II SA/Rz 786/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Stanisław Śliwa Sędziowie NSA Małgorzata Wolska AWSA Joanna Zdrzałka /spr./ Protokolant: sekr. sąd. Maria Kołcz po rozpoznaniu w dniu 22 lutego 2006 r. na rozprawie sprawy ze skargi D.J. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. NR [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie odprowadzenia wód opadowych i gruntowych z rowu przydrożnego -skargę oddala- II SA/Rz 786/05 U Z A S A D N I E N I E Decyzją z dnia [....] r. Nr [....] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, w oparciu o art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., po rozpatrzeniu odwołania D.J., utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. z dnia [....]r. Nr [....] umarzającą postępowanie administracyjne w sprawie odprowadzenia wód opadowych i gruntowych z rowu przydrożnego drogi powiatowej na teren działki nr ewid. 252 położonej w miejscowości B.G., stanowiącej własność D.J. Z uzasadnienia decyzji i akt administracyjnych sprawy wynika, że Starosta Powiatowy, postanowieniem z dnia [...]r. przekazał Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego jako organowi właściwemu pismo D.J. dotyczące odprowadzania wód z rowu przydrożnego na działkę nr 252 w B.G. Zwracając się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego D.J. sprecyzowała swój wniosek domagając się przeprowadzenia kontroli nieprawidłowego odprowadzenia wód wraz ze ściekami przepustem pod drogą oraz wydania nakazu prawidłowego odprowadzenia wód poprzez wykonanie na szerokości jej działki rowu w pasie drogowym z umożliwieniem wjazdu na nieruchomość. Na podstawie przeprowadzonych oględzin organ ustalił, że działka nr 292 D.J. p rzylega bezpośrednio do działki nr ewid. 249/1, stanowiącej drogę powiatową. Pod drogą tą na wysokości granicy pomiędzy działkami nr ewid. 252 i 253 istnieje przepust drogowy z kręgów betonowych średnicy 80 cm. Od strony działek 252 i 253 przy drodze powiatowej brak jest rowu przydrożnego, natomiast rów taki, odprowadzający wody opadowe wykonany jest po przeciwnej stronie drogi, od strony działek nr ewid. 4, 6/1, 6/3, 6/4 i 6/5. Wody opadowe z tego rowu przepływają przepustem, a następnie rowem otwartym, utworzonym w sposób naturalny i przepływającym przez działkę nr 252, odprowadzane są do potoku D. Nie stwierdzono natomiast wykonywania robót budowlanych związanych z budową rowu odprowadzającego wody opadowe z pasa drogowego. Data wykonania drogi to prawdopodobnie lata 60-te. Wobec tych ustaleń, decyzją z dnia [...]r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego umorzył postępowanie administracyjne uznając je za bezprzedmiotowe jako że nie wykonywano żadnych robót budowlanych związanych z odprowadzeniem wód opadowych i gruntowych z rowu przydrożnego drogi powiatowej na teren działki nr 252. Na skutek odwołania D.J. sprawa była przedmiotem rozstrzygnięcia Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, który decyzją z dnia [....]r. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, nakazując ustalić spadkobierców zmarłych stron i dopuścić ich do udziału w postępowaniu. Ponownie wydaną decyzją z dnia [....]r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego umorzył postępowanie administracyjne w sprawie odprowadzenia wód opadowych i gruntowych z rowu przydrożnego drogi powiatowej na teren działki 252, uznając je za bezprzedmiotowe. W motywach tej decyzji powołał się na ustalenia dokonane w trakcie oględzin 1.09.2004 r., konkludując podobnie jak w swojej poprzedniej decyzji, że nie wykonywano żadnych robót budowlanych związanych z odprowadzeniem wód opadowych i gruntowych z rowu przydrożnego drogi powiatowej na teren działki nr 252. Odwołanie od tej decyzji złożyła DJ., zaznaczając, że nigdy nie wyrażała zgody na odprowadzenie wód przez swoją działkę. Niczego nie załatwia stwierdzenie organu, że droga została wybudowana w latach 60-tych. Skoro właścicielem drogi i przepustu jest Powiatowy Zarząd Dróg, to on powinien dokończyć to, co nie zostało zrobione w trakcie budowy drogi. Wojewódzki Inspektora Nadzoru Budowlanego nie uwzględnił tego odwołania i decyzją [...