II SA/Rz 785/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Maria Piórkowska Sędziowie WSA Krystyna Józefczyk NSA Małgorzata Wolska /spr./ Protokolant st. sekr. sąd. Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 28 listopada 2012 r. sprawy ze skargi J. K. i J. S. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia -skargę oddala- Sygn. II SA/Rz 785/12 Uzasadnienie Przedmiotem skargi jest postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2012 r., nr [...], wydane na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i art. 144 k.p.a. oraz art. 119, art. 120 § 1, art. 121 § 2 i 4, art. 64a § 1 pkt 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2005 r., Nr 229, poz. 1954 z późn. zm., zwanej dalej "u.p.e.a."), którym po rozpatrzeniu zażalenia J. K. i J. S., utrzymano w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] maja 2012 r., znak: [...] w przedmiocie nałożenia na J. K. i J. S. grzywny w wysokości 9 000 złotych, w celu przymuszenia do wykonania obowiązku wskazanego w tytule wykonawczym z dnia [...] maja 2012 r. nr [...] i wynikającego z decyzji z dnia [...] grudnia 2009 r., nr [...], a polegającego na rozbiórce wiaty usytuowanej na działce nr ewid. 2313/2 przy ul. [...] w K. W uzasadnieniu wskazano, że decyzją z dnia [...] grudnia 2009 r., nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] nakazał H. S., J. K. i J. S. rozbiórkę wiaty usytuowanej na działce nr ewid. 2313/2 przy ul. [...] w K. Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2010 r. ([...]). Wobec niewykonania ciążącego na zobowiązanych obowiązku Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta [...] upomnieniem z dnia 5 kwietnia 2012 r. ([...]) wezwał J.S. i J. K. do wykonania nałożonego obowiązku. Upomnienie zostało doręczone zobowiązanym w dniu 10 kwietnia 2012 r. Skutkiem niezastosowania się do treści upomnienia Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...], jako organ egzekucyjny, wystawił w dniu [...] maja 2012 r. tytuł wykonawczy. Równocześnie postanowieniem z tej samej daty nałożył na J. K. i J. S. grzywnę w wysokości 9 000 złotych, w celu przymuszenia do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym oraz ustalił opłatę w wysokości 68 zł za dokonane czynności egzekucyjne. Zażalenie na to postanowienie złożyli J. K. i J. S. – reprezentowani przez pełnomocnika adwokata M. J. wnosząc o jego uchylenie i wstrzymanie postępowania egzekucyjnego do czasu prawomocnego rozstrzygnięcia zażalenia. Zarzucili naruszenie przepisów prawa procesowego tj. art. 97 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez niezawieszenie postępowania mimo zaistnienia przesłanki określonej tym przepisem oraz art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. poprzez uznanie, że w sprawie wyjaśniono stan faktyczny i uwzględniono interes społeczny. Wskazali, że niektóre okoliczności sprawy nie zostały wyjaśnione, choćby fakt ustalenia spadkobierców po zmarłej stronie postępowania H. S. Odwołujący podali, że nie uchylali się od obowiązku jaki został na nich nałożony, jedynie wobec śmierci H. S. wnioskowali o przełożenie czynności kontrolnych. Wskazali, że grzywna, o której mowa w art. 119 § 2 u.p.e.a. winna być nakładana jako ostateczny środek egzekucyjny, po wyczerpaniu możliwości stosowania innych środków egzekucyjnych. Nakłada się ją, gdy egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku znoszenia lub zaniechania albo obowiązku wykonania czynności w szczególności, której z powodu jej charakteru nie może spełnić za zobowiązanego inna osoba. Odwołujący zarzucili, że ustalenie grzywny w maksymalnej wysokości jest nieuprawnione. Po dokonaniu analizy zarzutów zażalenia Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że nie zasługują one na uwzględnienie i postanowieniem z dnia [...] lipca 2012 r., nr [...] utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji. Organ podał, że w przedmiotowej sprawie postępowanie egzekucyjne prowadzone jest w celu wyegzekwowania obowiązku nałożonego decyzją z dnia [...] grudnia 2009 r., który to stał się wymagalny z dniem [...] czerwca 2010 r. (kiedy decyzja stała się ostateczna). Przeprowadzone przez organ I instancji czynności kontrolne (w dniu [...].03.2012 r. i [...].05.2012 r.) wykazały, że odwołujący nie tylko przez okres dwóch lat nie wykonali nałożonego obowiązku, ale dodatkowo wiata została zabudowana ścianami, otynkowana, wstawiono drzwi garażowe. Organ uznał, że twierdzenia odwołujących o nieuchylaniu się od wykonania nałożonego obowiązku, nie znajdują pokrycia w rzeczywistości. WINB wskazał, że skoro organ I instancji ustalił, że nałożony obowiązek nie został wykonany dobrowolnie, to zobowiązany był, stosownie do art. 6 § 1 i art. 20 § 1 pkt 4 u.p.e.a., do podjęcia czynności zmierzających do zastosowania środków egzekucyjnych, celem doprowadzenia do wykonania nałożonego obowiązku. Postępowanie egzekucyjne zostało przeprowadzone zgodnie z treścią przepisów u.p.e.a. tj. art. 15 § 1 tej ustawy (upomnienie wzywające do wykonania obowiązku i informujące, że w razie jego niewykonania sprawa zostanie skierowana na drogę postępowania egzekucyjnego) oraz po wystawieniu tytułu wykonawczego – art. 26 § 1 i § 2 u.p.e.a. Odnosząc się do zarzutów związanych ze śmiercią H. S. (która była stroną postępowania zakończonego decyzją nakazującą rozbiórkę) organ podał, że pozostają one bez wpływu na treść rozstrzygnięcia. Postępowanie dotyczy bowiem nie H. S., lecz nałożenia grzywny w celu przymuszenia na J. K. i J. S. W kwestii zasadności postanowienia w zakresie wysokości nałożonej grzywny, organ powołując się na art. 121 § 2 u.p.e.a. wskazał, że w przypadku egzekucji obowiązku o charakterze niepieniężnym innego niż rozbiórka budynku lub jego części, wysokość grzywny nie może przekraczać kwoty 10 000 zł, a w stosunku do osób prawnych i jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej nie może przekroczyć kwoty 50 000 zł. W przedmiotowej sprawie organ nakładając grzywnę w wysokości 9 000 zł nie naruszył prawa, w szczególności w sytuacji, gdy zobowiązani przez dwa lata uchylali się od wykonania obowiązku, a ich działania wskazywały, że nie mieli wręcz zamiaru dobrowolnie rozebrać wiaty. WINB zaznaczył jednocześnie, że zgodnie z art. 119 § 2 u.p.e.a. grzywnę nakłada się, jeżeli nie jest celowe zastosowanie innego środka egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym. W okolicznościach sprawy koszty wykonania zastępczego byłyby znacznie wyższe niż koszty wykonania obowiązku przez zobowiązanych własnym staraniem. Końcowo organ pouczył strony o treści art. 125 u.p.e.a., dotyczącego możliwości umorzenia grzywny oraz o treści art. 126 k.p.a. przewidującego możliwość zwrotu uiszczonej grzywny. Powyższe postanowienie zaskarżyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie J. K. i J. S. – zastępowani przez pełnomocnika adwokata M. J. i wnieśli o jego uchylenie oraz uchylenie poprzedzającego go postanowienia organu I instancji. Zarzucili obrazę przepisów prawa procesowego tj. art. 97 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez niezawieszenie postępowania mimo zaistnienia przesłanki określonej tym przepisem oraz art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. poprzez niewyczerpujące zebranie materiału dowodowego oraz dowolne ustalenie, że spadkobiercami po zmarłej H. S. są J. S. i J. K. W uzasadnieniu podtrzymali argumentację odwołania. Wskazali, że w dniu [...] marca 2012 r. skierowali do organu wniosek o zawieszenie postępowania z uwagi na śmierć strony toczącego się postępowania – H. S. Fakt ten był kilkukrotnie przez nich podnoszony. Ich zdaniem brak zawieszenia postępowania, mimo istnienia obligatoryjnej