II SA/Rz 787/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SNSA Małgorzata Wolska Sędziowie WSA Maciej Kobak WSA Joanna Zdrzałka /spr./ po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 8 października 2020 r. sprawy ze skargi A. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] czerwca 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Wójta Gminy z dnia [...] maja 2020 r. nr [...]. II SA/Rz 787/20 UZASADNIENIE Decyzją z dnia [...] maja 2020 r. nr [...], Wójt Gminy odmówił przyznania A.C. prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką sprawowaną nad jego niepełnosprawną w stopniu znacznym matką – K.C. . Uzasadniając wydaną decyzję organ wskazał, że orzeczeniem Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności z dnia [...] lutego 2020 r. nr [...], K.C. została zaliczona do osób ze znacznym stopniem niepełnosprawności. Zgodnie z treścią ww. orzeczenia, ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od grudnia 2019 r., natomiast nie da się ustalić od kiedy niepełnosprawność istnieje. W realiach opisywanej sprawy zachodzi zatem negatywna przesłanka do przyznania wnioskowanego świadczenia, o której mowa w art. 17 ust. 1b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn. Dz.U. z 2020 r. poz. 111 z późn. zm.) – dalej: "u.ś.r", jako że niepełnosprawność nie powstała nie późnej niż do ukończenia 18 roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia. A.C. wniósł odwołanie od tej decyzji podnosząc, że wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. K 38/13, przepis art. 17 ust. 1b u.ś.r. został uznany za niekonstytucyjny, w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na datę powstania niepełnosprawności. Wobec powyższego, data powstania niepełnosprawności u osoby wymagającej opieki nie może stanowić podstawy do odmowy przyznania wnioskowanego świadczenia. Decyzją z dnia [...] czerwca 2020 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Kolegium podało, że mimo podjęcia przez Trybunał Konstytucyjny wyroku z dnia 21 października 2014 r. K 38/13, przepis art. 17 ust. 1b pkt 1 u.ś.r. nadal pozostaje w mocy i stanowi przeszkodę dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Organy administracji są natomiast zobowiązane do stosowania obowiązujących rozwiązań prawnych, a nie tworzenia ich. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, A.C. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, a nadto o zobowiązanie organów do przyznania skarżącemu świadczenia pielęgnacyjnego. Skarżący podniósł, ze orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego mają moc powszechnie obowiązującą, co wynika z art. 190 Konstytucji RP. Wobec powyższego obowiązkiem organów, w sytuacji braku stwierdzenia innych negatywnych przesłanek, było przyznanie skarżącemu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas wyrażone stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje; Sprawa niniejsza została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, na podstawie art. 15 zss⁴ pkt 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r. poz. 374), wobec uznania, ze względu na jej przedmiot, że jej rozpoznanie jest konieczne, a przeprowadzenie rozprawy mogłoby w obecnym stanie epidemii wywołać nadmierne zagrożenie dla osób w niej uczestniczących. Sprawowana przez Sąd, zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 z późn. zm.) kontrola działalności administracji oznacza badanie legalności, czyli zgodności z prawem zaskarżonych aktów, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, a jej zakres wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325) – zwanej dalej w skrócie: P.p.s.a., stanowiący, że Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W ramach kontroli legalności Sąd stosuje przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 P.p.s.a.). Przy kontroli legalności Sąd kieruje się wyrażoną w art. 178 ust. 1 i art. 8 Konstytucji RP zasadą podległości sędziów Konstytucji RP, rozumianą w ten sposób, że interpretując przepisy ustaw sędziowie zobowiązani są wziąć pod uwagę nie tylko ich literalną treść, ale także przepisy Konstytucji RP, a w sytuacji, w której wykładnia ustawy nie daje jednoznacznego rezultatu, należy wybrać taką wykładnię, która w sposób najpełniejszy umożliwia realizację norm i wartości konstytucyjnych (por. uchwałę Sądu Najwyższego z dnia 20.06.2000 r. sygn. akt I KZP 14/00, Wokanda 2000/9/16 oraz postanowienie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 5.11.2001 r. sygn. akt T 33/01, OTK - B 2002/1/47). Dokonując takiej kontroli w niniejszej sprawie Sąd doszedł do przekonania, że zarówno zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji wydane zostały z naruszeniem prawa. Decyzjami tymi odmówiono przyznania A.C. świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad niepełnosprawną matką K.C. Jako podstawę takiego rozstrzygnięcia organy wskazały art. 17 ust. 1b pkt 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn. Dz.U. z 2020, poz. 111) - "u.