\]r. wymienioną na wstępie utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy uznał zastosowanie przez organ I instancji art. 105 § k.p.a. za w pełni uzasadnione. Nie zostało bowiem stwierdzone wykonywanie żadnych robót budowlanych związanych z budową rowu odprowadzającego wody opadowe z pasa drogowego na teren działki odwołującej, a w takiej sytuacji postępowanie jest bezprzedmiotowe. W odniesieniu do argumentacji odwołującej o nie wyrażaniu zgody obecnie ani w przeszłości na odprowadzenie wód opadowych i gruntowych z rowu przydrożnego na swoją działkę, organ wyjaśnił, że sprawy dotyczące naruszenia własności nieruchomości pozostają do rozwiązania na drodze postępowania cywilnego przed sądami powszechnymi. Decyzję tę zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie D.J., kwestionując zawarte w jej uzasadnieniu stwierdzenie organu o niewykonywaniu żadnych robót budowlanych. Wskazuje, że przepust betonowy pod drogą istniejący od lat 60-tych był wielokrotnie betonowany, a więc wykonywano przy nim roboty drogowe. Przepust ten odprowadza wodę wraz z zanieczyszczeniami drogowymi, takimi jak sól i piasek oraz rolniczymi na działkę skarżącej, co obniża wartość tejże działki. Skarżąca nie domaga się odszkodowania za utracone korzyści, a jedynie zaprzestania naruszania jej prawa własności i przywrócenia poprzedniego stanu faktycznego lub wykonania rowu przykrytego przez Powiatowy Zarząd Dróg. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, z przyczyn, które były podstawą wydania zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sprawowana przez Sąd, zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), kontrola działalności administracji obejmuje badanie zaskarżonych aktów pod względem ich zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) – zwanej dalej w skrócie P.p.s.a., stanowiący, że Sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to po stronie Sądu obowiązek zbadania, niezależnie od podnoszonych w skardze zarzutów, czy zaskarżony akt odpowiada prawu i uwzględnienie skargi, skutkujące w przypadku zaskarżenia decyzji jej uchyleniem lub stwierdzeniem nieważności, jeśli stwierdzi - naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania, inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy lub jeśli zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji przewidziane w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach. Dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji Sąd nie stwierdził takich wad i naruszeń, które skutkowałyby jej eliminacją z obrotu prawnego. Postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie wszczęte zostało na skutek żądania skarżącej skierowanego do Starosty, a dotyczącego w istocie prawidłowego odprowadzenia wód – opadowych, gruntowych, a także ścieków, poprzez wykonanie rowu przydrożnego w pasie drogowym na szerokości działki nr 252 w B.G.. Po przekazaniu sprawy Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego organ ten przeprowadził oględziny i na ich podstawie ustalił stan faktyczny sprawy, który jest niekwestionowany. Z ustaleń tych wynika, że na działce nr ewid. 252, stanowiącej własność skarżącej został utworzony w sposób naturalny rów otwarty przez wody wypływające z przepustu drogowego wykonanego w latach 60-tych od strony działek nr ewid. 4, 6/1, 6/3, 6/4, 6/5. Rowem tym, po przepłynięciu przez działkę skarżącej, wody odprowadzane są do potoku D. Na działce nr 252 oprócz utworzonego