przesłanki, świadczy o rażącym naruszeniu prawa. Skarżący wskazali także, że skoro w realiach sprawy zobowiązana solidarnie z nimi H.S. zmarła, to organ w pierwszej kolejności winien ustalić osobę, która wejdzie w jej prawa i obowiązki, a następnie wezwać ją do spełnienia obowiązku. Dopiero w dalszej kolejności (w przypadku niewywiązania się z tego obowiązku) organ winien podjąć kroki zmierzające do przymuszenia. W dalszej części skarżący zakwestionowali wysokość nałożonej grzywny, która w ich ocenie jest rażąco wysoka. Zarzucili brak wyjaśnienia przesłanek jakimi kierował się organ przy ustalaniu wysokości tej grzywny. Odpowiadając na skargę WINB wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje; Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.). Sąd rozpoznający skargę na akt administracyjny (tu postanowienie) dokonuje jego oceny mając na uwadze wyłącznie stan prawny obowiązujący w dniu podjęcia aktu (wydania postanowienia), jak i stan sprawy istniejący na ten dzień, a wynikający z akt administracyjnych (art. 133 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, t.j. Dz.U. z 2012 r., poz. 270), zwana dalej "P.p.s.a.". Stosownie zaś do przepisu art. 134 § 1 P.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi ora powołaną podstawą prawną. Kryterium legalności umożliwia sądowi administracyjnemu wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonego postanowienia w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa w zakresie wskazanym w art. 145 § 1 P.p.s.a. Oceniając zaskarżone postanowienie w aspekcie zgodności z prawem Sąd uznał, ze nie narusza ono prawa i dlatego, zgodnie z art. 151 P.p.s.a., skarga podlegała oddaleniu. Zaskarżone postanowienie, jak i postanowienie organu I instancji z dnia [...] maja 2012 r., /[...]/ zostały wydane na podstawie ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2005 r., Nr 229, poz. 1954 ze zm.), dalej zwanej u.p.e.a. W art. 1 określa ona m.in. sposób postępowania wierzycieli w przypadku uchylania się zobowiązanych od wykonania ciążących na nich obowiązków, a także sposób prowadzenia przez organy egzekucyjne postępowania i stosowania przez nie środków przymusu służące doprowadzeniu do wykonania lub zabezpieczenia wykonania obowiązków. Egzekucji administracyjnej podlegają m.in. obowiązki o charakterze niepieniężnym pozostające we właściwości organów administracji rządowej i samorządu terytorialnego lub przekazane do egzekucji administracyjnej na podstawie przepisu szczególnego (art. 2 § 1 pkt 10 u.p.e.a.). Stosownie zaś do art. 3 § 1 u.p.e.a. egzekucję administracyjną stosuje się do obowiązków określonych w art. 2, gdy wynikają one z decyzji (co miało miejsce w kontrolowanej sprawie) lub postanowień właściwych organów, albo – w zakresie administracji rządowej i jednostek samorządu terytorialnego – bezpośrednio z przepisu prawa, chyba że przepis szczególny zastrzega dla tych obowiązków tryb egzekucji sądowej. Uprawnionym do żądania wykonania w drodze egzekucji administracyjnej opisanych wyżej obowiązków (wierzyciela) jest zgodnie z art. 5 § 1 pkt 1 u.p.e.a. właściwy do orzekania organ I instancji z wyjątkiem przypadków wymienionych w pkt 4, który w sprawie niniejszej nie miał zastosowania. Organ ten w postępowaniu egzekucyjnym dotyczącym obowiązków o charakterze niepieniężnym może wystąpić także w roli organu egzekucyjnego, co z mocy art. 20 § 1 pkt 4 u.p.e.a. miało miejsce w kontrolowanym postępowaniu. Stosownie do przepisu art. 26 § 5 pkt 1 u.p.e.a. wszczęcie egzekucji administracyjnej następuje z chwilą doręczenia zobowiązanemu tytułu wykonawczego przez siebie wystawionego. Trzeba też podkreślić, że zgodnie z art. 29 § 1 u.p.e.a. organ egzekucyjny bada z urzędu dopuszczalność egzekucji administracyjnej, natomiast nie jest uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym. Z