II SA/Rz 786/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Małgorzata Wolska Sędziowie WSA Zbigniew Czarnik /spr./ WSA Joanna Zdrzałka Protokolant Sylwia Pacześniak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 3 listopada 2011 r. sprawy ze skargi M. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] kwietnia 2011 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy -skargę oddala- Wnioskiem z dnia [..] października 2010 r. A. i E. O. wystąpili do Prezydenta Miasta [..] z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie muru oporowego na działce ewidencyjnej nr [x]/1, pomiędzy działkami nr [x]/1 i nr [y]/1, w związku z wynikającą różnicą poziomów tych działek, o długości 15 m, szerokości 30 cm i wysokości od 0,4m do 1,5 m, w nawiązaniu do ukształtowania terenu. W jego uwzględnieniu decyzją z dnia [..] lutego 2011 r., nr [...] upoważniony przez Prezydenta Miasta [...] pracownik ustalił dla inwestorów warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego polegającego na budowie muru oporowego na terenie działki nr [x]/1 obr. 3 C. w [...] przy ul. W. Podstawę prawną rozstrzygnięcia stanowiły przepisy art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2000 r., nr 98, poz. 1071 z późn.zm.; dalej: "k.p.a."), art. 1 ust. 2, art. 4 ust. 2 pkt 2), art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1, art. 54, art. 61 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. nr 80, poz. 717 z późn.zm.; dalej: "u.p.z.p.") oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. nr 164, poz. 1588). Z decyzji tej wynika, że rodzaj zabudowy określono jako budowlę inżynierską, a funkcję obiektu jako mur oporowy. Powinien on liczyć 15mb długości i od 0,4m do 1,5m wysokości mierzonej od poziomu terenu na działce nr [y]/1, i być zlokalizowany na działce nr [x]/1 w liniach rozgraniczających oznaczonych w załączniku graficznym konturem A-B-C-D. Obsługa terenu inwestycji powinna odbywać się istniejącym zjazdem z drogi gminnej - ulicy W. Inwestycja nie wymaga zaopatrzenia w media, nie ustala się dla niej wymagań w zakresie ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu. Zgodnie z przeprowadzonymi ze Starostą S. uzgodnieniami projekt obiektu budowlanego powinien uwzględniać geotechniczne warunki jego posadowienia na podstawie dokumentacji geologiczno-inżynierskiej. Inwestycja nie może powodować zmiany stanu wody na gruncie ze szkodą dla gruntów sąsiednich oraz odprowadzenia wody na grunty sąsiednie. W zakresie ochrony interesów osób trzecich postanowiono, że nie może ona ograniczać dostępu do drogi publicznej, pozbawiać możliwości korzystania z wody, kanalizacji sanitarnej, gazu, energii elektrycznej, cieplnej i środków łączności, zanieczyszczać wody, powietrza i gleby. Po rozpatrzeniu odwołania M.K. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (dalej: "SKO w [...]" lub "Kolegium") decyzją z dnia [..] kwietnia 2011 r., nr [..] na podstawie przepisu art. 138 §1 k.p.a. utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu podało, że tryb i zasady ustalania warunków zabudowy uregulowane zostały w rozdziale 5 u.p.z.p., a szczegółowy sposób ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy w/w rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. Zgodnie z art. 59 u.p.z.p. zmiana zagospodarowania terenu wymaga ustalenia warunków zabudowy, po uzgodnieniu z właściwymi organami i po łącznym spełnieniu wymienionych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. przesłanek. Występując z wnioskiem, poza opisem planowanej inwestycji, inwestorzy podali, że w wykonaniu decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] dokonali rozbiórki poprzedniego muru oporowego. Do wniosku dołączyli m.in. kopię z mapy zasadniczej miasta S.W. w skali 1:500 z oznaczonym obszarem oddziaływania planowanej inwestycji i miejscem lokalizacji muru oporowego, wypis z rejestru gruntów dla działek nr [q] i nr [w]/23, skrócony wypis ze skorowidza działek dla działki nr [x]/1 działki nr [y]/1, a także wyrys z mapy ewidencyjnej. Projekt decyzji organu I instancji opracował mgr inż. arch. K.K., wpisany na listę członków [...] Okręgowej Izby Architektów pod numerem PK-[..]