w naturalny sposób rowu nie ma żadnego innego urządzenia, które odprowadzałoby wody opadowe i gruntowe wypływające z przepustu drogowego. Zdaniem skarżącej na zarządcy drogi, tj. Powiatowym Zarządzie Dróg spoczywa obowiązek odprowadzenia wody wypływającej z przepustu drogowego w sposób, który by nie utrudniał jej pełnego korzystania ze swojej własności. Organy nadzoru budowlanego prezentują natomiast pogląd, zgodnie z którym nie mogą nałożyć na zarządcę drogi żadnych obowiązków, jako że nie były wykonywane żadne roboty budowlane związane z odprowadzeniem wód z rowu przydrożnego, a w związku z tym nie ma podstaw do prowadzenia postępowania. Stanowisko organów obu instancji jest słuszne. Jedynym urządzeniem budowlanym, jak słusznie podnosi się w skardze, jest przepust betonowy istniejący pod drogą. Ingerencja organów nadzoru budowlanego mogła zatem dotyczyć wyłącznie tego przepustu i w przypadku ustalenia, że jest on w nieodpowiednim stanie technicznym albo jest użytkowany niezgodnie z przeznaczeniem organy te mogły nakazać usunięcie stwierdzonych uchybień. Przeprowadzone oględziny wykazały jednak, że przepust funkcjonuje prawidłowo i zgodnie ze swoim przeznaczeniem, tzn. jest drożny i przepływa nim woda. Nie było również podstaw do rozstrzygnięć władczych organów nadzoru budowlanego dotyczących innych kwestii, a w szczególności naturalnego rowu i sposobu odprowadzenia wody, ponieważ prawo budowlane nie przewiduje regulacji w tym zakresie. W takim przypadku nie ma podstaw do wydania decyzji przez organy nadzoru budowlanego, zgodnie z konstytucyjną zasadą praworządności, wyrażoną w odniesieniu do organów administracji jako zasada ogólna z art. 6 k.p.a. Po jej myśli wszelkie ograniczenia obywateli w zachowaniach zgodnych z ich wolą mogą wynikać wyłącznie z przepisów prawa, co oznacza, że organ administracji nie może ani nałożyć na obywatela obowiązku ani odmówić przyznania uprawnienia, jeżeli nie wykaże, że uprawniają go do tego konkretne przepisy prawa. Stwierdziwszy taki stan rzeczy organy orzekające w sprawie umorzyły postępowanie, uznając, iż jest ono bezprzedmiotowe, ponieważ rozpoznanie wniosku D.J. w przedmiocie odprowadzania wód opadowych i gruntowych nie znajduje oparcia w przepisach prawa budowlanego. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, że z bezprzedmiotowością mamy do czynienia wówczas, gdy w sposób oczywisty organ stwierdzi brak podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpoznania sprawy (wyrok NSA z dnia 18.04.1995 r., SA/Łd 2424/94, ONSA 1996/2/8). Jeśli zatem ustalony stan faktyczny nie podlega uregulowaniu przez konkretny organ administracji, a taka właśnie sytuacja zaistniała w niniejszej sprawie, postępowanie uznaje się za bezprzedmiotowe. Ubocznie jedynie wskazać wypada, że wniosek skarżącej mógłby zostać rozpoznany w innym postępowaniu, prowadzonym w oparciu o przepisy prawa wodnego. Rów jest bowiem urządzeniem wodnym, o jakim mowa w art. 9 ust. 1 pkt 19 lit. a) ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. Nr 115, poz. 1229, ze zm.). Art. 29 tej ustawy zakazuje zaś zmiany stanu wód na gruncie oraz odprowadzania wód i ścieków z własnego gruntu na grunty sąsiednie, a sankcją za takie działanie może być nałożony w drodze decyzji na właściciela gruntu nakaz przywrócenia stanu poprzedniego lub wykonania urządzeń zapobiegających szkodom. Jeśli zaś chodzi o sformułowane w skardze żądanie zaprzestania naruszania prawa własności skarżącej, w tej kwestii właściwa jest droga cywilnoprawna przed sądem powszechnym, o czym zresztą organ pouczył skarżącą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Mając na uwadze powyższe okoliczności Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, a zaskarżona decyzja odpowiada prawu i w oparciu o art. 151 P.p.s.a. skargę oddalił.