tak pojmowanego obowiązku badania dopuszczalności egzekucji PINB [...] wywiązał się należycie, gdyż niewykonanie przez zobowiązaną J. K. i zobowiązanego J. S. obowiązku w czasie doręczenia im tytułu wykonawczego znajduje potwierdzenie w materiale zebranym w sprawie (k. 37 i 44 akt organu I instancji). Należy też zaznaczyć, że doręczenie zobowiązanym tytułu wykonawczego poprzedzone zostało skierowaniem do nich – w myśl art. 15 § 2 u.p.e.a. – upomnienia (k. 41 akt w/w). Zgodnie z art. 119 u.p.e.a., powołanym w podstawie prawnej postanowienia PINB [...], grzywnę w celu przymuszenia nakłada się, gdy egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku znoszenia lub zaniechania albo obowiązku wykonania czynności, a w szczególności czynności, której z powodu jej charakteru nie może spełnić za zobowiązanego inna osoba (§ 1), grzywnę tą nakłada się również, jeżeli nie jest celowe zastosowanie innego środka egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym (§ 2). Trzeba też wskazać, że stosownie do przepisu art. 7 § 2 u.p.e.a. organ egzekucyjny winien stosować środki egzekucyjne, które prowadzą bezpośrednio do wykonania obowiązku, a spośród kilku takich środków - środki najmniej uciążliwe dla zobowiązanego. W kontrolowanej sprawie organ egzekucyjny, dążąc do wykonania przez skarżących egzekwowanego obowiązku, miał do wyboru dwa środki egzekucyjne – grzywnę w celu przymuszenia oraz przewidziane w art. 127 u.p.e.a. wykonanie zastępcze. Wymieniony ostatnio środek egzekucyjny polega na zleceniu innej osobie wykonania za zobowiązanych egzekwowanego obowiązku na ich koszt. Ten środek egzekucyjny jest bez wątpienia bardziej dolegliwy, bowiem powoduje nieodwracalne dla zobowiązanych skutki ustawy finansowej. Wypada przy tym zaznaczyć, że grzywna w celu przymuszenia nie jest karą, lecz formą nacisku w celu skłonienia zobowiązanego, poprzez dolegliwość finansową, do określonego zachowania się. Stąd też zasada miarkowania nakazująca dostosowanie wysokości nałożonej grzywny do możliwości finansowych zobowiązanego przewidziana w prawie karnym, nie ma tu zastosowania. Nie jest uzasadnione wyjaśnianie treści przepisów art. 125 i 126 u.p.e.a., co nastąpiło już w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, natomiast stwierdzić należy, że nałożenie na zobowiązanych grzywny w wysokości 9 000 zł nie narusza normy prawnej art. 121 § 2 u.p.e.a., zaś uzasadnienie wysokości nałożonej grzywny – odwołujące się do zasad celowości i skuteczności podjętych działań spełnia wymogi wynikające z przepisów prawa. Zarzuty skargi, jakoby organy egzekucyjne naruszyły art. 97 § 1 pkt 1 k.p.a., a także przepisy art. 77 i 80 k.p.a., w zakresie opisanym w skardze, nie są trafne. Przede wszystkim bowiem należy podkreślić, że w postępowaniu egzekucyjnym przepisy postępowania administracyjnego, jak stanowi art. 18 u.p.e.a., mają jedynie zastosowanie odpowiednie. Przesłanki uzasadniające zawieszenie postępowania egzekucyjnego określone zostały w art. 56 § 1 u.p.e.a. W kontrolowanym postępowaniu egzekucja (tym samym i stosowany w niej środek egzekucyjny) prowadzona jest wobec zobowiązanej J. K. oraz zobowiązanego J. S. i dlatego też śmierć H. S., będącej wprawdzie adresatem decyzji PINB [...] z dnia [...] grudnia 2009 r. /[...]/ i na jej mocy zobowiązanej "solidarnie", jak podniesiono w skardze, wraz ze skarżącymi do rozbiórki wiaty usytuowanej na działce nr 2313/2 w K., nie może stanowić przesłanki zawieszenia kontrolowanego postępowania egzekucyjnego, a zatem zarzut skargi nie mógł odnieść skutku. W związku z powyższym wywody skargi dotyczące nieustalenia przez organy egzekucyjne osoby, "która wejdzie w prawa i obowiązki" po H. S. pozostają bez wpływu na ocenę legalności zaskarżonego postanowienia. Z tych wszystkich przyczyn i na podstawie art. 151 P.p.s.a. skarga została oddalona.