. W aktach zalega też opracowanie dotyczące analizy urbanistycznej, w oparciu o którą Starosta S. pozytywnie uzgodnił przedłożony projekt w odniesieniu do terenu zagrożonego osuwaniem się mas ziemnych. Kolegium stwierdziło, że planowana inwestycja budowy muru oporowego stanowić będzie budowę obiektu budowlanego, w rozumieniu przepisów prawa budowlanego. Jego wysokość należy liczyć po obu stronach, a nie jedynie od strony działki inwestora. W odniesieniu do podniesionych zarzutów Kolegium przyznało, że doszło do zmiany poziomu terenu działki [x]/1 i nr [q], co wynika z załączonej mapy, jednak sprawa wyjaśnienia tego naruszenia nie należy do kompetencji tego organu. W ocenie SKO w [...] decyzja organu I instancji spełnia wymogi art. 54 u.p.z.p. Stosownie do przepisów art. 53 ust. 3 w zw. z art. 64 u.p.z.p. oraz przepisów wykonawczych dokonano analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, a wyniki analizy w formie tekstowej i graficznej stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy. Jest ona zgodna z przepisami odrębnymi i została uzgodniona w wymaganym zakresie. Spełnia też wymogi procesowe przewidziane w k.p.a. W związku z tym, że planowany obiekt nie został jeszcze wybudowany warunki decyzji dotyczące zapewnienia ochrony interesów osób trzecich zostaną wyegzekwowane na etapie zatwierdzania projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Jednocześnie SKO w [...] podkreśliło, że decyzja o warunkach zabudowy nie może wykraczać poza przepisy u.p.z.p., natomiast zgodnie z art. 56 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi organ nie może odmówić ustalenia warunków zabudowy. Odnosząc się do zarzutu wadliwego określenia połączenia z drogą publiczną Kolegium stanęło na stanowisku, że dostęp ten będzie zapewniony z ulicy W., natomiast wskazywana przez odwołującą się ulica D., stanowiąca działkę nr [..], przez działkę inwestorów nr [q], może stanowić tylko dodatkowe rozwiązanie, jednak nie może stanowić podstawy uchylenia decyzji. Ze stanowiskiem tym nie zgodziła się M.K. zaskarżając decyzję SKO w [...] w całości i wnosząc o jej uchylenie. Skarżąca podała, że inwestorzy dołączyli do wniosku o ustalenie warunków zabudowy mapę niespełniająca wymogów mapy zasadniczej, ponieważ nie zostały na niej zaznaczone rzędne terenu części działki objętej samowolną zmianą ukształtowania terenu. W jej ocenie decyzja Kolegium legalizuje niezgodne z prawem działania inwestorów, tj. E. i A. O., którzy dokonali samowolnej zmiany ukształtowania terenu, czym doprowadzili do zmiany stosunków wodnych na działkach inwestora nr [q] i [x]/1 przy ulicy W. w S.W., w istotny sposób oddziałując na tereny sąsiednie. Fakt wybudowania muru oporowego przed uprawomocnieniem się decyzji skarżąca zgłosiła do organów nadzoru budowlanego, jednak nie podjęły one żadnego działania. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] odmówił wszczęcia postępowania w sprawie i nie wyjaśnił kwestii wykonania nasypu i zmiany stosunków wodnych na działce inwestorów. W odpowiedzi na skargę SKO w [...] wniosło o jej oddalenie. Podniesione w skardze zarzuty skargi organ uznał za niezasadne i możliwe do rozpatrzenia dopiero na etapie postępowania w sprawie pozwolenia na budowę. Takie samo stanowisko wyrażono względem wymogów ochrony interesów osób trzecich. Na rozprawie w dniu 3 listopada 2011 r. pełnomocnik skarżącej podtrzymując zarzuty skargi wniosła o uchylenie obu wydanych w sprawie decyzji oraz zasądzenie kosztów postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga jako niezasadna podlega oddaleniu. Zgodnie z przepisem art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153 z 2002 r., poz. 1270 ze zm., dalej "p.p.s.a.") uprawienia sądu administracyjnego sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem. W tym zakresie mieści się ocena, czy zaskarżona decyzja odpowiada prawu i czy