faktycznych sprawy przynajmniej w stosunku do współużytkownika wieczystego Z.L. słuszny interes strony nie przemawiał odstąpieniem od wymierzenia dodatkowej opłaty z tytułu użytkowania wieczystego; b. współużytkownik wieczysty Z.L. wniosła do organu 1 instancji wniosek o rozwiązanie umowy oddania nieruchomości w użytkowanie wieczyste i umowy sprzedaży z dnia [...] maja 2010 r. (doręczony Organowi i instancji w dniu [...] sierpnia 2017 r.); c. ustalenie opłat dodatkowych, tak za rok pierwszy, jak i lata następne nie jest obligatoryjne, a organ dysponuje również innymi rozwiązaniami, zaś w podejmowaniu tych decyzji organ może przekroczyć granic uznania administracyjnego, a zatem jej wydanie musi poprzedzone oceną całokształtu okoliczności, mających w danym przypadku znaczenie zarówno przy uwzględnieniu interesu społecznego jak i słusznego interesu, przy czym organ w zaskarżonej decyzji (i decyzji ją poprzedzającej) nie dokonał oceny całokształtu okoliczności, mających znaczenie w przedmiotowej sprawie, a to: - współużytkownicy wieczyści od ponad 8 lat pozostają w faktycznej separacji, potwierdza chociażby aktualnie prowadzone postępowanie rozwodowe przez Okręgowy w [....] Wydział I Cywilny, sygn. akt [...]), przez co Skarżąca została pozbawiona przez uczestnika możliwości decydowania o nieruchomości objętej użytkowaniem wieczystym, w tym współużytkownik wieczysty nie tylko przestał informować o stanie zaawansowania inwestycji czy pozbawił dostępu do dokumentacji z tym związanej, ale przede wszystkim zaczął samowolnie podejmować decyzje dotyczące przeznaczenia gruntu oddanego we współużytkowanie wieczyste; - współużytkownik wieczysty M.L. samowolnie i bez zgody współużytkownik wieczystego Z.L. doprowadził do zmiany pozwolenia na budowę dla nieruchomości objętej użytkowaniem wieczystym, co w ocenie Skarżącej uniemożliwia realizację inwestycji zgodnie z warunkami umowy o oddanie nieruchomości użytkowanie wieczyste, zaś postępowanie karne w tej sprawie jest aktualnie prowadzone przez Prokuraturę Rejonową w [....] sygn. akt [...]; - po powzięciu wiedzy przez współużytkownika wieczystego Z.L., działania współużytkownika wieczystego M.L. uniemożliwiają wykona warunków umowy o oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste, Skarżąca podjęła działania zmierzające do przywrócenia stanu umożliwiającego wykonanie umowy poprzez złożenie wniosku o wznowienie postępowania w sprawie zmiany pozwolenia na budowę (postępowanie o zmianę pozwolenia na budowę zostało aktualnie wznowione oraz zawieszone m.in. do czasu prawomocnego zakończenia postępowania karnego związku z podejrzeniem sfałszowania podpisu Skarżącej w postępowaniu administracyjnym): - ze względu na zupełny i trwały rozkład małżeństwa oraz działania podejmowane przez współużytkownika wieczystego M.L. bez porozumienia ze Skarżącą i na jej szkodę, pomiędzy współużytkownikami wieczystymi nie jest możliwe dalsze wspólne prowadzenie inwestycj, a przez to zaniechanie zbadania czy zaskarżona decyzja organu I instancji przekroczyła granice uznania administracyjnego, pomijając interes społeczny jak i słuszny interes strony; przy czym utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji i decyzji i poprzedzającej godzi w prawa i słuszne interesy jednostki - Skarżącej Z.L. - w związku z nałożeniem obowiązku uiszczenia opłaty dodatkowej z przyczyn niezawinionych przez Skarżąca, jako dłużnik solidarny obok M.L. zmuszona będzie do ponoszenia kosztów, na które w zaistniałym stanie faktycznym nie miała realnego wpływu; 2). art. 63 ust. 2, 3 ,4 u.g.n. poprzez przyjęcie, iż wystarczającymi przesłankami do nałożenia dodatkowej opłaty rocznej, jest fakt niezrealizowania celu umowy o oddanie w użytkowanie wieczyste w terminie, zaś pozostałe okoliczności (które mogłyby nota bene wyjaśnić przyczynę niewykonania umowy w terminie) nie są istotne dla sprawy; 3) art. 65 ust. 1 pkt 2) w zw. z ust. 2 u.g.n. poprzez jego niezastosowanie w stanie