II SA/Rz 786/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Małgorzata Wolska /spr./ Sędziowie NSA Anna Lechowska WSA Jolanta Ewa Wojtyna Protokolant sekr. sąd. Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II Ogólno-Administracyjnym na rozprawie w dniu 12 lutego 2008 r. sprawy ze skargi J. O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] sierpnia 2007 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy na zamierzenie inwestycyjne I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...] czerwca 2007 r. nr [...]; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego J. O. kwotę 500 zł /słownie: pięćset złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] sierpnia 2007 r. [...] , wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego /Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1079 ze zm./ oraz art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym /Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm./ po rozpoznaniu odwołań Z. M., A., J. i J. O. od decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...] czerwca 2007 r. [...] o warunkach zabudowy na zamierzenie inwestycyjne p.n. nadbudowa i zmiana sposobu użytkowania strychu na mieszkanie w istniejącym budynku jednorodzinnym oraz dobudowa budynku jednorodzinnego na działce nr [...] obr. [...] w R. przy ul. G., postanowiło utrzymać w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji stwierdzono, że na wniosek A. Spółka jawna z/s w R. Prezydent Miasta decyzją z dnia [...] czerwca 2007 r. ustalił warunki zabudowy na zamierzenie inwestycyjne p.n. nadbudowa i zmiana sposobu użytkowania strychu na mieszkanie w istniejącym budynku jednorodzinnym oraz dobudowa budynku jednorodzinnego na działce nr [...] obr. [...] w R. przy ul. G., wobec spełnienia wszystkich przesłanek koniecznych do wydania przedmiotowej decyzji. W złożonych odwołaniach Z. M. oraz A. O., J. i J. O. zarzucili, że planowana inwestycja narusza uzasadnione interesy osób trzecich. Zmiana jej nazwy z "rozbudowa nadbudowa nad częścią garażową i przebudowa istniejącego jednorodzinnego budynku mieszkalnego na budynek wielorodzinny /8 mieszkań/" na "nadbudowa i zmiana sposobu użytkowania strychu na mieszkanie w istniejącym budynku jednorodzinnym oraz dobudowa budynku jednorodzinnego" wskazuje, że rzeczywiste plany inwestora będą polegały na wybudowaniu budynku wielorodzinnego. Według twierdzeń odwołujących się inwestor nie będzie realizował /nie ma możliwości/ warunków określonych w kwestionowanej decyzji odnośnie ilości kondygnacji, miejsc parkingowych, nadto starali się wykazać, że planowana inwestycja nie będzie współgrać z istniejącą zabudową jednorodzinną. Z. M. wnosił o cofnięcie decyzji o warunkach zabudowy, zwłaszcza o dobudowę drugiego budynku mieszkalnego, natomiast o anulowanie tej decyzji w powyższym zakresie i w konsekwencji – zmianę lub jej uchylenie wnosili A. O., J. O. i J. O. Analizując niniejszą sprawę organ odwoławczy wskazał, że przepisy szczególne mogą określać inne niż wymienione w art. 107 § 1 K.p.a. składniki wymagane dla ważności decyzji. I tak zgodnie z § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego /Dz.U. Nr 164, poz. 1588/ w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadzana nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 – 5 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, zaś wyniki analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, zawierające część tekstową i graficzną, stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy /§ 9 ust. 2/. Kwestionowana w odwołaniu decyzja zawiera analizę urbanistyczną sporządzoną przez uprawnionego architekta, załącznik graficzny, została wydana po uzyskaniu niezbędnego uzgodnienia, zawiera wystarczające uzasadnienie faktyczne i prawne, a zatem nie zawiera ona braków formalnych skutkujących jej uchyleniem. Nadto stwierdzono, że wszystkie osoby będące stronami w przedmiotowym postępowaniu miały możliwość zapoznania się z zamierzeniami inwestycyjnymi, składania zastrzeżeń i wniosków /zawiadomienia z dnia 6.04. i 10.05.2007 r./. Przywołując treść art. 64 ust. 1 i art. 56 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a także wobec spełnienia wymagań w nich zawartych uznano, że organ I instancji prawidłowo ocenił stan