postępowanie prowadzące do jej wydania nie jest obciążone wadami uzasadniającymi wyeliminowanie decyzji z obrotu prawnego, przez zastosowanie środków określonych w 145-149 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 §1 p.p.s.a.). Stan sprawy przedstawia się następująco. Inwestorzy E. i A. O. wystąpili o ustalenie warunków zabudowy inwestycji mającej polegać na budowie muru oporowego na działce ewidencyjnej nr [x]/1, obręb 3 w [...] pomiędzy działkami nr [x]/1 i nr [y]/1 o długości 15 mb, szerokości 30 cm i wysokości od 0,4m do 1,5m w związku z wynikającą różnicą poziomów terenu tych działek i w nawiązaniu do takiego ukształtowania terenu. Z treści wniosku wynika, że poprzedni mur oporowy został rozebrany w wykonaniu decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...]. Do wniosku wnioskodawcy dołączyli kopię z mapy zasadniczej Miasta S.W. w skali 1:500, sporządzonej w dniu [..] września 2010 r., wymagane wypisy z rejestru gruntów. Działka nr [x]/1 jest własnością inwestorów, natomiast nr [y]/1 M.K. Mają one wspólną granicę i różne poziomy terenu. O wszczęciu i zakończeniu postępowania zawiadomiono strony. Projekt decyzji opracowała uprawniona osoba wraz z analizą urbanistyczną i kopią mapy zasadniczej z zaznaczonym terenem oddziaływania inwestycji jako załącznikami. Dokonano także pozytywnego uzgodnienia projektu ze Starostą S. w zakresie terenu zagrożonego osuwaniem się mas ziemnych. Na tej podstawie decyzją Prezydenta Miasta [...] z dnia [..] lutego 2011 r., utrzymaną w mocy decyzją SKO w [...] z dnia [..] kwietnia 2011 r., ustalono dla inwestorów opisane na wstępie warunki zabudowy. Z rozstrzygnięciami tymi nie zgadza się M.K. kierując do tut. Sądu skargę z przedstawionymi wyżej zarzutami. Postępowanie w sprawie toczyło się na podstawie ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w trybie ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 6 ust. 2 pkt 1-2 u.p.z.p. każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego i osób trzecich oraz ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych podmiotów. Natomiast z art. 59 ust. 1 u.p.z.p. wynika, że w przypadku braku planu miejscowego zmiana zagospodarowania terenu polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Decyzję taką wydaje wójt, burmistrz albo prezydent miasta po dokonaniu wymaganych przepisami art. 53 ust. 4 u.p.z.p. uzgodnień i uzyskaniu uzgodnień lub decyzji wymaganych przepisami odrębnymi, na podstawie projektu opracowanego przez osobę wpisaną na listę izby samorządu zawodowego urbanistów albo architektów. Wydanie przedmiotowej decyzji, składającej się z części tekstowej i graficznej, jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p. Zgodnie z nimi co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, powinna być zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; teren ma mieć dostęp do drogi publicznej; istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu ma być wystarczające dla zamierzenia budowlanego; teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne; decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Natomiast sposób ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego określa powoływane już rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. W pierwszej kolejności organ wyznacza wokół działki budowlanej planowanej inwestycji obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p. Przepisy §3 ust. 2 rozporządzenia wymaga wyznaczenia granic obszaru analizowanego na kopii mapy zasadniczej, przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren inwestycji i obszar, na który inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1000, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Przy uwzględnieniu wyników analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu wyznacza się linię nowej zabudowy. Określenie pozostałych parametrów zabudowy także wymaga uwzględnienia rodzaju planowanej zabudowy, a wyniki analizy urbanistycznej i kopia mapy zasadniczej powinny stanowić załącznik