ś.r.", wskazując, że niepełnosprawność K.C. , nad którą sprawowana jest opieka, powstała w wieku 75 lat. Należy przypomnieć, że zgodnie z art. 17 ust. 1 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Wprowadzonym przez ustawodawcę w art. 17 ust. 1b u.ś.r. warunkiem przysługiwania świadczenia pielęgnacyjnego była również data powstania niepełnosprawności u osoby wymagającej opieki - 1) nie później niż do ukończenia 18. roku życia lub 2) w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia. Organy orzekające w sprawie odmówiły skarżącemu przyznania świadczenia w oparciu o ten właśnie przepis, bez uwzględnienia skutków, jakie wynikają z wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13. Wyrokiem tym Trybunał orzekł, że art. 17 ust. 1b u.ś.r. w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z zasadą równości, o której mowa w art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Powołany wyrok TK nie wywołuje skutku określonego w art. 190 ust. 3 Konstytucji RP, tj. utraty mocy obowiązującej zakwestionowanego przepisu, jednakże powoduje konieczność takiej wykładni przepisów, aby jej wynik nie był sprzeczny ze stanowiskiem wyrażonym w wyroku Trybunału. W ocenie Trybunału stosowanie art. 17 ust. 1b u.ś.r., jako kryterium identyfikacji beneficjentów świadczenia pielęgnacyjnego, prowadzi do takiego zróżnicowania w obrębie prawa do świadczeń opiekuńczych, które traci swoje konstytucyjne uzasadnienie. Dzieje się tak wówczas, kiedy osoba wymagająca opieki zmienia status umożliwiający zaliczenie jej do kategorii dzieci w rozumieniu przyjętym przez ustawodawcę. Na gruncie ustawy o świadczeniach rodzinnych kryterium wyróżniającym taką kategorię jest ukończenie 18 roku życia, ewentualnie ukończenie 25 roku życia w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej. Przekroczenie tak wyznaczonej granicy wieku sprawia, że od tego momentu można mówić wyłącznie o jednej grupie podmiotów podobnych. Tworzą ją wówczas opiekunowie dorosłych osób niepełnosprawnych. Tymczasem brak jest konstytucyjnego uzasadnienia zróżnicowania podmiotów należących do tej kategorii. Wobec tego, w odniesieniu do opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych, oceny spełnienia przesłanek niezbędnych dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego należy dokonywać z pominięciem kryterium wprowadzonego w art. 17 ust. 1b. W obecnej sytuacji prawnej, także zaistniałej w rozpoznawanej sprawie oznacza to, że nie jest dopuszczalne oparcie decyzji odmawiającej przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na podstawie tej części przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r., której niekonstytucyjność stwierdził Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13, (por. wyroki NSA z dnia 14 grudnia 2016 r., sygn. akt I OSK 1614/16, z dnia 6 lipca 2016 r., sygn. akt I OSK 223/16, z dnia 2 sierpnia 2016 r., sygn. akt I OSK 923/16, z dnia 7 września 2016 r., sygn. akt I OSK 755/16). Choć w uzasadnieniu przedmiotowego wyroku Trybunału stwierdzono, że skutkiem jego wejścia w życie nie jest, ani uchylenie art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych, ani uchylenie decyzji przyznających świadczenia, ani wykreowanie "prawa" do żądania świadczenia dla opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych, jeżeli niepełnosprawność podopiecznych nie powstała w okresie dzieciństwa", Trybunał nie skorzystał z możliwości odroczenia utraty mocy obowiązującej derogowanej części przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r. (art. 190 ust. 3 Konstytucji RP). Oznacza to, że bezpośrednim skutkiem orzeczenia jest utrata przez art. 17 ust. 1b ustawy we wskazanym zakresie domniemania konstytucyjności. Wobec tego przyjęcie przez organy orzekające w sprawie, że stwierdzenie niekonstytucyjności przepisu nie przekłada się na ukształtowanie nowego stanu prawnego jest sprzeczne z zasadami państwa prawa, które organy mają obowiązek stosować. Z tych powodów, organy rozpoznając wniosek skarżącego miały obowiązek zbadać, czy spełnia on warunki do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, określone w art. 17 u.ś.r., z wyłączeniem tej części tego przepisu, która z dniem 23 października 2014 r. została ostatecznie uznana za niekonstytucyjną. Tymczasem organ, uznając za jedyną przyczynę odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego datę powstania niepełnosprawności u K.C. pominął zupełnie dokonywanie dalszych ustaleń - zarówno w zakresie potwierdzenia faktu opieki, jak i osoby faktycznie ją sprawującej. W niniejszej sprawie nie przeprowadzono nawet wywiadu środowiskowego. Istotną i wymagającą wyjaśnienia kwestią jest w rozpoznawanej sprawie okoliczność pozostawania skarżącego w zatrudnieniu, w rozumieniu art. 3 pkt 22 u.