faktyczny i prawny, podejmując w konsekwencji właściwą decyzję merytoryczną. Organ odwoławczy podzielił też pogląd Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku wyrażony w wyroku sygn. akt II SA/Bk 412/06, w którym wyjaśniono rozumienie kontynuacji funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu. Zarzuty odwołania związane z hipotetycznym nieprzestrzeganiem warunków wynikających z kwestionowanej decyzji oceniono jako przedwczesne. Warunki te będą uwzględnione w toku postępowania dotyczącego wydania pozwolenia na budowę i w tym postępowaniu będą wiążące, a ich naruszenie przez inwestora spowoduje odpowiednie konsekwencje prawne. Powyższą ostateczną decyzję z dnia [...] sierpnia 2007 r. zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie J. O., wnosząc o jej uchylenie, a także utrzymanej nią w mocy decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...] czerwca 2007 r. [...]. Zaskarżonej decyzji zarzucał naruszenie: 1) art. 7 i 77 § 1 K.p.a. poprzez dokonanie analizy ustaleń faktycznych w sposób dowolny, tendencyjny i niezgodny z zasadą prawdy obiektywnej, 2) rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego /Dz.U. Nr 164, poz. 1588/, 3) art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez wadliwą ocenę prawną i wadliwe, niezgodne z art. 7 i 77 § 1 K.p.a., ustalenie stanu faktycznego. Skarżący podał, że po kolejnym zawiadomieniu z dnia 10 maja 2007 r. o zmianie przez inwestora nazwy inwestycji w piśmie z dnia 18 maja 2007 r. został złożony sprzeciw przeciwko planowanej inwestycji ze wskazaniem, że "inwestor podtrzymuje swoje pierwotne plany". Wydanie decyzji o warunkach zabudowy z pominięciem w jej treści takich elementów jak linie zabudowy, wielkość powierzchni zabudowy do powierzchni działki lub terenu, wymagania jakim powinna odpowiadać elewacja frontowa – a które określają postanowienia rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego /Dz.U. Nr 164, poz. 1588/ - stanowi przesłankę stwierdzenia nieważności w oparciu o art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Zdaniem skarżącego organ I instancji bezkrytycznie i bez badania przyjął, że zakres oddziaływania planowanej inwestycji nie wykroczy poza granice nieruchomości inwestora. W szczególności też zignorowany został całkowicie protest mieszkańców ul. G. przeciwko tej inwestycji, którzy poprzez brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i przyjęcie ograniczonego zakresu oddziaływania inwestycji zostali wyeliminowani z postępowania. Wskazuje również, że wysokość wskaźników do obliczania zapotrzebowania inwestycji na miejsca postojowe dla samochodów osobowych powinna być wyliczona z uwzględnieniem spodziewanego rozwoju motoryzacji. W decyzji organu I instancji przyjęto wskaźniki miejsc postojowych dla budynku wielorodzinnego w sytuacji, gdy przedmiotem inwestycji ma być dom jednorodzinny. Skarżący zwrócił również uwagę, że w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji powołano się na orzeczenie WSA w Białymstoku sygn. akt II SA/Bk 412/06, co w jego ocenie jest mało zasadne i wynika "z braku umiejętności czytania dokumentów ze zrozumieniem" – odwołujący się nie wnosili aby Urząd odmówił inwestorowi ustalenia warunków zabudowy. Powyższe orzeczenie /str. 6 i 7/ potwierdza zasadność skargi. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, zważył co następuje: Skarga nie jest pozbawiona podstaw prawnych do jej uwzględnienia i dlatego też należało uchylić zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu I instancji z dnia [...] czerwca 2007 r. [...] o warunkach zabudowy na zamierzenie inwestycyjne p.n. nadbudowa i zmiana sposobu użytkowania strychu na mieszkanie w istniejącym budynku jednorodzinnym oraz dobudowa budynku jednorodzinnego na działce nr [...] obr. [...], położonej przy ulicy G. w R. W myśl przepisów art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz.U. Nr 153, poz. 1269/ sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrolowana zatem przez sąd działalność administracji publicznej to zarówno zaskarżone rozstrzygnięcie organu administracji, jak i postępowanie poprzedzające podjęcie tegoż rozstrzygnięcia. Kontrola legalności zaskarżonej decyzji wykazała, że nie odpowiada ona prawu. Na wstępie należy podnieść, że w przypadku