do decyzji. Mając na względzie powyższe Sąd stwierdza, że objęte kontrolą decyzje nie naruszają prawa materialnego, nie stwierdzono też naruszeń przepisów postępowania, które mogłoby mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albo wymagały stosowania środków określonych w p.p.s.a. Postępowanie przeprowadzono w sposób gwarantujący stronom czynny udział i rozpatrzono zastrzeżenia skarżącej. Zawierają one wszystkie niezbędne elementy, o których mowa w art. 107 §1 i §3 k.p.a. i art. 54 u.p.z.p. Dokładnie wyjaśniono stan faktyczny i rozpatrzono zgromadzony materiał dowodowy. Każda z kontrolowanych decyzji została wydana przez właściwy organ, projekt decyzji o warunkach zabudowy opracowała uprawniona osoba, uzyskano też wymagane uzgodnienie. Dokonano analizy urbanistycznej, a zalegająca w aktach kopia mapy zasadniczej spełnia, wbrew zarzutom skargi, wymogi ustawy (zob. art. 52 ust. 2 pkt 1) u.p.z.p. w zw. z art. 2 pkt 7 i 10 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne, t.j. Dz.U. z 2010 r., nr 193, poz. 1287 z późn.zm.). Obszar analizowany wyznaczono w sposób zgodny z przepisem §3 ust. 2 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. Obejmuje on teren szerszy niż działka planowanej inwestycji i w tak zakreślonych granicach występuje obiekt podobny do planowanego. W sprawie uwzględniono ponadto funkcję planowanej zabudowy jako konstrukcji oporowej. Działka położona jest w obszarze zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, zaopatrzona w niezbędne media i ma dostęp do drogi publicznej. Ponadto organy odniosły się do podnoszonych zarzutów skarżącej i określiły wymagania niezbędne dla ochrony interesów osób trzecich. Planowana inwestycja (mur oporowy) jako konstrukcja oporowa jest obiektem budowlanym w rozumieniu art. 3 pkt 1) i pkt 3) ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2010 r., nr 243, poz. 1623 z późn.zm.) i dlatego wymagała ustalenia warunków zabudowy, zgodnie z art. 59 ust. 1 u.p.z.p. Podnoszone w toku postępowania zarzuty wskazujące na dążenie inwestorów do zalegalizowana samowoli budowlanej nie mogły zostać uwzględnione, ponieważ kwestia ta nie ma znaczenia dla dopuszczalności wydania przedmiotowej decyzji. Stanowisko takie wynika również z podzielanego przez Sąd orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego, który wyrokiem z dnia 20 grudnia 2007 r., sygn. akt P.37/06 stwierdzając niezgodność przepisu art. 48 ust. 2 pkt 1) lit. b) Prawa budowlanego w części obejmującej ówczesne wyrażenie "w dniu wszczęcia postępowania" za niezgodne z Konstytucją RP doprowadził do zmiany przez ustawodawcę tego przepisu i obecnie także w procesie legalizacji samowoli budowlanej stwarza on możliwość ubiegania się o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla będącego w budowie lub wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę obiektu budowlanego. Zatem ta kwestia nie podlega ocenie w procesie wydawania decyzji o warunkach zabudowy i nie może mieć wpływu na jej byt prawny, ponieważ nie można odmówić wydania omawianej decyzji, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi. Norma taka wynika z przepisów art. 64 ust. 1 w zw. z art. 56 u.p.z.p. Decyzja o warunkach zabudowy potwierdza jedynie dopuszczalność realizacji danej inwestycji na określonym terenie, nie przesądza żadnych innych kwestii. W oparciu o kontrolowane decyzje inwestorzy nie będą mogli uzyskać pozwolenia na budowę innego obiektu budowlanego, ponieważ decyzja o warunkach zabudowy wiąże organ wydający decyzję o pozwoleniu na budowę (art. 64 ust. 1 w zw. z art. 55 u.p.z.p. i art. 34 ust. 1 Prawa budowlanego). Jeżeli, jak podaje skarżąca, inwestorzy już wybudowali przedmiotowy odcinek muru oporowego to ocena tego faktu należy do kompetencji organów nadzoru budowlanego w odrębnym postępowaniu, jak również organu właściwego w sprawie wydania pozwolenia na budowę (por. art. 32 ust. 4a) i art. 35 ust. 5 Prawa budowlanego). Z podanych względów na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji wyroku.