ś.r. Z oświadczenia złożonego przed organem I instancji wynika jedynie, że jest on rolnikiem, podlegającym ubezpieczeniu w Kasie Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego (KRUS). Możliwość przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego była uprzednio przedmiotem kontrowersji w orzecznictwie (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 marca 2011 r., I OSK 1987/10, z dnia 16 grudnia 2011 r., I OSK 1393/11, dnia 20 kwietnia 2012 r., I OSK 2018/11 oraz z dnia 9 marca 2012 r., I OSK 2203/11, z dnia 10 maja 2012 r., I OSK 2165/11, z dnia 28 czerwca 2012 r., I OSK 116/12 – wszystkie dostępne na www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Kontrowersje te doprowadziły do podjęcia przez NSA uchwały w składzie siedmiu sędziów, z dnia 11 grudnia 2012 r., I OPS 5/12, w której przyjęto, że prowadzenie gospodarstwa rolnego przez rolnika stanowi negatywną przesłankę przyznania tej osobie świadczenia pielęgnacyjnego na podstawie art. 17 ust. 1 w zw. z art. 3 pkt 22 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych. W uzasadnieniu tej uchwały NSA odwołał się do legalnej definicji "zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej" zawartej w art. 3 pkt 22 u.ś.r., który to przepis nie wymienia expressis verbis prowadzenia gospodarstwa rolnego i pracy w tym gospodarstwie, wymieniając natomiast wyraźnie działalność gospodarczą o charakterze pozarolniczym, co wskazuje na celowy i świadomy zamiar nieobjęcia pojęciem "zatrudnienia i innej pracy zarobkowej" działalności rolniczej. NSA wskazał przy tym, że ustawa o świadczeniach rodzinnych nie definiuje pojęcia "rolnik", natomiast w art. 3 pkt 6 odsyła do przepisów o podatku rolnym w zakresie gospodarstwa rolnego. Definicję "rolnika" zawiera ustawa z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników, której art. 6 pkt 1 stanowi, że ilekroć w ustawie jest mowa o rolniku- rozumie się przez to pełnoletnią osobę fizyczną, zamieszkującą i prowadzącą na terytorium RP, osobiście i na własny rachunek, działalność rolniczą w pozostającym w jej posiadaniu gospodarstwie rolnym. W myśl tej definicji – rolnikiem jest osoba będąca posiadaczem gospodarstwa rolnego, dalej zaś NSA stwierdza, że "prowadzenie gospodarstwa rolnego" oznacza stałą i osobistą działalność rolnika, mającą charakter zarówno wykonywania pracy lub innych zwykłych czynności wiążących się z tym prowadzeniem, jak i zarządzanie gospodarstwem. W związku z tym, jak uznaje NSA, nie jest możliwe uzyskanie świadczenia, o którym mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r. w sytuacji, gdy rolnik prowadzi gospodarstwo rolne. Sam fakt prowadzenia gospodarstwa rolnego pozbawia rolnika prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, i nie ma w tym wypadku potrzeby dokonywania oceny, czy wielkość posiadanego przez niego gospodarstwa, rodzaj upraw, pozwalałyby mu na podjęcie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej poza rolnictwem, a pracy takiej nie podejmuje (bądź z niej rezygnuje) z powodu konieczności opieki nad osobą niepełnosprawną, względem której ciąży na nim obowiązek alimentacyjny. Przenosząc te wywody na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, że okoliczność prowadzenia przez skarżącego gospodarstwa rolnego nie została przez organy wyjaśniona i budzi wątpliwości. W ocenie Sądu sam fakt ubezpieczenia skarżącego w Kasie Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego nie może mieć decydującego znaczenia w kwestii ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Opłacanie składek na ubezpieczenie w KRUS nie jest bowiem równoznaczne z prowadzeniem gospodarstwa rolnego (por. wyroki WSA w Rzeszowie z dnia 15 grudnia 2011 r., II SA/Rz 913/11 oraz z dnia 26 stycznia 2012 r., II SA/Rz 889/11). Do podobnych wniosków prowadzi też lektura uzasadnienia powoływanej wcześniej uchwały NSA z dnia 11 grudnia 2012 r., I OPS 5/12, w którym Sąd ten eksponując zawodowy charakter działalności rolniczej, zwrócił uwagę, że w ustawie o ubezpieczeniu społecznym rolników co do zasady wyłączone zostały z obowiązku rolniczego ubezpieczenia społecznego osoby spełniające warunki do objęcia innym ubezpieczenie społecznym, jednak jednocześnie dopuszczona zostały w ograniczonym zakresie możliwość podlegania ubezpieczeniu społecznemu rolników przez osoby podejmujące pozarolniczą działalność gospodarczą (art. 5a). W świetle powyższego Sąd orzekający w niniejszej sprawie uznał, że brak wyjaśnienia zasadniczej dla sprawy kwestii prowadzenia przez A.C. gospodarstwa rolnego stanowi o naruszeniu przepisów art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. obligujących organ do podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy oraz wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, a także jego kompleksowej oceny. Uznając ww. naruszenia przepisów postępowania za mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy oraz mając na względzie zastosowanie błędnej wykładni art. 17 ust. 1b u.ś.r., Sąd uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu I instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. w zw. z art. 153 P.p.s.a. W postępowaniu ponownym, organ związany oceną prawną wyrażoną w niniejszym wyroku przeprowadzi postępowanie dowodowe w zakresie wskazanym w uzasadnieniu.