wszczęcia postępowania administracyjnego na podstawie wniosku podmiotu zainteresowanego obowiązkiem organu administracji jest ustalenie kręgu osób będących stronami postępowania /art. 61 § 4 K.p.a./, a także zapewnienie stronom czynnego udziału w każdym stadium postępowania /art. 10 K.p.a./. Naruszenie zaś zasady wynikającej z wymienionego ostatnio art. 10 K.p.a. zagrożone jest sankcją z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. /w sprawie zakończonej ostateczną decyzją wznawia się postępowanie/. W niniejszej sprawie prowadzono postępowanie administracyjne w związku z wystąpieniem przez A. spółka jawna z/s w R. z wnioskiem z dnia 23 marca 2007 r., skorygowanym w dniu 4 maja 2007 r. o ustalenie warunków zabudowy na zamierzenie inwestycyjne p.n. nadbudowa i zmiana sposobu użytkowania strychu na mieszkanie w istniejącym budynku jednorodzinnym oraz dobudowa do budynku jednorodzinnego na działce nr [...], przy ul. G. w R. Z akt administracyjnych sprawy wynika, że za strony postępowania organy obu instancji uznały osoby będące właścicielami działek bezpośrednio graniczących z działką inwestora i na ich adres przesyłały informacje o toczącym się postępowaniu, jak też odpisy decyzji wydanych w pierwszej i drugiej instancji. Tymczasem w skardze zarzucono organowi I instancji zignorowanie protestu mieszkańców ul. G. przeciwko przedmiotowej inwestycji, którzy poprzez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy i przyjęcie ograniczonego zakresu oddziaływania inwestycji zostali wyeliminowani z postępowania. Tak sformułowany zarzut skargi budzi, zdaniem Sądu, wątpliwości co do prawidłowego ustalenia przez organy obu instancji kręgu osób będących stronami niniejszego postępowania. Przez pojęcie działki sąsiedniej należy bowiem rozumieć nie tylko działkę bezpośrednio graniczącą z działką inwestora, ale także znajdującą się w obszarze tworzącym całość urbanistyczną /np. wyrok NSA z dnia 6.12.2007 r. II OSK 1440/05/. Trzeba też wskazać, że znajdujące się w aktach organu I instancji pismo – Protest mieszkańców przeciwko planowanej inwestycji z lipca 2007 r. /10 osób/ zawiera w swej treści adresy osób wnoszących tenże protest /wszyscy zamieszkali przy ul. G./, natomiast nie ma w nim numerów działek stanowiących własność tychże osób, a które zresztą nie zostały wymienione w wypisie z rejestru gruntów, znajdującym w tychże aktach. Stąd też brak możliwości jakiejkolwiek kontroli w tym względzie. Nadto, jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji, nie ma w nim żadnego stanowiska organu II instancji w tym zakresie mimo, że wspominają o tym w odwołaniu A., J. i J. O. /dołączając do odwołania kserokopię pisma – protestu/, zaś zawarte dopiero w odpowiedzi na skargę ogólnikowe stwierdzenie, iż "osoby, które złożyły protest nie wnosiły o dopuszczenie ich do udziału w postępowaniu na prawach strony" nie może być uznane za spełnienie przez ten organ obowiązków proceduralnych, o jakich mowa w art. 107 § 1 K.p.a. Należało zatem stwierdzić, że decyzje organów obu instancji zostały wydane z naruszeniem wspomnianych wyżej przepisów K.p.a., jak również art. 7 i 77 § 1 K.p.a. Zgodnie z art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 23 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu /Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm./ wydanie decyzji o warunkach zabudowy terenu pozbawionego planu miejscowego możliwe jest jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków wymienionych w pkt 1 – 5, tj. kontynuacji istniejącej już zabudowy w zakresie jej funkcji oraz cech architektonicznych i urbanistycznych /pkt 1/, dostępu do drogi publicznej /pkt 2/, zapewnienia wystarczającego uzbrojenia terenu /pkt 3/, teren nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne /pkt 4/ oraz decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi /pkt 5/. W procesie decyzyjnym związanym z ustalaniem warunków zabudowy – w celu spełnienia powyższych wymagań – przepisy tej ustawy wprowadziły obowiązek dokonania wstępnej analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikającej z odrębnych przepisów /art. 53 ust. 3 pkt 1 w zw. z art. 64 ust. 1/. Szczegółowy zaś sposób ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy w powiązaniu z analizą stanu istniejącego