faktycznym sprawy (również przez organ I instancji), kiedy współużytkownik wieczysty Z.L. wniosła do organu wniosek o rozwiązanie umowy oddania nieruchomości w użytkowanie wieczyste i umowy sprzedaży z dnia [...].05.2010 r. (doręczone organowi w dniu [...].08.2017 r.); 4) art. 7, 8, 11, 77, 80, 107 K.p.a. poprzez: a) nieustalenie (również przez organ I instancji) faktów mających istotne znaczenie dla sprawy, tj. przyczyn, dla których niemożliwym stało się wykonanie w terminie obowiązku realizacji inwestycji wynikającego z zawartej umowy o oddanie nieruchomości w użytkowanie wieczyste; b) niewyjaśnienie czy przy wydaniu zaskarżonej decyzji organ kierował się dyrektywą załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes strony; c) niepełność uzasadnienia zaskarżonej decyzji uniemożliwiającą: - weryfikację przyczyn dla których organ odmówił znaczenia okolicznościom powoływanym przez współużytkownika wieczystego Z. L., - weryfikację przyczyn dla których organ nie odniósł się do wniosku Skarżącej o rozwiązanie umowy o oddanie nieruchomości w użytkowanie wieczyste, w tym ewentualnych skutków tego wniosku dla postępowania o nałożenie dodatkowej opłaty z tytułu użytkowania wieczystego; - ustalenie czy organ II instancji wydając zaskarżoną decyzję uwzględnił interes społeczny i słuszny interes strony. W związku z powyższymi zarzutami zażądała uchylenia w całości decyzji obu instancji oraz zasądzenia od Organu na rzecz Skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm prawem przepisanych Na zasadzie art. 106 § 3 P.p.s.a. wniosła o przeprowadzenie dodatkowego postępowania w a uzupełnienia dowodów i materiałów, a przez to dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z: postanowienia Starosty [...] z dnia [...] 03.2018 r. (znak: [...]) w sprawie wznowienia postępowania w sprawie zmiany pozwolenia na budowę zakończonego ostateczną decyzją nr [...] z dnia [...] 02.2016 r. (znak sprawy: [...]); postanowienia Starosty [...] z dnia [...].03.2018 r. (znak: [...]) w sprawie zawieszenia z urzędu wznowionego postępowania; na okoliczność ich treści; w szczególności iż nastąpiło wznowienie postępowania z uwagi na "wysokie prawdopodobieństwo, że decyzja o zmianie pozwolenia na budowę zastałą wydana w wyniku przestępstwa" oraz że Skarżąca realnie została pozbawiona przez męża decydowania o nieruchoma objętej użytkowaniem wieczystym. Ponadto zażądała zawieszenia postępowania sądowego na podstawie art. 125 § 1 pkt. 1 i 2 P.p.s.a. do czasu prawomocnego zakończenia następujących postępowań: - postępowania w sprawie o rozwód przed Sądem Okręgowym w [...] Wydział I Cywilny, sygn. akt [...], gdyż w wyniku rozwiązania małżeństwa współużytkowników wieczystych przez rozwód, ustanie ustrój wspólności ustawowej majątkowej małżeńskiej, co niewątpliwie może wpłynąć na ocenę decyzji w przedmiotowej sprawie, w tym na kwestie rozwiązania umów o oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste; - wznowionego postępowania w sprawie zmiany pozwolenia na budowę prowadzonego przez Starostę [...] znak:[...]; - bezpośrednio związanego z postępowaniem z lit. b) powyżej postępowania karnego prowadzonego przez Prokuraturę Rejonową w [...] sygn. akt [...], a które postępowania mają wpływ na wydanie rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie, w tym zwłaszcza na ocenę słusznego interesu użytkownika wieczystego w odstąpieniu od nałożenia dodatkowej opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego. W odpowiedzi na skargę Organ II instancji wniósł o jej oddalenie z przyczyn podniesionych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje; W myśl art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2017 r., poz. 2188) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest jedynie pod względem zgodności z prawem zaskarżonego aktu. Zgodnie z art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 1302) kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skargi tam wyszczególnionych. Rozpoznając skargę sąd może ją uwzględnić tylko wówczas gdy dopatrzy się naruszeń prawa materialnego lub procesowego w stopniu określonym w art. 145 § 1 P.p.s.a. Sąd rozpoznając skargę związany jest jedynie granicami sprawy a nie zarzutami w niej zawartymi. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 62 ust. 1 i 4 oraz art. 63 ust. 1 u.g.n. termin zagospodarowania nieruchomości oddanej w użytkowanie wieczyste ustalony jest w umowie, przy czym może być przedłużony bądź organ może wyznaczyć termin dodatkowy. W przypadku niedotrzymania któregokolwiek z tych terminów, właściwy organ może ustalić dodatkowe opłaty roczne obciążające użytkownika wieczystego na podstawie art. 63 ust. 2 u.g.n. niezależnie od opłat z tytułu użytkowania wieczystego. Zgodnie z art. 62 ust. 1 i 2 u.g.n. oraz art. 239 § 2 k.c. w umowie o oddanie nieruchomości w użytkowanie wieczyste ustala się sposób i termin jej zagospodarowania, w tym termin zabudowy. Jeżeli sposób zagospodarowania nieruchomości gruntowej polega na jej zabudowie ustala się termin rozpoczęcia i zakończenia zabudowy. Właściwy organ nie ma obowiązku zastosowania dodatkowych opłat. Wobec brzmienia art. 63 ust. 2 u.g.n. nie można przyjąć, że obowiązek ponoszenia dodatkowych opłat powstaje z mocy prawa. Decyzja ustalająca takie opłaty ma charakter uznaniowy. Wynika to z brzmienia przepisu art. 63 ust. 2 u.g.n. "opłaty mogą być ustalone" (por. wyrok NSA z dnia 3 grudnia 2015 r., sygn. akt I OSK 566/14, z dnia 27 października 2015 r., sygn. akt I OSK 217/14). Oznacza to, że nałożenie dodatkowej opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego nie może być uzasadnione samym faktem przekroczenia terminu zagospodarowania nieruchomości. Ustalając je organ ma obowiązek ustalić i zbadać przyczyny, z jakich użytkownik wieczysty nie dotrzymał terminu wyznaczonego na zagospodarowanie nieruchomości oddanej w użytkowanie wieczyste (patrz: teza wyroku NSA z dnia 25 czerwca 2014 r., sygn. akt I OSK 544/13). "Ustalenie opłaty dodatkowej powinno być więc ostatecznym środkiem, którego wykorzystanie jest niezbędne dla realizacji celu umowy". Stanowisko doktryny oraz judykatury jest niekwestionowane w zakresie oceny charakteru tej decyzji. Zaznaczyć należy, iż w zakresie dodatkowych opłat rocznych już w poprzednim stanie prawnym (art. 45 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości). NSA w swym wyroku z dnia 22 września 1993 r., sygn. akt I SA 4/93 stwierdził, że "organ administracji działając wg uznania administracyjnego ma prawo wyboru treści rozstrzygnięcia sprawy, byle wybór ten nie był dowolny i został należycie uzasadniony". Również SN w uzasadnieniu uchwały z dnia 18 grudnia 2008 r., sygn. akt III CZP 116/08 przyjął, że dodatkowa opłata roczna stanowi swoistą sankcję typu finansowego, a decyzja o jej nałożeniu ma charakter uznaniowy. Skoro tak, więc decyzja o nałożeniu dodatkowej kary pieniężnej musi uwzględniać zarówno interes publiczny oraz interes prywatny użytkownika wieczystego. W przedmiotowej sprawie organy obu instancji uzasadniają swe rozstrzygnięcia jedynie faktem niedotrzymania terminów właściwego zagospodarowania nieruchomości oddanej w użytkowanie wieczyste skarżącym. Poza tym Z.L., która wraz z mężem M.L. zawarła umowę o użytkowanie wieczyste złożyła do organu wniosek o rozwiązanie umowy o oddanie w użytkowanie wieczyste przedmiotowych nieruchomości. Zgodnie z art. 65 ust. 1 pkt 2 u.g.n. "nie pobiera się dodatkowych opłat rocznych w razie złożenia wniosku o rozwiązanie umowy". Wobec tego, iż decyzja objęta skargą narusza zasady procesowe dotyczące wydawania decyzji uznaniowych, a to art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. oraz przepisy prawa materialnego, a to art. 65 ust. 1 pkt 2 u.g.n. skargę uwzględniono na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 w zw. z art. 63 ust. 2 u.g.n. oraz art. 65 § 1 pkt 2 u.g.n. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 i § 2 P.p.s.a.