na podstawie upoważnienia wynikającego z art. 61 ust. 1 cyt. ustawy, określa rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego /Dz.U. Nr 164, poz. 1588/. W ocenie Sądu, w postępowaniu poprzedzającym wydanie zaskarżonej decyzji organy administracji uchybiły obowiązkowi określenia cech zabudowy i zagospodarowania terenu, spełniającej warunki określone w powyższym rozporządzeniu. Trzeba bowiem podkreślić, że w razie konieczności jego stosowania, tj. braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zawiera ono bezwzględnie wiążące reguły postępowania przy określeniu wymagań, które winny być następnie wprowadzone do decyzji ustalającej warunki zabudowy. Ta zaś powinna być tak sformułowana, aby nie powodowała wątpliwości co do treści rozstrzygnięcia, jak też praw lub obowiązków z niej wynikających. Planowane zamierzenie inwestycyjne obejmowało swym zakresem nadbudowę i zmianę sposobu użytkowania strychu na mieszkanie w istniejącym budynku jednorodzinnym oraz dobudowę budynku jednorodzinnego, co w rozumieniu ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowi nową zabudowę i zagospodarowanie terenu. W § 4 ust. 1 wspomnianego wyżej rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. zawarta jest regulacja, zgodnie z którą decyzja o warunkach zabudowy obowiązującą linię nowej zabudowy na działce objętej wnioskiem powinna wyznaczać jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Tymczasem w decyzji organu I instancji jedynie wskazano: "linii zabudowy - nie określa się", zaś w uzasadnieniu tej decyzji brak jest jakiegokolwiek wytłumaczenia się organu dlaczego nie uznał za konieczne wyznaczenie takiej linii /zaniedbując tym samym obowiązek należytego uzasadnienia decyzji – art. 107 § 1 K.p.a./. Oznacza to w istocie, że wspomniana decyzja wbrew obowiązkowi rozporządzenia, nie określiła wymagań w powyższym zakresie. Zostały również naruszone postanowienia § 5 ust. 1 i 2 powyższego rozporządzenia, gdyż decyzja organu I instancji nie zawiera ustaleń odnośnie wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki lub terenu, a także jego postanowienia § 6 ust. 1 i 2 – poprzez brak ustaleń odnośnie szerokości elewacji frontowej oraz § 7 ust. 1, 3 i 4 zgodnie z którym decyzja o warunkach zabudowy powinna określać wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki. W decyzji organu I instancji tak określonego parametru nie wskazano, natomiast mowa jest w niej o "wysokości budynku", a zatem doszło do naruszenia w/w przepisu /z jego treści nie wynika upoważnienie organu do dowolnego kształtowania wymagań dotyczących nowej zabudowy/. Należy też zwrócić uwagę, że w świetle cyt. rozporządzenia geometrię dachu /kąt uchylenia, wysokość głównej kalenicy i układ połaci dachowych, a także kierunek głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki/ ustala się odpowiednio do geometrii dachów występujących na obszarze analizowanym /§ 8 rozporządzenia/. Analiza urbanistyczna, będąca załącznikiem tekstowym do decyzji o warunkach zabudowy z dnia 19 czerwca 2007 r. w powyższym zakresie wskazuje, że geometria dachu istniejących budynków jest różna – dachy dwuspadowe, kopertowe, czterospadowe, płaskie. W decyzji organu I instancji kwestie te z wyjątkiem kierunku głównej kalenicy, nie zostały przesądzone, gdyż wskazano jedynie: "geometria dachu: dach płaski, dwu lub wielospadowy o połaciach symetrycznych, kryty blachodachówką, o kształcie i nachyleniu połaci dachowych zharmonizowanym z dachami budynków sąsiednich". Oznaczać to musi, że powyższa decyzja nie określiła prawidłowo konkretnych wymagań w tym zakresie. Takie zatem określenie warunków zabudowy – gdy brak jest konkretnych rozstrzygnięć odnośnie parametrów nowej zabudowy, będących istotnym elementem zapewnienia ładu przestrzennego – nie może być ocenione jako prawidłowe i stanowi naruszenie prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy. Z tych wszystkich względów i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c cytowanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w sentencji. Orzeczenie o niewykonywaniu decyzji do czasu uprawomocnienia się wyroku uzasadnia art. 152, zaś w aktach – art. 200 powyższej ustawy. Wskazania dla organu co do dalszego postępowania wynikają wprost z powyższych rozważań.